建设国内统一大市场：影响因素与政策选择时间： 2022-01-28信息来源：《学术月刊》2021年第9期 作者：刘志彪 责编：qgy
摘要：尽快形成统一、开放、竞争和有序的国内大市场，是构建双循环新发展格局的基础和前提。当前要素市场发育程度大大落后于商品市场，阻碍因素主要有纵向政府治理、摘要：尽快形成统一、开放、竞争和有序的国内大市场，是构建双循环新发展格局的基础和前提。当前要素市场发育程度大大落后于商品市场，阻碍因素主要有纵向政府治理、横向政府治理和企业市场势力等三方面。其中，纵向政府治理阻碍统一市场形成的深层次原因，主要在于中国以赶超西方国家为目标的现代化进程还在进行中，赶超型体制中的增长追赶战略，需要更多地发挥政府有形的手的作用；而横向地方政府治理阻碍国内统一大市场形成的原因，则在于中国地方政府在市场化取向改革中，形成了较为严重的公司化倾向，地方政府主导性产业政策成为了分割市场的手段和工具。为此，需要从规模建设、结构建设、功能建设、机制建设、组织建设、空间建设以及环境建设等七个方面，探索国内统一大市场建设的路径和政策选择。
关键词：国内统一大市场；纵向与横向政府治理；行政区经济；地方政府主导型产业政策
目录：
三、加快建设国内统一大市场的主要内容和政策建议
国内统一大市场指的是中国国内市场形成了一体化、高度开放、充分竞争和运行有序的格局，具有市场规模巨大、结构完整、功能强大、机制完善和环境优化等显著特征，可以依托它顺利地实现社会扩大再生产。当前中国统一大市场建设随着市场取向改革的深入已经取得了巨大的成就，但是还存在着一系列急需解决的现实的、重要的问题，如潜在市场与现实市场的差距、商品市场与要素市场建设上的不均衡、交易功能与激励分配功能发育不同步、制度成本过高，等等。
国内统一大市场是加快完善社会主义市场经济体制的重要内容，不仅对推进高质量发展、建设创新驱动国家等目标实现有重要的战略意义，而且对构建双循环新发展格局也具有基础性的意义。2020年9月，中央财经委员会第八次会议明确指出，要“塑造市场化、法治化、国际化营商环境，强化竞争政策作用”。这给出了建设国内统一大市场的战略意义、目标和具体的路径：建设国内统一大市场的目的是促进经济循环；建设目标是市场化、法治化、国际化；建设的基本路径是需要强化竞争政策的作用。
一、当前阻碍国内统一大市场形成的因素
当前阻碍国内统一大市场形成的因素，主要表现在要素市场领域。首先需要说明的是，要素市场与商品市场属性不完全相同，两者的建设机制不能完全画等号，如大数据、技术、货币、土地等要素天然地带有某些较强的公共性或外部性特点，一旦市场调节失灵会引发经济社会的较大的震荡；劳动力要素则附着于自然人身上，区域和国别特征明显，其流动性并不充分。由此可知，市场决定要素配置的范围和程度，是受到一定因素的限制的，要素市场化改革更容易受制于体制机制的障碍。
概括来看，当前阻碍国内统一大市场形成的因素主要有三大类，它们的表现形式、形成原因、造成后果各不相同，需要分类改革和突破。
（一）阻碍统一市场形成的纵向政府治理因素
1.直接控制土地要素的配置。当前政府不仅全面控制农村土地征用权和城市土地分配权，以及使用者选择权、期限和用途等，而且在土地交易、管理等方面缺乏足够的灵活性。一是在产业用地方式方面的制度僵硬，在租赁方式、使用年限、作价入股等方面无法变通；二是土地计划管理方面的制度僵硬，不仅没有建立起全国性建设用地、耕地指标跨区域的交易机制，而且城乡之间用地供应指标的使用，也缺少一定的制度弹性。土地市场功能的残缺和制度的刚硬，极大地限制了自身以及其他生产要素市场的利用效率。其实，坚持土地公有制和使用数量、使用方向的控制，并不意味着不可以大力推进土地的市场化利用。这是建设国内统一大市场、提高生产要素使用效率的基础性机制之一。
2.直接控制劳动力要素的流动和配置。当前阻碍劳动力要素合理畅通有序流动的因素，总体来说主要表现在：一是还没有正式建立按常住地登记户籍的制度。除了少数特大、超大城市落户严格限制外，一般的城市也存在各种政策限制。二是户籍与本地公共福利挂钩的制度设计，天然地排斥劳动力要素进入和退出，推动公共资源和福利按缴税的常住人口配置，才能真正鼓励劳动力要素流动、鼓励农民市民化。三是高级劳动力如国企经营管理者、事业单位技术技能型劳动者按市场原则配置的比例越来越少，按行政机制配置的权重越来越大；四是在户籍、地域、身份、档案、人事关系、职称评审、人才选拔等方面，非公经济单位与公有企业、政府机构之间存在着难以逾越的制度障碍。
3.直接或间接控制资本要素的配置。与实物运动对应的资本运动，是纵向政府治理中控制的重点，也是影响国内统一大市场建设的最重要因素。主要体现在：一是通过几大国有商业银行系统控制货币资本的运动，这些银行依据行政垄断力量实施的市场经营行为，是中国实体经济企业盈利能力微弱的主要因素之一。二是纵向的行政力量限制资本市场的发展。如，就多层次资本市场建设问题来说，目前每个省、直辖市都限定可办一个股权交易市场，这些市场的跨区域经营都受到纵向严格限制，都只能接受本地企业而不能接受外地企业来本地交易市场挂牌。显然，阻碍这个市场一体化的因素，是金融主管部门限制跨地区经营的政策。三是金融业对内外开放进展缓慢，尤其对民营企业开放力度甚小。
4.技术要素的制度性分割。当前阻碍技术要素供给活力和使用效率的因素，不是行政直接控制配置过程，而是要素的制度分割格局没有打破。具体是指：一是科研人员职务科技成果所有权或长期使用权与处置权、收益权的制度分割，使科研人员对职务发明的科技成果推广使用缺少激励的动力。二是科技成果的学术评价与市场评价之间的制度分割，片面强调发论文、拿项目、获奖励的体制机制，脱离市场评价体系，长期处于自我循环、自我游戏的轨道中。三是高等院校、科研机构与高技术使用企业之间的制度分割，缺乏把其连接起来的中介市场和机制，不仅缺少一大批有利于技术转移的技术经纪人员，而且更难以通过资产联合进行纵向的紧密联合。四是技术要素与资本要素的制度分割，中国商业银行形态的间接融资占据主导地位，而间接融资制度天然地不适合支持具有高风险特征的高科技产业发展。大力发展多层次资本市场，严刑峻法并加快不符合要求的上市企业的退市力度，是通过资本市场支持高科技产业发展的必由之路。
5.数据要素市场缺乏治理规则。当前中国数据要素市场化配置尚处于起步阶段，在数据权界定、开放、交易、监管等方面，存在着一系列治理瓶颈和制约。一是缺少数据管理综合部门，无法统筹推进数据要素配置管理和监管工作。二是缺少为数据要素高效配置的基础性法律法规，由此在涉及数据产权界定、数据开放共享、市场体系建设、个人信息保护、数据安全和跨境流动等方面，没有具有可操作性的实施细则和办法。三是缺少通过数据清单化管理提升数据开放共享水平的办法。数据清单化管理，为数据市场运行划定底线、细化规则，强化信息保护和数据安全，将推动数据资源在国内外的安全高效配置。四是数据要素市场体系功能残缺。当前急需培育更多合格数据要素市场主体、大数据交易所、数据经纪商等市场中介。要加强数据资产核算，创新估值办法和交易定价方式。五是多元共治的数据要素市场治理体系不够完善。目前主要是政府和某些平台企业垄断数据资产，社会各界参与数据要素市场治理的机制并不完善。未来需要强化数据要素市场监管和反垄断执法，确保市场公平竞争和健康运行。
6.以纵向权力制造横向政策特区，成为优惠政策洼地，人为造成地区间竞争条件的不平等。现实中上级政府部门行使对区域的调控权力，总是习惯于通过给予局部地区优惠政策的方法，如各种高新产业区、经济技术开发区、自贸区、政策特区、试验区、示范区等等，试图通过给部分地区创造政策的“洼地效应”，吸收周边区域更多资源来加快这地区发展。这实际上会制造出许多区域不平等和市场不统一的现实样本。国内统一市场建设的真正含义是，消除地区间因政策造成的不平等，给市场主体留下效率竞争的空间。
7.对企业进行分类管理。按所有制、规模、地区分类管理思路，对企业进行分类管理，形成了针对具体企业的严重歧视和不平等竞争条件，是市场不统一、竞争不公平的根本性来源。尤其是针对不同所有制企业的分类管理方法，人为地形成了许多高进入障碍，或者难以逾越的行政门槛。
（二）阻碍统一市场形成的横向政府治理因素
从改革四十多年来各地实践看，具有“行政区经济”总体特征的国家，在构建统一大市场时的主要障碍，是来自具有“准市场主体”地位的地方政府。当前地方政府的行为特点已经发生了巨大的变化，过去经常用来进行地区封锁和限制市场的手段，如，限制本地商业机构销售外地某些产品、设置关卡堵截外地产品进入本地市场、增加对外地企业和产品的歧视性收费项目、阻止本地紧缺产品和要素流出本地市场等等现象，不能说已经完全消失，但是现实中却非常罕见，“行政区经济”的表现形式发生了很大的变化。
在改革开放中，“行政区经济”的表现形式，主要是财政分灶吃饭的体制和地方政府主导型产业政策的制定和实施。过去，中国一直是中央主导性产业政策表现较为弱势，而真正作用强大、覆盖面极其之广的，是在分权体制下由雄厚财力支撑的地方政府主导型的产业政策。这方面的政策类型名目繁多、五花八门，在发展效应上存在很多的瑕疵，如严重的产能过剩、过度投资、政府债务、高企的房价等等。在各种以产业政策名义主导的地区间竞争中，阻碍统一市场形成的横向政府治理因素，主要表现为以下几种行为：
1.在“分灶吃饭”的财政体制激励下，地方政府通过竭力扭曲经济政策，奋力拼抢价高税大的重大投资项目。在抢夺各种重大项目中竞相拼比优惠政策的力度，或者制定一些违反国家法律法规的区域性土地、税收等优惠政策，或者通过各种先收后返的补贴方式给予政策优惠，结果造成区域间竞争的严重不公平结果，形成了地方性的市场壁垒。
2.在政绩考核和晋升的指挥棒下，以行政区内领导任期中政绩最大化为目标，直接间接地干预区域内投资决策。地方政府往往把扭曲市场机制作为实现这一目标的工具，如“一窝蜂”地追求本地根本没有比较优势的高新技术产业，不顾本地财力约束大搞各种脱离实际、没有什么实用价值的形象工程，等等。如果说这一表现行为与上述第1条所描述的行为有所差别的话，主要在于：第2类行为一般不考虑经济效益，同时多发于显示经济强大或具有新闻价值的公共领域。
3.在保护本地企业生存发展的名义下，滥用行政权力排除、限制外地企业竞争。表现为在本地举行的各种业务尤其是招投标和政府采购活动中，限制、排斥外地企业参与，规定各种有利于本地企业中标的政策。主要特点：一是违法行为以限定或变相限定交易为主，指定含有排除、限制竞争的内容规定；二是这类行为大多聚焦在交通、建筑、医药、教育等公共和民生领域；三是涉案主体主要是市一级政府或所属的具有管理公共事务的部门。
4.在维护本地企业利益的旗号下，以行政权力干预地方司法为本地企业谋取利益。禁止运用司法权力为本地财政和企业谋利益，是司法公正的基本要求。但是实践中并不是完全的令行禁止。主要有：（1）阻挠、干涉行政执法机关对经济违法行为的查处工作。为了突出本地区利益，将一些地方重点企业和外商投资企业列为重点保护对象，规定执法人员不得涉足检查和执法。（2）对经济违法行为迁就姑息。主要是指当地领导对有关经济违法行为大事化小、小事化了，从轻象征性地处罚。（3）偏袒保护本地企业。甚至把本地司法当作地方保护的工具，往往以保护“利税大户”等为由，命令本地司法跨地区拘押与本地区企业有纠纷的当事人，这方面典型的是“鸿茅药酒”案。对当地经济利益有利就予以立案和受理，不利就推诿拒绝、设置障碍并阻止执法，是这些问题的主要表现。
（三）阻碍统一市场形成的垄断企业因素
在向市场经济的转轨过程中，一些具有市场势力的垄断企业行使垄断性行为，也可以使统一市场分割化。当前阻碍国内统一大市场形成的企业垄断因素主要有三种：
一是地方公用事业行业企业借助于政府授予的行政垄断权力，不断提高行业的市场集中度，滥用市场支配地位，经常行使排除、限制竞争行为，如排斥非本系统、本区域的供应商，或明或暗地规定某类业务必须让具备某种特殊资格的企业去做；强制客户或消费者购买其提供的设备和材料；强制用户接受其指定的经营者提供的设计、安装、施工等配套工程服务；向用户滥收各种费用，如强制收取最低用水、电、气、热费用，押金、保证金、预付款，等等；向用户搭配销售某种设备和产品。这些行为不仅使用户无法获得优质的公共资源和服务，而且剥夺了用户的选择权，限制了相关市场经营者的有效竞争，损害了市场公平竞争的秩序。
二是某些在关键技术、品牌或者渠道等方面具有市场势力的企业，尤其是某些外资企业利用技术优势或市场势力行使攻击、压榨国内竞争对手和产业链上下游企业的行为。
三是一些具有网络平台控制能力的平台型双边垄断企业，利用其市场地位以及相关管理制度的不完善，大肆进行有损于中小企业、消费者的不公平交易，对消费者行使各种压榨和盘剥等行为。
从这些年中国反垄断实践案例看，后两种垄断行为在内容上主要是三种：（1）垄断协议。中国转轨经济中，围绕燃气、药品、汽车零部件、乳粉等消费和企业竞争领域中的垄断协议性质的案件频发，对公平竞争损害严重，也是反垄断执法的重点。其中，价格垄断协议是普遍和基本的垄断行为。在一些产能过剩的领域，如建材等，则频繁爆发生产数量和销售数量的垄断协议行为，目的是控制市场和排除、限制竞争。（2）滥用市场支配地位。2008年以来，中国在半导体、通信、化工、医药、交通、公用事业等几十个行业和领域，查处了一系列企业滥用市场支配地位的垄断案例，著名的如高通、利乐、三星、海力士、美光、爱立信公司等滥用市场支配地位案，等等。（3）经营者集中。现实的经营者集中现象的主要特点，一是集中的交易主体，内外资企业都有所增加，其中境内外企业之间的集中减少，国有企业参与的集中增加，民营企业参与的集中减少；二是兼并集中多发于汽车及其零部件业、交通运输和仓储业、房地产业三大行业，其他行业极少；三是从交易类型和模式看，横向兼并形态最多，纵向兼并形态其次，混合兼并形态最少但是增长较快，股权收购是主要的集中模式。
二、阻碍国内统一大市场形成的深层次原因
在市场经济运行中，只有政府这种具有强大的超经济强制的力量，才可以长期、大幅度地干预和分割市场，而企业的市场势力往往是暂时的，破除企业的垄断势力，应该是政府相对容易做到的事情。因此本部分我们重点剖析来自政府的阻碍统一市场建设的动机和行为。
为什么转轨经济中纵向的政府治理会阻碍统一市场形成？表面上看，是中国市场化取向的改革不彻底导致的，还没有真正形成市场机制在资源配置中起决定性作用以及更好地发挥政府作用的体制机制模式。其实深层次的原因，主要在于中国以赶超西方国家为目标的现代化进程还在进行中，赶超型体制中的增长追赶战略，需要更加注意发挥政府有形的手的作用。
第一，追赶战略的决策结构，往往要集中资源突出实施非均衡战略。这种纵向的决策天然地与市场分散的决策方式相对立，必然会从纵向上撕裂统一的市场体系，造成条条、块块之间的人为分割。在经济活动相对简单、信息传输比较有效率、需要迅速做出决策反应的领域，赶超型政府的决策结构确实可以发挥出十分明显的、较大的作用。中国从全面建成小康社会转向启动基本现代化，随着社会经济活动越来越复杂，在统一市场构建已经成为实现经济协调的主要资源、手段和工具的条件下，完全有必要也有可能全面推进决策结构转向宏观、总量、间接决策为主，给全国统一市场的建设留下成长空间。
第二，追赶战略的动力结构，往往会嫌市场驱动型增长的速度太慢，经常会认为与其让市场自我调节，不如让有形的手直接出击效果更好，因此这种情形下的政府就会在一定程度上替代企业进行盈利项目的决策，也会把较多的资源投放于有利于经济增长的领域，而把较少的资源投放在维护市场秩序、优化市场环境和创造市场公平竞争的机会上。如果赶超不再是政府的主要目标，那么政府的角色将发生比较大的变化。在新时代社会基本矛盾发生根本性转变、人民对美好生活的向往已经成为我们党和政府追求的主要目标的情况下，适时进行政府在发展问题上的动力变革、效率变革、质量变革，把追求高速度转向追求高质量，将是迫在眉睫的任务。
第三，追赶战略的协调结构往往在资源约束下，对产业和企业进行差别对待、突出重点和优先发展某类产业和企业，因此在这种协调方式下，出现按所有制性质管理企业、按地区倾斜方式管理经济等现象就是必然的。结果必然造成企业间、地区间严重的不公平，获取市场竞争优势的效率竞争，经常可能演变成争夺政策优惠的“跑步进京”竞争。在以竞争政策为基础的宏观协调方式下，总的趋势是无论你属于什么行业、处于什么地区、是哪类性质的企业，只要你是“中国企业”，所有的企业将分享同样的经济政策，处于同一种竞争环境。毫无疑问的是，在这种宏观经济管理协调方式下，竞争的绩效将主要取决于企业效率，取决于由技术能力、管理能力和市场能力决定的企业能力。这是解决经济运行中长期存在的“重大结构性失衡”问题的关键。
为什么转轨经济中横向的地方政府治理，会成为阻碍国内统一大市场形成的重要因素？说到底，这是由于中国地方政府在市场化取向改革中，形成了较为严重的公司化倾向，即“行政区经济”现象。这一特性叠加地方政府主导型产业政策的实施，加剧了中国统一市场的分割。具体原因有下面几点：
一是中央与地方纵向分权改革使地方政府成为具有双重职能的角色。中国在市场化取向改革过程中，长期偏向于在中央政府与地方政府之间进行纵向的行政分权改革，向市场横向分权的改革推进步伐相对缓慢。这种改革思路和举措塑造了地方政府这个具有特殊身份和职能的主体，使其具有了双重功能，既可以行使政府的公共行政管理职能，又能直接参与企业的市场活动。这虽然为中国经济增长增强了地区间竞争的动力机制，但是其中的一个副作用是容易导致较为严重的公司化倾向。这是分割统一市场、阻碍超大规模市场在双循环发展新格局中发挥作用的主要力量。我们经常可以观察到，地方政府可以为了增加自身的利益而倾向于利用手中的行政权力，运用产业政策追求市场盈利，而不是追求公共服务，以在短期中获取最有利于己的产值和财政等收入，如在流通、融通、交通、通信、电力等部门，都不同程度地存在此类问题。
二是中央政府与地方政府在利益分享方面的特殊机制设计，使其有必要和可能去干预特定市场行为。地方政府过度地参与或干预市场活动和盈利性项目，其利益方面的动机直接跟中央与地方的经济关系有关，或直接说跟中央政府与各级地方政府之间的财税“分灶吃饭”的体制设计有关。一旦各级政府间的财权划分与责任之间不够均衡，让地方政府承担了许多不在其财力范围的事权，就会迫使其在分税制外寻求新的财路。这是地方政府热衷于插手土地市场、推高地价和房价、花大价钱一窝蜂投资战略性新兴产业等现象出现的内在动机，也是巧立名目设置某些不合理收费项目的内在动力。再如，在以间接税为主的财政收入结构机制设计下，地方政府不得不把主要精力放在争取产业重大项目有关的努力上，轻视市场环境建设和监管，忽视公共服务发展。如果未来中国政府的税收可以主要来自直接税的形式，并以此重新设计增值税、消费税、所得税等财税政策，那么为企业和居民创造优良的市场和生活环境，将会成为地方政府的合理的行为选择。这样企业将获得发展实体经济的充分自由的选择权。
三是对地方政府官员政绩的考核评价方式，使其具有行使地方保护主义行动的外在压力。过去在高速度经济发展阶段，长期的增长主义倾向统治着对地方政府官员政绩的考核评价，产值和财政收入的不断增长，是干部使用和晋升的主要标准。以此发展理念设计的标准体系、统计体系、评价体系、绩效考核体系等长期运行，必将直接引导地方政府官员过度重视本地区行政边界内的经济增长，而较少关注区域内的公共服务、市场环境和居民福利等问题。因此，加快构建适应中国经济高质量发展的指标体系、财税政策支持体系、统计体系、业绩考核评价体系，构建有利于支持国内统一大市场建设和双循环高质量发展的机制格局，就显得非常的急迫。
四是地方政府对现有法治机制进行干预的可能性，使其可能动用司法力量割裂市场。要在党的坚强统一领导下，保持法治机制的相对独立。（1）在现有的《反垄断法》中，要旗帜鲜明地规定禁止地方政府行使行政垄断行为的一般条款，包括行政垄断行为的具体形式、法律责任和处罚措施等，修改竞争法等法律法规，增强可操作性。（2）以竞争政策为基础，统领其他经济政策。任何地方经济政策的出台，都必须经过竞争法的审查审核机制，与竞争政策有冲突的地方经济政策和行政法规条例，都要打回去重新制定或修正，清理、废除各地区、各部门制定的与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。（3）建立与完善不受地方政府随意干涉的、相对独立的司法制度和执法体制。在推进经济一体化高质量发展的一些重要区域，如长三角、京津冀、粤港澳大湾区等，为了使国家战略能够顺利贯彻落实和大力推进，建议在现有法院机构的基础上，新设立区域上诉巡回法院机制，统一处理区域内垄断事务和不正当竞争案例，摆脱地方政府对非一体化行为的司法保护。
三、加快建设国内统一大市场的
主要内容和政策建议
（一）市场规模建设
市场规模建设的核心内容和突破口有二：一是实施全面提升生产率的战略行动；二是在生产领域就要推进以共同富裕为导向的分配体系改革。做大市场规模的重点不在于如何进行收入分配，而在于如何激励生产性努力、创造更多的可供分配的财富，在于激励创新、提升技术进步速率和劳动生产率。（1）始终保持劳动生产率增长大于平均工资增长的态势，才能在稳定宏观经济稳定运行、实现较低通胀水平的前提下，不断地提高人民收入水平、消费水平、福利水平，不断地扩大市场总需求规模。（2）生产端的创新和分工水平的提升，将降低企业单位产品成本，从而使企业可能用较低的市场价格去扩大销售，扩张市场规模。（3）分配的公平，不能仅仅从再分配领域着手，而必须从生产领域的初次分配就要开始。生产领域也要讲公平，以公平促效率。不能把生产领域的初次分配悬殊的问题，全部留到再分配领域去解决。如果这样，则不仅会大幅度提高带有强制性特征的再分配过程的成本（如税收、政府转移收支等），而且往往难以达到公平取向的目的。因此，建议未来推进国内统一大市场建设的政策措施，要与推进共同富裕的目标联系起来，重点从生产领域而不是单独从再分配领域入手。后者将可能会无形中损害政府的控制能力，增加底层民众的税收负担，并对生产领域的财富创造能力产生实质性的负面效应。具体就是承认和界定人力资本、技术资本、知识资本和数据资本等的产权，让其与物资资本一样可以分享对剩余的索取权，真正实现劳动力创造价值的同时，也可以按要素贡献参与剩余的分配，从而刺激先进生产要素参与财富创造的积极性，实现效率变革、质量变革和动力变革。
（二）市场组织建设
市场组织建设的核心内容和突破口是要在强化竞争的过程中，建设与市场体系相适应的产业组织结构。从微观看，就是要通过现代企业制度改革，不断完善企业法人治理结构。当前现代企业制度和法人治理结构建设面临许多新情况、新问题和新挑战。核心问题是要解决产权不明晰、权责不清、政企不分、管理不科学等问题，在此基础上建设约束机制、激励机制和协调机制，让其能够真正行使作为市场主体的行为决策。从市场看，就是要构建垄断竞争的现代市场结构，让大中小企业之间建立一种由产业链“链主”主导的市场治理结构，由此形成全球产业链集群形态的竞争结构。同时，要花大力气解决中国地方政府公司化的倾向，改变地方政府产业政策实施方法，如可以推进实施主要产业的“链长制”，由政府首长充当“链长”帮助“链主”协调产业链中重大的要素供求关系，以及应对突发事件的冲击。此外，还需要建立和完善服务于各类专业市场的组织机构，如根据树立新型政商关系的要求，重点建设去除行政化职能的商会和行业协会；根据数字经济发展的进展和要求，解决现实中数据散乱、数据孤岛、数据封闭、数据流动性差等问题，有效利用、共享开放并充分挖掘数据价值，可以试行建立首席数据官制度。2019年，特朗普政府签署《开放政府数据法》，规定每个政府机构都应该任命首席数据官（CDO）。2021年5月广东省发布《首席数据官制度试点方案》，标志着广东数据要素市场化配置改革进一步深化，这具有开创性意义。
（三）市场结构建设
市场结构建设的核心内容和突破口是要坚持市场取向改革，根据先易后难的原则，重点推进按要素分类市场化改革的进程，促进要素有序流动。自2001年中国加入WTO以来，多次重申要加大市场取向改革的力度，十八届三中全会的经济改革宣言，首次强调市场对资源配置的决定性作用，大幅度减少和改善政府干预。如今中国改革开放已经走过了四十多年的辉煌历史，2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的发布，标志着中国建设高标准市场体系的工作迈出了关键的步骤。实践中，我们可以根据先易后难的原则分类推进。如与新经济有关的数据市场、技术市场等，因社会具有广泛而一致的认识，因此推进起来相对容易；涉及政府管理的某些要素的市场化交易，如关于环境的污染排放权交易等，也可以加快推进。而某些关系国计民生和区域福利的要素市场化，如土地、大城市户籍等，则需要等待时机。
（四）市场空间建设
市场空间建设的核心内容和突破口是推进国内各主要区域高质量一体化发展战略，鼓励在国家战略指导下，从过去强调经济竞争走向竞争基础上的协调、协作和协同，这是构建全国统一大市场的重要措施。实践证明，破除行政区经济建设强大国内市场的任务需要分区域、分阶段推进。推进思路应该从具体的一体化措施做起，如拆除要素和资源自由流动的壁垒，清理妨碍公平竞争的各种土政策，鼓励区域内国家优惠政策的复制，放开区域内的企业收购兼并，实施产业协作分工的区域“链长制”，在竞争性资源中建设国内价值链，等等，必须有先行区为全国统一市场建设的实现机制探路。如长三角地区，因为自古地域联通、文化相通、习性相同，具有经济发展水平高、人民生活水平高、对外开放程度高、深化改革意识强等基础和优势，就完全有条件和能力试点以国家战略推动区域统一市场建设的使命与任务。如果能在区域统一市场建设的基础上，再通过鼓励各区域市场的竞相开放，那就完全有可能形成全国统一市场体系。
（五）市场功能建设
市场功能建设的核心内容和突破口主要是矫正激励功能。市场作为资源分配的决定性机制，具有交换价值、传递信息、平衡供求、提供激励、收入分配等多种功能。未来推进市场功能建设的根本和关键，在于“搞对”激励，以驱动中国经济高质量发展。具体是指：一是要在市场取向改革不足的领域，大幅度减少政府职能，充分放手让市场机制去竞争，择优汰劣；二是要在市场取向改革过度的领域，大幅度增加政府职能，让政府有形的手发挥更大的作用。其中第一个方面是指市场调节不出现外部性或很少有外部性发生的盈利性领域，这些领域市场取向改革不足，将会抑制竞争和效率；第二个方面是指基础教育、医疗卫生、养老、基本住宅等公共性很强的领域，以及其他一些可能发生市场失败的领域，如重大科学技术研究、重大基础设施建设、市场监管等等，这些领域的市场取向改革过度，将会丧失政府职能、损害人民群众的根本利益。另外，随着国家基本现代化目标的实现，要逐步退出赶超型增长体制和战略，减少政府的经济增长职能，也是降低政府追求市场利益的激励动机，破除地方保护、行业分割和市场壁垒的根本性举措。为此，现阶段对地方政府的政绩和干部晋升，要减少GDP、财政收入增长等指标的考核，增加区域内民众满意度、幸福度、获得感的考核。要改变地方政府的收入结构，建立以直接税为主的收入结构，减少其对土地财政和盈利性大项目的依赖，由此将引导地方政府优化生活环境，而不是热衷于保护本地企业。
（六）市场机制建设
市场机制建设的核心内容和突破口是以竞争机制为基础的统领机制体系改革。建设国内统一大市场的基本路径，要使地方政府在市场经济中适当地行使两类与区域协调、一体化发展有关的合法权力：一是就跨区域公共产品和服务的提供问题，如规划、交通、环保、科技创新联合等，加强地方政府间的政策协同和配合；二是贯彻执行国家统一的竞争政策，扫除地区行政和政策壁垒，并用于规制企业组织的市场行为。围绕改路径，从短期来看，第一个突破口是要清理包括税收优惠在内的一系列优惠政策。主要针对过去一些地方政府竞相出台优惠政策招商引资进行恶性竞争，造成产能严重过剩等体制性顽疾问题，实行统一的市场监管，及时查处并纠正各类违法违规制定税收等优惠政策行为。为此建议各主要经济区都可以设立区域上诉巡回法院，不仅要按照竞争法和反不正当竞争法来清理各类区域可能的歧视性政策，而且也要按照竞争法来统一管理区域内企业。第二个突破口是要在政策上平等对待市场主体，提倡公平竞争。关键点一是破除等级制管理，市场主体只有大小规模之分，没有行政等级和高低之分；二是取消把企业按照所有制分类管理的办法，统一按照中国企业概念进行管理。三是坚持竞争法的精髓，即行为上坚持保护竞争而不是保护竞争者，在竞争面前一视同仁。第三个突破口是要实现自然垄断、公用事业竞争性环节的市场化。关键一是从增加这些自然垄断、公用事业竞争性环节的财务和竞争压力入手，让其主动选择把这些环节进入市场，或按市场化原则去经营；二是要实施自由进入政策，放开这些环节的进入竞争。
（七）市场环境建设
市场环境建设的核心内容和突破口是以降低市场主体的交易成本为目标，大力发展各种能够提升生产效率、促进制度创新的现代生产性服务业。交易成本可分为制度性交易成本与非制度性交易成本两种，前者指企业因遵循政府制定的一系列规章制度条例而必须付出的成本，如，生产经营和投资等活动中支付的各种税费、融资成本等等；后者是指因地理条件阻隔和信息交流限制等给企业增加的交易成本。上述两类成本的降低，都可以通过大力发展现代生产性服务业的途径来实现。（1）大力发展现代服务业，有利于供给侧的创新发展。现代服务业尤其是生产性服务业是产业价值链中增值最大、最具竞争优势、也是最具战略性的高级环节。在现代生产性服务业中，密集地隐含着巨大的技术资本、知识资本和人力资本投入，因而其产出也是一种差异化极强的无形产品，这直接决定了使用这些产出的企业生产的市场竞争力。现代生产性服务业是把日益专业化的知识技术引入商品和服务生产过程中的飞轮，同时也是这些资本进入生产过程的重要通道。服务形式的投入占生产总投入的比例，反映了产业结构的软化，以及产业结构升级和竞争力水平的上升。因此发展现代生产者服务业，可以从多方面提升中国产业的附加值率，提升产业技术水平，实现制造业高质量发展。（2）实践证明，大力发展高铁网、高速公路网、通信网络等，可以大大提高信息传递和物流的效率，降低企业外生的交易成本。（3）现代服务业是制度敏感性很强的产业，大力发展现代服务业，有利于推动体制和机制的全面深化改革和创新，有利于降低制度性交易成本。无论是现代企业的产权体系和治理结构，还是现代市场体系的秩序和运作规则，或者是政府公共服务职能的法制化和现代化，都与现代服务业的发展有直接的关系。另一方面，服务业对制度供给和供给质量的高度依赖的特性，也决定通过制度创新，不仅可以迅速推进现代服务业发展，而且可以进一步释放中国的经济增长的潜能。
作者：刘志彪，南京大学长江产业经济研究院教授（江苏南京 210093）。