如何破解土地整治管理之困？——以武汉市为例时间： 2016-04-18信息来源：董普侠　作者：hjr_admin　责编：

        DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.017
 
        近10年来，武汉市累计获得土地整治计划立项项目74个，建设规模达89.14万亩，建成了一批水利基础设施配套、机械化程度高、生态环境优良、生产效益较好的高产农田，整治效果明显。
 
        土地整治取得的经验
 
        加强制度建设，保障了土地整治项目有序推进。随着2014年湖北省国土资源厅下放土地整治项目三项审批权限（立项审批权、变更审批权、验收权）后，武汉市探索制定了一系列符合辖区实际情况的规章制度，规范了项目建设管理程序，先后出台了《武汉市土地整治项目备选库制度》、《武汉市土地整治项目立项申报审批实施细则》等多项规定，建立了“土地整治专题业务例会制度”，对重大事项广泛听取意见，进行集体决策。制度建设的不断完善，规范了土地整治项目建设流程，压缩了权力寻租空间，保障了项目的有序建设。
 
        统筹涉农资金，促使资金效益最大化。按照市政府统一部署，遵循“各炒一盘菜、共办一桌席”的工作原则，武汉市以土地整治项目为平台，向省国土资源厅申请了3亿元资金，用于全市自主统筹土地整治项目，并将土地整治、农业综合开发、新农村建设等涉农资金按照“投资渠道不乱、投资来源不变”的原则，统筹、规划、集中投向项目区。截至目前，已完成了“四化同步”示范乡镇试点、“7万亩蔬菜大棚”等项目资金的整合和投放，初步发挥了资金的集聚效应。

        土地整治存在的问题
 
        规划协调力度不够。近几年，国家虽然加强了涉农资金的投入，但因为资金来源渠道不一，归口管理部门不同，在前期规划编制中未形成有效的沟通机制，各部门规划未形成有效对接，致使整治相关资金分散管理、效益低下。加之项目区大多位于城市近郊，土地流转日益加大，流转企业的规划与前期土地整治项目规划不一致，致使各个部门项目实施过程中与其他涉农项目重叠等，导致项目规划设计方案无法实施、项目变更频繁。
 
        项目实施周期较长。土地整治项目与其他涉农项目相比，从立项到验收过程较长。究其原因：一是规划设计不够细致，工程变更频繁。部分项目由于立项阶段时间仓促，现场踏勘流于形式，规划设计时征求意见不够广泛，实际施工现场与实地情况不符，造成工程内容变更量较大，直接拖长了工程时间；二是项目总费用中涉及地面附着物的补偿费用较少，实际操作过程中施工单位往往为了减少矛盾，尽量选择在农闲的时候施工，即冬春两季，导致有效施工时间短；三是项目当地乡镇、村组工作配合积极性不高，协调难度较大。项目区乡镇、村委换届更替造成意见不统一，或者在征求意见阶段，由于大多数村民外出务工，项目实施过程中因利益协调难度大，从而人为地延长了项目实施过程；四是项目资金拨付不及时，直接影响施工进度。国土部门与财政部门的对接力度，建设、监理单位对工程的拨付审核速度，都直接影响着工程资金的拨付进度。
 
        施工招投标不规范。2008年以前，武汉市规定项目施工单位在具备资质的前提下，由建设单位和施工单位按照双向选择的方式确定。2009年起，土地整治项目招投标开始在各级综合招投标中心招标，但仍无法完全杜绝各种暗箱操作的现象。主要原因是：土地整治项目施工进入门槛低，导致实际利润率偏高；现有报价择优的招投标规则效果不佳，致使部分施工单位恶意低价中标，中标后再变更规划设计，以获取更多利益；假借资质现象普遍，围标、串标现象屡禁不止；个别招标代理机构泄漏报名信息，加剧了招投标混乱局面。
 
        中介单位监管难度大。土地整治项目具备建设规模大、投资标准低、建设周期长、技术门槛低、地理特征各异等特点，中介单位在规划设计、工程监理、工程施工等环节起关键作用，但目前中介单位数量众多，资质良莠不齐。建设单位在项目实施时过于依赖中介机构，但管理时又缺乏相应手段和办法。例如：在规划设计环节，设计单位踏勘现场不到位、征求乡镇和村组意见不充分、与其他规划未充分衔接等情况屡见不鲜；在工程施工环节，工程转分包、偷工减料、拖延工期等现象时有发生，个别监理单位履职尽片面强调增加耕地面积，对长期的经济和生态环境效益重视不够，忽视了对土地质量的提高及生态环境的保护和改善。这表现在：一是对生物多样性的影响。大量的渠道采用混凝土防渗，过度的硬化，阻碍了土壤对水体的自然净化，使水质恶化，同时也不利于鱼类、青蛙等水生生物的生存。二是对景观多样性的影响。地形地貌的改变与过分追求沟渠、道路的顺直和硬质化，以及居民点单一归并，造成农村景观千篇一律，使景观多样性降低。三是对水环境的影响。在土地整治的活动中，农田灌溉工程以及梯田建设很容易对地表水系结构造成影响，如为了增加耕地面积，对原有河沟进行裁弯取直或束窄断面，改变河流原来的流量流速，不利于水生生物栖息和繁衍。
 
        土地整治优化管理之策
 
        进一步推进涉农资金整合。根据中央精神，笔者认为应进一步推进各个层面的涉农资金整合统筹，由各级地方政府统筹，逐步将涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发等6类，突出创新涉农资金管理使用机制，推进跨部门资金的统筹使用。加强跨部门资金的清理整合，对同一工作事项，原则上应按照部门职责分工，明确由一个部门负责，资金相应列入其部门预算；确须分解为由多个部门负责的，应按照项目和资金性质明确牵头部门，制定统一的资金管理办法，并按照部门预算管理规定分别列入各自部门预算，减少部门间横向分配资金。
 
        开展施工招投标制度改革。进行招投标制度改革，采取摇号中标、明标明投，在财政投资评审基础上，对每个标段的图纸、工程量和中标价予以公示，投标单位均按公示价中标，不能变更违约。用随机的方式选择中标候选人，所有有资格的施工单位均可进入随机抽取候选范围，随机抽取方式可以是公共资源交易中心实施摇号，也可以投标单位自行抽取，突出公开、公平原则，降低投标保证金，尽可能不增加投标企业的投标成本。鼓励资格后审，随机抽取中标候选人后，对中标候选人的资格进行审查，以便确认候选人资格，由此可最大限度吸纳潜在投标人，同时只审查候选人，减轻了审核压力，且绝大多数投标人降低了成本，减少了围标、串标可能，也遏制了人为操作的可能。
 
        加强中介机构的信用登记。在全省土地整治中介机构信息库的基础上，建立武汉市中介机构信息库，按照备案制原则，在全市从事土地整治活动的中介机构，须在武汉市国土部门备案。建立土地整治中介机构诚信管理体系，鼓励信用择优。建立举报投诉渠道，防止伪造资料和假借资质。制定中介机构考核考评细则，年底对各个中介机构进行考核考评，对考核为优的中介机构，在以后的项目遴选及招投标过程中给予加分，增加其在武汉市中标的概率，对考核不合格的，纳入“黑名单”，直接淘汰，并建议省国土厅纳入省级考评“黑名单”。运用信息公示、信息共享和信用约束等手段，营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境，促进各类中介机构守合同、重信用。
 
        创新土地整治管理模式。试点开展施工总承包的方式，提高施工单位门槛，杜绝围标、串标现象，引进优良的施工企业参与土地整治项目建设。鼓励农业龙头企业自建，在已流转的土地范围内，结合企业规划，按照企业出资不低于20%的比例进行建设，由企业进行施工。同时，试点农民自建，按照政府引导、农民自愿的原则，实行整治项目统一规划、农民实施、以奖代补、统一发放，充分调动农民的积极性，促进农村就业。
 
        加强生态整治的实施。传统的土地整治项目在生态环境保护、保留传统的民风、民俗方面考虑欠缺。按照中央关于“十三五”规划建议提出的绿色发展理念，武汉市将美丽乡村、“四化同步”、增减挂钩等规划结合起来，在基本农田保护区和基本生态线控制区内，进行统筹规划，结合地方特色和传统，对施工工艺、施工用材进行研究。由此保证土地整治既能服务农业生产，又能保护生态环境。
 
        （作者供职于武汉市国土资源和规划局）