政府支出结构的固化和风险时间： 2014-04-22信息来源：胡锋 作者：admin 责编：
政府支出结构固化主要表现在四个方面：一是经济建设费支出占比偏高现象难以扭转。二是行政管理费开支持续膨胀趋势难以遏制。三是社会事业投入比例偏低现象难以改变。四是压缩非财政开支比例的努力难以见效。
政府支出结构固化的原因主要有三方面：第一，官员考核激励机制和地方经济竞赛相互作用，推动形成经济建设型财政。第二，机构人员膨胀和预算控制不完善相互作用，推动形成了吃饭养人型财政。第三，中央地方事权财权划分不合理和税种设置不科学，共同推动非财政支出的大量增长。
政府支出结构是各种力量相互博弈的结果，反映了不同部门、不同地区、不同群体在财政资金分配中受益的多少，它体现了政府对国家发展目标的追求。优化财政支出结构，是一个长期未能有效解决的老问题。目前财政支出结构与建设公共服务型政府需求不适应问题更加突出。与已有研究相比，本文试图从两个方面创新，一方面是用政府支出替代财政支出作为分析的起点，由于财政支出仅占政府支出的６０％左右，仅考虑前者不足以反映政府支出全貌。另一方面，从竞争和利益最大化的角度，分析政府支出结构固化的原因及风险，得出了一些新的结论。
一、政府支出结构固化的表现
政府支出结构固化，是一种形象的描述，主要是指各方面的支出呈现刚性，调整难度很大。由于财政资金是单向流动和基本上无偿使用，支出结构具有很强的自我强化的功能。为保证研究的可比性，先对本文数据来源和处理作一个简要说明。这里的政府支出包括财政支出、预算外支出、养老保险基金支出、土地出让基金支出、体制外支出等５个方面。考虑数据的可得性和为简单起见，按财政功能性质把政府支出分为经济建设费、社会保障费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出等６类。根据统计资料和调研数据，按照一定标准把政府５个方面的支出归入以上６类之中。其中，预算内、预算外支出主要依据相关年份中国统计年鉴的数据归类。社会保险基金支出全部归为社会保障费。土地出让金支出分为经济建设费、行政管理费和其他支出，分别占比３５％、３５％和３０％。体制外收入分为经济建设费、行政管理费和其他支出，支出比例按照预算外收入支出比例确定。
从政府支出数据的分析结果看，政府支出结构固化主要表现在四个方面：一是经济建设费支出占比偏高现象难以扭转。经济建设费在财政支出中的占比，１９９０年４４．３６％，下降到２００８年２７．８％。经济建设费在政府支出中的占比，从１９９０年的４０．３５％，下降到２００８年的２３％。从纵向比，经济建设开支占比逐步下降，但仍是第二大的政府支出项目和第一大的财政支出项目。从横向比，２００８年我国经济建设支出占ＧＤＰ的比重为７．４％，是经合组织国家平均水平的３倍。如果考虑隐性债务中的经济建设支出，政府经济建设费用比例还会提高不少。二是行政管理费开支持续膨胀趋势难以遏制。１９９３年以来，行政管理费无论是绝对规模，还是相对规模都处于快速增长趋势。１９９３—２００８年期间，政府支出中的行政管理费平均增长２１．６％。行政管理费占政府支出的比例，从１９９３年的１８．２３％，持续上升到２００５年的２７．７％，２００６年以后有所下降，２００８年仍高达２５．４８％。三是社会事业投入比例偏低现象难以改变。改革开放以来，１９９３年科教文卫费用占政府支出的比重突破１０％，达到１３．３％，之后不升反降，２００３年低于１１％，２００８年回升到１１．７７％。社会保障费在政府支出中的占比，从１９９３年的７．７４％，上升到２００８年的１７．４５％。但这种增加主要来源社会保险基金收入。来源于财政支出中的社会保障费占政府支出的比重，１９９８—２００８年期间，一直徘徊在５％—７％之间，并且１９９６年之前的大部分年份在１％之内。四是压缩非财政开支比例的努力难以见效。非财政支出不受财政预算的约束，压缩之后，很快就反弹。改革开放以来，非财政支出占ＧＤＰ的比重快速增加，１９７８年为１３．１７％，１９９２年提高到２２．２８％，１９９３—２０００年期间下降到７％—９％之间，新世纪以来，该比例较大幅度增加，上升到１０％以上，２００７年达到１２．５％。
二、政府支出结构固化的原因
主要有三个方面的原因：首先，官员考核激励机制和地方经济竞赛相互作用，推动形成经济建设型财政。在以ＧＤＰ和财政收入增长为主要指标的官员政绩考核体系的导向下，地方政府之间的经济竞赛普遍存在，本届政府ＧＤＰ增速赶超上届政府的冲动非常强烈。地方政府都明白，在推动经济增长的投资、消费、出口三驾马车中，投资在拉动ＧＤＰ增长上最容易短期见效。为此，地方政府千方百计推动经济增长，一是偏好利用财政资金，支持大项目、大型国有企业和带有政府背景公司的发展。二是把土地出让收入、预算外收入等非财政收入的大部分用于搞经济建设。三是通过政府担保、优惠贷款、廉价土地引进项目，这些项目很容易产生或有债务。这相当于债务融资发展经济。追求政绩的经济竞赛，致使经济建设费居高不下。
第二，机构人员膨胀和预算控制不完善相互作用，推动形成了吃饭养人型财政。尽管每５年就精简政府机构人员一次，但始终没有走出“再精简——再膨胀”的怪圈。机构人员规模越大，政府官员控制权越大。针对中央政府通过控制财政供养人员的编制来防止机构人员膨胀的做法，地方政府及其各部门往往通过新设事业单位、扩大事业单位规模、招收合同工等方式增加人员编制。由于大量政府收入没有纳入财政管理，加上财政预算编制不精细、执行控制不严格，这些因素共同推动形成了“机构人员膨胀——推动非财政收入增长——能够支持机构人员再膨胀——非财政收入被迫继续增长”的循环怪圈。
第三，中央地方事权财权划分不合理和税种设置不科学，共同推动非财政支出的大量增长。１９９４年税制改革虽然达到了增强中央财政集权的目标，但由于财权层层向上集中，事权层层向下转移，地方政府的收支缺口较大。有研究指出，我国县乡两级共同提供包括７０％的预算内的教育支出和５５％—６０％的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业保险、养老保险和救济。部分基层政府履行职责无财力保障，加上转移支付制度不完善，倒逼地方政府增加预算外收入、体制外收入、隐性债务收入来弥补开支缺口。这是我们压缩非财政开支比例的努力难以见效的重要原因。但客观地说，在很大程度上，是追求经济建设和吃饭养人导致了地方政府非财政支出的大幅度增加。
三、政府支出结构固化的危害
主要有三大危害：一是增加了财政风险。在经济建设和行政管理开支比例过高、并呈刚性的情况下，为筹集快速增加的养老、医疗等领域的支出，增加税收会受到社会反对，必然导致财政赤字率和债务率的提高。此外，政府投资行为会形成大量的隐性债务，过去主要表现为国有企业和银行的呆坏账。目前要高度重视地方政府融资平台的或有债务。二是扩大了经济波动风险。一些研究表明，我国地方政府无论在经济繁荣期，还是经济下行周期，均采取扩张性财政政策。这种取向大大弱化了财政政策熨平经济周期的作用，反而对经济过热推波助澜。同时，在经济下行周期，为筹集庞大的政府开支所需资金，在税收随经济下行减少的情形下，政府采取各种办法增加非税收入，企业和居民的实际税负没有减少，从而增加了经济复苏的难度。三是阻碍了传统政府向公共服务型政府的转变。一方面是，由于经济建设费、行政管理费占比过高，直接挤占了改善民生的投入；另一方面是，人民群众在官员考核晋升、预算编制执行、政府税种和税率确定等方面缺少必要的话语权，地方政府拿钱搞民生建设的动力不足。
四、政府支出结构固化的破解对策
首先，把所有政府开支纳入预算管理。全面清理和减少体制外支出，对预算外支出、土地出让支出、社会保险基金支出先做独立预算编制，待条件成熟后，逐步并入现有财政预算。其次，以政府支出为基数，而不是以财政支出为基数确定各项支出比例。控制政府支出总量在４０％以内。其中，经济建设费、行政管理费占比分别压缩１０个百分点，控制在１５％之内。适度增加国防开支，其余部分用于社会事业开支。在推进社会养老、医疗保险扩大保险覆盖面的同时，要科学确定保障水平，确保这些领域的支出可持续。再其次，调整中央与地方财税体制，继续完善中央对地方的转移支付制度，同时在保证中央集权和维护国家统一的情况下，赋予地方政府更大税收裁量权，增加地方政府稳定的税收来源，缩小其收支缺口。最后，改进官员考核办法。坚持党管干部的原则，增加民生领域的成绩在官员考核激励中的权重，提高人民群众在官员考察监督、选拔晋升中的分量。
责任编辑： 万千