五种路径破解城市群生态治理难题时间： 2016-05-07信息来源：汪波　作者：hjr_admin　责编：

    　在全球化与城市化背景下，城市群生态治理也正成为理论与实践的热点问题。当前，中国城市群不断扩展，三大核心城市群已呈现连绵一体发展态势。这将进一步促进中国沿海经济带发展，但也会使环境保护失去自然缓冲带，导致环境污染的叠加效应。哈丁的“公地悲剧”、“囚徒困境”等理论模型论证了个体理性与集体理性之间的冲突。区域性生态污染已使传统发展道路无法延续，逼迫区域生态一体化治理。区域生态治理主要存在五种“解”。
 
    　第一，基于产权的市场交易。区域生态的“公地悲剧”源于产权不清，生态资源的生产与消费存在着外部性。科斯认为：“在产权明确情况下，如果交易成本为零或小到可以忽略不计，市场机制可把外部性内在化，使资源得到最优配置，这是科斯第一定理。如果交易成本不为零或者不是小得可忽略不计，那么合理的制度选择就可减低成本，使外部性内在化。”
 
    　若将科斯理论延伸至区域生态治理领域，意味着：要解决外部性难题，需在明晰产权基础上进行市场交易。当前，中国已在一些流域实行了水量分配制度，实行了取水许可制度，构建了水权交易制度框架。浙江省义乌—东阳水权交易和慈溪—绍兴水权交易，是跨流域水权交易的典型案例。义乌与东阳两市签订了永久性使用权协议。通过市场交易，交易双方获得双赢，实现了良好的区域生态治理。
 
    　第二，负外部性内部化。城市群生态治理既存在正外部性，也存在负外部性。区域生态治理首先面临着“负外部性内部化”的难题。新制度经济学认为，负外部性内部化可通过产权界定和产权交易的方式来进行。但是，福利经济学者庇古提出另一种思路：边际私人成本与边际社会成本不一致是导致负外部性的根源。当存在外部性时，社会资源无法完全通过市场自发调节，达到最优配置状态。若使社会福利达到最大化，就须通过政府干预。纠正外部性的方案是由国家通过对产生负外部性的单位收费或征税，即“庇古税”。庇古税的单位税额，应根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定，以使资源配置达到帕累托最优状态。“庇古税”构成“负外部性内部化”的一种理论基础。
 
    　负外部性内部化要求依法征收生态补偿费。生态税费将改变生态市场信号，既约束了环境污染方的行为，使生态环境破坏的外部成本内部化，又能为区域生态一体化治理筹集到必要资金，使区域生态治理进入良性循环。
 
    　第三，正外部性补偿化。生态补偿是生态受益人在利用自然资源过程中，对区域生态产品供给者支付相应费用，旨在平衡区域生态产品供给者与享用者之间的利益关系。“卡尔多—希克斯改进原理”是正外部性补偿化的一种理论解释，它提出“谁得益，谁补偿”原则，通过受益人给予受损者的补偿，实现生态资源优化配置。
 
    　正外部性补偿化体现了“受益者付费原则”（benefi－ciarypayprinciple，BPP），受益者应该向生态服务功能的生产者支付相应费用。在生态补偿的实施过程中，当区域内地方政府可通过谈判、协商和交易等手段实现生态补偿，中央政府不必参与。当区域自身无法解决，生态补偿可在中央政府主持下协调解决。
 
    　第四，区域治理权威的统筹。与科斯不同，斯蒂格利茨提出“非分散化定律”，认为解决污染等外部性问题涉及一系列产权明晰难题，高昂的交易费用将会导致无效率。与其自愿联合建立一个“新”的组织去负责这个“市场问题”，不如简化地把现成政府看成为此目标而设立的一个集体性组织，这样更能节省交易费用。
 
    　区域生态治理走向一体化治理必然要求区域性治理权威，需要有权威的区域合约执行机构。在中央政府推动下，城市群区域可创建“区域生态治理委员会”，它是统一而具实权的区域生态权威主体，掌握着区域生态基金的使用权。“区域生态治理委员会”通过区域生态基金的分配，引导城市政府展开生态合作，增加区域生态合约的约束力。
 
    　第五，基于组织比较优势的区域治理网络。中西方城市群生态治理的理论与实践各不相同，但是也存在着共性：在国家、社会以及市场领域之间建立合作—竞争机制，基于公营部门、私营部门和第三部门的比较优势，通过竞争实现公共服务的市场化、社会化，优化社会资源配置，最大限度地满足区域生态产品需求。埃莉诺·奥斯特罗姆认为：“大多数现代经济理论把世界描述为一个政府掌管······每当市场失效，便冲上去抢救，而经济学家的任务就是建议政府何时去救和怎样去救。相反，民间组织则被认为几乎不具有解决集体问题的能力。这种理论造成了对一些重要问题的曲解。”公营部门、私营部门及第三部门的各自性质决定了它们各具优势。区域治理权威应基于生态基金的运用与引导，通过竞争—合作机制，把公私资源结合起来，实现有约束力的区域一体化生态治理。
 
    　（本文系国家社科基金项目“京津冀城市群发展与区域公共治理创新”（10CZZ028）阶段性成果）