横向生态补偿：产权明确还不够时间： 2016-05-07信息来源：贾若祥 高国力　作者：hjr_admin　责编：

    　建议遵循生态建设的自然规律和经济规律，保持自然资源资产使用权的长期稳定；切实保障自然资源资产使用人的收益权，提高其保护自然资源的积极性。
 
    　地区间横向生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的，通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的经济外部性内部化，调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间利益关系的制度安排。但是，我国自然资源资产产权制度尚不健全，致使地区间横向生态补偿制度建设在法理依据、政策导向、动力机制、交易机制、绩效考核等方面面临一系列问题，亟须建立健全自然资源资产产权制度，落实自然资源用途管制，为地区间建立横向生态补偿制度提供支撑。
 
    　明晰自然资源资产所有权
 
    　所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，所有权是物权中最重要也最完全的一种权利。自然资源资产所有权主要是指占有自然资源资产的权利，是对自然资源资产进行的初始分配，只有分配了初始权利，才可以从法理上明确自然资源资产的“主人”，明晰地区间横向生态补偿的主体和对象。
 
    　我国对自然资源资产所有权的规定在原则上是明晰的，《中华人民共和国宪法》“总纲”中的第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”但我国长期以来缺乏对自然资源资产的确权、登记和颁证工作，造成了实际上的自然资源资产所有权行使人缺位等一系列问题，致使地区间横向生态补偿主体和对象在法理上不明晰，很难通过市场交易或自愿协商达到资源的最优配置。
 
    　发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场交易或自愿协商实现自然资源资产的最优配置，政府的责任就是界定和保护好自然资源资产产权，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权、登记、颁证，形成归属清晰的自然资源资产产权制度，为建立地区间横向生态补偿制度提供法理学依据。
 
    　规范自然资源资产使用权
 
    　在我国，国家和集体行使自然资源资产所有人的角色，而自然资源资产的实际使用人往往是和所有人相分离的，即自然资源资产往往是由国家或集体之外的具体使用人通过承包、租赁、划拨等方式所实际使用。实际上，自然资源资产使用人与自然资源资产的关系比其所有人更为密切，在建立地区间横向生态补偿制度时，相关的政策要更多地考虑自然资源资产实际使用人的权利和责任，将自然资源资产使用人作为制定地区间横向生态补偿制度的重要政策对象。
 
    　规范自然资源资产使用权，首先要加强自然资源资产的用途管制。要建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。尤其是对生态空间内的自然资源资产，要严格按照用途管制规则进行保护，不能随便改变用途。用途管制的不同会造成不同地区发展权利的不同，这也是建立地区间横向生态补偿制度、通过公共政策或市场手段调节地区间利益关系的重要原因。
 
    　其次要稳定自然资源资产使用权。建议遵循生态建设的自然规律和经济规律，保持具有生态效益的自然资源资产使用权的长期稳定，适当延长具有生态效益的自然资源资产使用权期限，使之与生态建设的长周期性相匹配。
 
    　保障自然资源资产收益权
 
    　在权利约束中，所有权人和使用权人都拥有获得相应收益的权利，即存在所有权收益和使用权收益两种情况。因此，自然资源资产所有权人和使用权人都享有自然资源资产的收益权。鉴于自然资源资产使用人与自然资源资产的密切关系，在界定自然资源资产收益权的时候，建议提高自然资源资产使用权收益所占比重，切实保障自然资源资产使用人的收益权，提高自然资源资产使用人保护自然资源资产的动力和积极性。
 
    　按照生态文明的理念，人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。建立地区间横向生态补偿制度，就是要体现生态产品的市场价值，使保护生态环境、提供生态产品的活动能够得到经济回馈。在制定地区间横向生态补偿政策时，建议增加自然资源资产使用人获得生态补偿的权利，甚至可以考虑将自然资源资产实际使用人作为地区间横向生态补偿的主要对象，从而调动自然资源资产使用人保护生态的积极性。
 
    　激活自然资源资产转让权
 
    　自然资源资产转让权主要是指自然资源资产使用权的转让，自然资源资产的所有权保持不变。随着我国包括地区间横向生态补偿在内的生态补偿制度的不断完善，保护自然资源、提供生态产品也能带来相应的经济收益。在这种背景下，有必要进一步激活自然资源资产的转让权，实现自然资源资产使用权规范有序转让。激活自然资源资产的转让权可以在生态保护领域引进竞争机制，使专业化的生态保护者顺利参与到自然资源保护领域，并通过加强生态环境保护、提供生态产品获得相应的经济收益。此外，激活自然资源资产转让权还可以实现自然资源资产规模化管理，在提高自然资源资产管理效率的同时，便于地区间横向生态补偿制度交易机制的建立。
 
    　建议在加强自然资源资产用途管制的前提下，不断拓宽自然资源资产使用权取得途径，除了划拨、承包经营、颁发许可证外，还可以采取租赁、招标、拍卖、合资、合作、入股等多种形式取得自然资源资产使用权。同时，通过引入民营企业、外资企业等多元化的自然资源资产使用权主体，共同参与市场竞争，避免自然资源资产“占而不用”。此外，探索建立并不断完善自然资源资产使用权交易市场，扩大自然资源资产使用权交易范围，认真做好自然资源资产使用权交易的各项服务工作，及时办理自然资源资产使用权证核发与变更登记手续等。
 
    　理顺自然资源资产监管权
 
    　生态功能区提供生态产品的能力是否得到提升是横向生态补偿制度可持续运行的关键，而落实自然资源资产监管权是有效管控生态空间的用途，确保生态功能区生态产品供给能力不断提升的基础。当前，我国对自然资源资产的监管权分散在诸多部门之中，很不完善，尤其是对生态空间内自然资源资产的监管一直是薄弱环节，这在很大程度上不利于我国生态环境保护以及地区间横向生态补偿制度的建立。
 
    　为此，建议按照国家划定的生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制的要求，进一步完善自然资源资产监管权，尤其是要落实对生态空间用途管制的监管权。