国有化能否解决煤炭产业的负外部效应时间： 2014-04-22信息来源：刘小玄 作者：admin 责编：
最近，山西省政府对于煤炭行业实行大规模的重组与整合，出现了普遍性的“国进民退”现象，主要表现为大量的民营中小煤矿被国有大煤矿收购兼并。由于煤炭产业是具有某种特殊性或外部性的资源产业，其与一般的制造业产业有某些不同特点，因此，对于这个问题的分析，实际上涉及到的不仅是一般传统经济学问题，还涉及到公共经济学和环境经济学以及公共治理等方面的问题，以下笔者试图从这些不同的角度来理解其中的得失与利弊。
政府是有效解决外部负效应的主要力量
山西煤炭整合的直接原因似乎来自于屡禁不止和层出不穷的矿难，以及小煤矿的私采乱开造成的生态环境破坏。从理论上来讲，这种由于市场经济行为造成的社会外部负效应可以通过两种方式来解决。一种是通过市场治理规制，即政府与企业签订具有法律效应的监管合同，来有效避免出现社会负效应。另一种是通过国有化来把这些外部负效应通过内部治理来化解掉。在目前社会民主与法律机制不完善的情况下，政府缺乏有效的市场规制与治理监管系统，缺乏立法和执法的强有力支持，不得已而采取国有化的方式来解决这些负外部性问题，似乎也未必是没有道理的。
具体来看，大量小煤矿造成的外部负效应是如何形成的呢？实际上与地方政府官员的腐败勾结形成的利益链是密切相关的。由于存在各种政府保护伞，同时也没有严格的相关立法和执法，才使得矿难和资源破坏难以遏制。在现有的制度环境下，很难形成对地方官员的有效监督。仅仅依靠各级官员的行政检查和监督管理，难以形成一套行之有效的环境治理与安全管理的制度，因而监管效果极差，无法起到遏制外部负效应的作用。采用国有企业的行政管理方式，试图把这些外部负效应进行内部化解，则是政府所熟悉和习惯采用的方式。
安全生产保护环境需要制度保障
国有化能否有效地解决这些矿难和生态环境资源被破坏的问题？把大量的小煤矿收编，是完全关闭还是仍然开采？如果是单纯的关闭，那么就不需要收编，直接由政府收购即可。如果是继续开采，那么，国有企业是否有足够的能力和动力来解决安全和环境破坏问题？
安全问题的解决，需要有长期行为及其制度保障。任何急功近利的短期行为都可能是安全的极大隐患。在这里，明晰的产权制度是提供长期行为的前提，否则，不管是国有，还是私有，安全都是得不到保障的。同时，制定一套明确的安全责任制度，对于玩忽职守者或者企业所有者实行合理重罚，公开透明的立法和严格的执法制度，也是安全的重要保障。如果上述问题能够解决，那么，不管哪一种所有制，都能够解决安全问题。
私营小煤矿存在的种种问题，对于国有煤矿来说也都存在。国有企业由于产权不清造成的短期行为众所周知。同时，私营煤矿的种种问题难以解决，与基层政府官员的保护伞是分不开的，但是，国有企业就没有保护伞呢吗？或许，这种保护伞会更加有过之而无不及，只不过是随着国有公司的地位而更加提高了其保护腐败的级别。
至于资源破坏问题，这需要制定严格的资源税制度来解决。任何资源开采，都会造成对原有生态资源的破坏，征收资源税则是为了把这些被破坏的生态恢复到原有状态所必需付出的成本。因此，资源税在很大程度上是为了保护生态环境而设置的，其原则是谁受益，谁应支付；谁受害，谁应得到补偿。所以，资源税的很大部分应当是支付给资源所在地的政府，由其来负责恢复原有生态。当某些资源破坏是不可逆的时候，资源税的支付就要相当高，其足以使当地居民能够通过迁移等补偿方式，保持原有的生活质量。另外，如果考虑到某种资源环境的破坏程度可能比较严重，则可征收较高资源税，于是开采矿产得不偿失，这种开采行为就会得到抑制。通过这样的制度，淘汰劣质矿山，就能够有效地保护生态环境。
因此，确定一套合理的资源税制度，是保护环境的最好方式。相反，没有这样的制度，即使是国企，也不可能确保环境不受破坏。在西部的许多地方，国企开采后留下的大量环境破坏的后遗症还少吗？实际上，企业越大，级别越高，就越容易造成对地方环境的破坏。这是因为它们具有强势的地位，地方基层难以与其进行平等谈判，资源税的确定也缺乏可靠依据。
总之，这种具有一定的负的外部效应的经济问题，其解决固然依赖于政府，但是问题的产生也归咎于政府缺乏制定合理的资源市场规制和基本的公共治理能力。说到依赖政府，并非依赖传统的行政命令的方式，而是要建立资源市场的合理规制和相应的政府监管职能，而不是以为用行政命令的传统国有化方式就可以解决问题。
传统国企治理方式和计划体制的条条管理方式不可取
解决煤矿安全的外部负效应，需要从科学角度，制定科学规范的监管制度，不论民企国企，应当一视同仁。然而，国企天然的官商一体的垄断身份，是否很难让有关执法部门做到真正公平执法？
环境保护问题，采取集中的条条管理是否可以解决？如果权力上收，例如收归到级别较高的大型煤矿集团的主管政府部门，这时，可能发生对环境的破坏更难监督和管理的问题。
实际上，实行民主制约和市场规制相配套，则能有效制约这些外部负效应。因为只有当地老百姓才是最直接的环境负效应的受害者，增加他们的话语权和立法权能够有效地制止环境的破坏，制定合理的资源税并进行征收，也能在一定程度上遏制对环境资源的破坏。
对于矿难问题，加大监管力度并不等于官员天天去检查，而是从制度上解决。首先，要确保矿主的长期行为，政策不能朝令夕改，产权制度一定要明晰并具有可信度，矿主才会有长期投资行为，才不会急功近利地打一枪换一个地方。其次，从立法和执法制度上解决，腐败问题一天不解决，矿难也就无法根本解决。
至于煤矿产业的集中化问题，也是主张实行国有化的一个依据。中国的煤矿产业的分散化只能通过国有收编才能解决吗？国外的产业集中化是在市场化基础上形成的，是在合理的资源税收体制下形成的，而不是在行政干预的条条体制下形成的。通过市场和公共规制，通过安全立法监管与资源税收体制的建立，那些滥开滥采的小煤矿和那些产生矿难的低劣企业自然会被淘汰。只有这样，才会形成产业集中化的合理基础，而采取强制性的行政命令方式来实行集中化，是与市场经济的规则背道而驰的。
要关注煤矿企业重组的后续问题
对于煤炭行业的国有化，除了质疑其可能无法真正解决环境破坏与矿难的问题之外，还可能无法让民众对未来煤炭价格稳定抱有信心。政府固然可以通过国有化来关闭中小煤矿，暂时缓解环境破坏与矿难问题，然而，我们很可能会面临煤炭价格飙升的局面。垄断的国有体制相伴而来的往往是效率低下和供应短缺，以及随之而来的垄断高价。也就是说，如果不能从根本上解决问题，仅仅采取简单的国有化政策，必然结果是需要全社会和老百姓来承担这种高昂的社会成本。
当现行煤炭行业体制存在着某种较大的负外部性，其制度成本或交易成本必然相当高，这时在不改变原有根本制度和政策下，换一种集权式的管理模式是否可以减轻这种负外部性产生的效果？或许，只有当人们通过事后的效果，才能发现真正的问题在哪里。
中国经济的高质量和可持续发展呼吁市场规制，产权清晰，法制公正和执法严格，如果不树立企业或投资者长期行为的信心，不拿出有效的市场规制和立法监管的措施，仅凭人们的良好愿望和行政手段，也许可以具有一时的短期政绩效应，但是，则无法摆脱未来经济发展可能面临的陷阱。
责任编辑： 万千