适时适度引导农村住房集聚建设时间： 2014-04-22信息来源：■住房和城乡建设部政策研究中心课题组 作者：admin 责编：
编者按：城市化是中国过去１０年和未来３０年经济增长最重要的推动力。与此相联系，住房建设和房地产市场发展、城乡协调发展、公用事业改革以及城市管理等领域日益成为社会利益矛盾的焦点。对此，住房和城乡建设部政策研究中心课题组就上述问题的理论与实践以及政策取向进行了深入研究，写成专题报告。本报从今天起，特辟专栏，以“月度报告”形式将其研究成果择要发表，以提供一个政策研究与社会诉求相互交流的平台，为有关决策部门提供更为全面的参考信息。
农村住房集聚建设是通过规划对农民住房布局进行空间上的重新调整。由于农民进城买房同时又在其宅基地建房，形成“两头占地”，加之村民不断向村外占地建房，建新不拆旧，农村宅基地闲置浪费问题突出。农村住房集聚建设有利于土地资源节约集约利用，有利于城镇化进程的推进，有利于提高农民住房条件，有利于改善村容村貌，有利于农村基础设施配套建设。农房集聚建设是必要的，但并非所有的地方都可以实施，这需要具备一定条件。推进农房集聚，应因地制宜、区分情况、适时适度。
一、农村住房集聚建设的主要类型
（一）向城市集聚
这种类型多发生在已经失去耕地或仅有少量耕地的城郊型农村。主要是因城市扩张、工业园区和开发区占地搬迁而建设的农民集中安置小区，建筑形式以多层、小高层为主。如：２００４年，上海市按照“工业向园区集中，农业向规模集中，农民居住向城镇集中”的思路启动郊区宅基地置换试点工作。集聚房采用高层、多层公寓。
（二）向小城镇集聚
在经济发展、区位、交通等条件较好的小城镇，规划建设农民集中居住小区，吸引周边村庄农民集聚居住。以达到农村人口向城镇转移、集约节约利用土地的目的。建筑形式以联排住宅、多层公寓为主。如浙江省嘉善县姚庄镇，被嘉兴市确定为“两分两换”试点镇，近几年内，全镇４８０５农户将置换到１．２平方公里的镇里的农村新社区居住。
（三）向中心村集聚
选择规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的村庄为中心村， 通过整治、扩建等措施着力提高中心村的基础设施及公共服务能力，以此吸引周边村庄农民建房居住。中心村以村统建或村民自建独立式或联排式住宅为主。如浙江省平湖市，针对农民建房过于分散、土地资源浪费严重的情况，编制了中心集聚点规划，农村居民建房必须在批准建设的农村新社区内选址建造。
（四）本村原址上住房集聚建设
针对村内违法占地建房多、居住分散、宅基地占地面积过大的情况，本村内部进行宅基地整理，主要是建设独立式集聚房，安置置换宅基地的村民以及符合建房条件未享受过宅基地权利的村民，使村民居住趋于集中，完善配套设施，改善村民居住环境。
二、农村住房集聚建设中存在的问题
（一）存在为追求城市建设用地指标而盲目大拆大建的现象
在国家实行严格的耕地保护政策、城镇建设用地日益紧张的情况下，一些地方为获得建设用地指标用于城市建设，而不顾当地农村经济发展水平、不考虑农业生产状况、不管农民生活实际和住房实际状况，盲目大拆大建，推进农房集聚。这种做法，有损农民利益。
（二）无视农民意愿，损害农民宅基地的财产权益
宅基地是农村实物化分房的一种形式，农民由于普遍无稳定的经济来源，无偿分得宅基地并以合适的成本建造房屋，保证了他们有家可归。农村宅基地问题涉及全国广大农民的切身利益，关系到社会的稳定和农村的繁荣发展。然而，在推进农房集聚的过程中，一些地方仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。
（三）建房缺乏特色，极大地破坏了乡村的独有风貌
一些地方在进行农房集中建设时，对当地经济社会发展条件以及农民的意愿和选择缺乏统筹考虑，搬用城市规划的方法和程序搞农村建设规划，搬用城市居民小区的图纸搞农村民宅建设，盲目仿造城市建设广场、草坪、运动场，把建设农民公寓楼作为农房集聚建设的主要形式，破坏了乡村独有的风貌，丧失了传统农村的特色，严重脱离农村实际。
（四）集聚建房对庭院经济造成破坏
农村宅基地兼具生产、生活双重属性。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要的收入来源，在许多地方，农家乐、家庭作坊生产更是农民重要的生活支撑。而农民集中居住后，房前屋后都是道路，有些地方还搞成花草绿化，农民用来种蔬菜、种果树、养猪、养牛、晒谷子、搞农家乐、家庭作坊生产的地方没有了。农民庭院经济不存在，收入也会相应减少，这对农民实际上是一种损失。
（五）劳动半径的增大影响农业生产
我国农民长期以来都是“小集中大分散”的居住格局，是为适应农村的小生产方式而存在的。居住集聚，势必会影响到农业生产。虽然现在许多农村土地耕作的机械化程度已比过去大大提高，但主要集中在耕种和收获等环节，平时经常性的农活，仍需要得到就近、及时安排。
三、农村住房集聚建设的实施条件分析
（一）达到一定的经济发展水平
实施农房集聚建设的地区，需要经济总量和财政能力达到一定水平，农村劳动力转移达到一定程度，农民生产生活方式发生深刻变化，城乡差距明显缩小。以浙江省平湖市为例，２００８年实现生产总值２７６．３亿元，人均生产总值８３５３美元，财政总收入３９．３亿元。城镇居民人均可支配收入２３２００元，农民人均纯收入１１５００元。城镇化水平达到５７％。农民生产、就业方式已经发生深刻的变化，基本上８０％以上的农民不再主要从事农业生产，８０％以上的收入不再直接来自农业。
（二）农业生产规模经营
宅基地置换，农民相对集中居住，会加大务农成本，因而必须以土地承包经营权流转为前提，农业生产向规模经营发展。当前，许多地区已在积极探索转包、互换、出租、转让、入股等农村土地使用权市场化实现形式；加快培育专业大户和农场企业；鼓励农业经营主体通过土地流转、创办农业园区或生产基地，提高土地集约化水平。各项措施的实施，为农房集聚建设创造了有利条件。
（三）土地集约节约的潜力大
人地关系紧张、行政村内的自然村落很多且分布较广、农民住宅占地面积和庭院面积大、通过宅基地整理复垦耕地的潜力较大的地区，集聚建房才有推动力。如浙江省余姚市，建成面积１２５万平方米的集中居住小区３５个，整理置换农村宅基地４８５０亩，节约用地近４０００亩。
（四）农民集聚意愿强烈
农户旧房翻新和基础设施配套的要求强烈，群众新建住宅向中心点集聚的意见比较统一，是农房集聚建设的基础。只有调动农民积极性，才能保证农房集聚建设的顺利实施。
四、农村住房集聚建设的相关建议
（一）因地制宜、区分情况，在条件成熟地区进行农房集聚建设
农房集聚建设是一个自然的过程，不能违背经济社会发展规律。集聚建设是与当地的经济社会发展水平、城镇化程度、土地经营权流转、农业现代化发展水平密切相关的。只有城镇化达到一定水平，农民从农业生产中脱离出来，才会使集聚成为可能。从区位条件来说，东部农村集聚步伐要快于中部和西部，城镇边缘区的农村集聚条件要优于远离城镇的农村，平原地区的农村集聚条件要优于山区农村。
（二）注重节约，防止不顾经济条件的大拆大建
改革开放以来，随着农民收入的提高，农村住房也经历了几轮翻建，农村住房条件得到极大改善。在新农村建设推进中，通过村庄整治等活动，各级政府对农村也投入了大量的人力、财力和物力，村庄的面貌发生了明显变化。当前，弃旧建新的集聚建设，对于房屋更新周期已到需要建新房的农户来说，搬迁成本比较小。而对于近年内刚建新房的农户来说，进入新的集聚点，意味着要付出较大的搬迁成本。更何况，新建居住点，基础设施和公共服务的配套建设，更需要大量资金。盲目的大拆大建，会造成严重浪费。因此，集聚建设要充分考虑经济成本。
（三）规划先行，科学选择农房集聚点，突出农村建房特色
一要科学确定农房集聚建设点。集聚建设点应选择产业基础好、区位条件优、基础设施水平高、规模适中的地区；二要注重保留农房传统特色。农房建设不能千村一面，应该体现多样性，体现当地自然特色与人文风情，尤其是要保护好村镇的自然、历史、文化等特色资源，传承和延续历史文脉；三要做好基础设施和公共服务配套设施规划建设。把增强农村社区的服务功能作为农房集聚建设的根本目的。
（四）切实维护农民在集聚建房过程中的各项权益
首先要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权。在居民点选址、基础设施建设、拆迁补偿、户型设计、房屋建设、景观美化等方面，要充分了解农民意愿，只能通过政策引导而不能强制实施。其次要保护农民宅基地的财产权益，土地增值收益应归农村集体和农民个人。在拆迁补偿上，要合理评估农民的宅基地及房屋价值，对宅基地面积缩小的给予合理补偿；在城市规划区内集聚建设的，要尽量将居住小区所占土地转为国有，住房核发房屋产权证，保证住房能上市流通，使房屋所有人拥有完整的财产权益；对于节约出来的用于复垦的土地，应公平地分给本村农民承包经营，并给予复垦奖励；通过建设用地增减挂钩进行土地指标交易用于城市建设的，其指标交易收益和土地出让收益应返还村集体，用于村集体发展以及村基础设施和公共配套设施建设。
（本报告执笔人：梁爽）
责任编辑： 万千