横向生态补偿需要处理好几个关系时间： 2016-06-12信息来源：《中国经贸导刊》 , 2015 (33) :65-66　作者：黄征学　责编：hjr_admin

　　横向生态补偿是政府近年来大力提倡的生态补偿方式，也是调整补偿方和受偿方利益关系的重要方式。2015年党中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》再次明确“建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。”但在推动建立横向生态补偿制度的过程中，需要处理好与污染赔偿、对口支援、横向财政转移支付、扶贫开发等之间的关系。
 
    　一、横向生态补偿与生态损害赔偿的关系
 
    　从字面上理解，“补偿”意味着“抵消（损失、消耗）；补足（缺欠、差额）”，而“赔偿”意味着“因自己的行动使他人或集体受到损失而给予补偿”。由此可见，“赔偿”通常是有过错方的责任，它与具体的行为主体紧密联系。从法学含义看，“赔偿”大多数指国家赔偿与损害赔偿。国家赔偿属于行政法领域，而损害赔偿则常见于民事法律关系中，最具代表性的损害赔偿是侵权责任中的损害赔偿与违约责任中的损害赔偿。在损害赔偿情形中，都有具体的责任人，责任人的行为与损害后果存在关联，由责任人承担损害赔偿责任。因此，“赔偿”在法律概念中，基本与其在现代汉语中的涵义相相吻合。
 
    　由此延伸，生态资源利用行为的合法或违法直接影响到行为人承担的义务是补偿或赔偿。“补偿”意味着生态资源利用是合法的，也就是说，资源的开发利用已经过政府有关部门审核批准、甚至已缴纳相关费用。实现的方式主要是通过经济手段来确保这些合法开发利用自然资源的主体采取措施保护环境。“赔偿”意味着生态资源利用是违法的，使用者要承担造成生态破坏的责任。实现方式主要是行政手段和法律手段。例如，山东省在2010年发布的《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》明确区分了缴纳“海洋生态损害赔偿费”和“海洋生态损失补偿费”分别对应的情形。前者主要适用于“发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害”的情况，后者大多适用于“实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变”的情形。因此，生态补偿是有别于生态损害赔偿的另一项制度安排。
 
    　二、横向生态补偿与对口支援的关系
 
    　对口支援是一项具有鲜明中国特色的资源横向转移与跨界合作治理机制。自1979年4月全国边防工作会议上中央政府第一次明确提出对口支援政策以来，对口支援在实践中不断充实和完善，形成了多领域、多层次、多形式、多内容的网状支援格局。对口支援，即结对支援，通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域、行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。在对口支援中，提倡优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展。目前，对口支援类型主要有灾难援助、经济援助、医疗援助和教育援助等；对口支援的内容不仅包括物质、设备、材料等“硬件”设施，还包括人才、技术、管理等“软件”支援；对口支援的内容从过去注重“输血型”的财政资金援助转向注重提升受援地区自我发展能力的“造血型”援助转变，不断增强受援地区的自我发展能力和可持续发展能力。
 
    　横向生态补偿和对口支援既有共同点，也有差异处。共同点在于两者都是横向资源转移的方式，甚至横向生态补偿中就包含对口支援。但相比较而言，差异点更多。首先，目的不同。横向生态补偿是通过补偿丧失的发展机会成本、额外增加的生态保护成本以及凸显生态产品价值，调动人们保护生态环境的积极性，而对口支援是通过协作援助，增强受援区的自我发展能力。其次，机制不同。横向生态补偿主要是应用市场交易机制，就补偿标准、补偿方式、监督管理等达成一致意见，而对口支援是中央政府主导、地方政府主体的援助机制，援助方式、援助内容、援助金额等都由中央政府决定。第三，对象不同。横向生态补偿责权利对等，补偿大多数具有双向性，但对口支援基本都是发达地区支援欠发达地区。第四，责任不同。横向生态补偿中受补偿区有保护好生态环境的义务，如果生态环境恶化将会受到相应的惩罚，而对口支援的受援区一般没有硬性规定要求承担相应的责任。
 
    　三、横向生态补偿与横向财政转移支付的关系
 
    　横向财政转移支付是财政转移支付制度的一种，是指在一国既定的财政体制下，同级地方政府之间财政资金的转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区财政资金的转移，以实现地区间相互支援、缩小地区差异、均衡财力，实现地区间基本公共服务均等化的目的。横向财政转移支付制度是纵向财政转移支付制度的必要补充，除了具有财政转移支付的一般特征外，还具有社会补助、民间扶持的社会经济效应，但全球目前很少有国家采用单一的这种财政转移模式，一般都是采用纵向财政转移支付为主、兼顾横向财政转移支付的纵横交错的财政转移支付模式。德国在解决财政横向失衡方面积累了相当丰富的经验，它主要就是通过横向财政转移支付，保证各地区居民能够享受基本均等的公共服务。中国自1979年做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，各省、地区间在中央政府统一安排下，也开始非公式化、非法制化的横向财政转移支付制度。
 
    　目前国内已有学者探讨生态补偿横向转移支付问题，但本文认为横向生态补偿与横向财政转移支付既有相同点，也有不同点，不能将二者混为一谈。二者相同点主要有以下两点：首先，主体身份类似。不论是横向生态补偿，还是横向财政转移支付，参与主体大多数是不具有行政隶属关系的地方政府。其次，财政资金为主。尽管资金来源多样，但目前横向生态补偿和横向财政转移支付的资金基本都是地方政府的财政资金。二者不同点突出表现在以下几方面：首先，涵盖内容不同。横向财政转移支付中既包括生态补偿类的转移支付，还包括对口支援、基本公共服务均等化、灾害及突发事故救助、民族团结和特殊文化保护等内容。其中，生态补偿、灾害及突发事故援助属于“共担”范畴；基本公共服务均等化、民族团结及特殊文化保护属于“共享”范畴；对口支援则属于“共赢”范畴。其次，强制性有差异。横向生态补偿大多数是自愿协商，达成一致，强制性相对弱，但约束性比较强；而横向财政转移支付由中央政府确定转移对象、转移方式、转移标准，地方政府具体执行，具有较强的强制性。第三，补偿方式不同。横向转移支付制度主要是资金形式的补偿，而横向生态补偿不仅有资金方式，还有飞地开发、产业转移、人才培训等非资金方式。第四，补偿目的不同。横向财政转移支付的目的是实现人均财力的均等化，以保证各地居民均能享受基本相同的公共服务，而横向生态补偿的目标是加强生态环境保护。
 
    　四、横向生态补偿与扶贫开发的关系
 
    　20世纪80年代，中国农村的贫困问题成为举世瞩目的焦点。从那时起，中国政府致力于扶贫开发，减贫速度和规模堪称世界第一。目前，已建立健全了从中央到地方的扶贫工作领导机构，形成了分级负责、以省为主的省长（自治区主席、市长）负责制的管理体制，以及政府主导、社会参与的扶贫开发模式。到现在为止，已组织东部6个省、3个直辖市和6个计划单列市对口帮扶西部11个较贫困的省区市；组织272个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业定点帮扶592个国家扶贫开发工作重点县，还有不少非公有制经济和民间力量也尽其所能，开展形式多样的扶贫济困事业；多个国际组织、非政府组织合作，引进包括参与式扶贫规划、政府资源向非政府组织开放、支持非政府组织在扶贫领域进一步发挥作用等一大批新的发展理念和经验。通过这些年来实施以工代赈、劳动力转移、产业化扶贫、整村推进、生态移民等举措，贫困地区自我发展能力不断增强，贫困人口逐步减少，扶贫开发成效斐然。但贫困人口基数大、特殊贫困地区矛盾突出等问题依然存在。
 
    　由于我国贫困地区多集中在流域上游地区、调水工程水源区、部分资源富集区^①和重点生态生态功能区，许多研究者将横向生态补偿与扶贫开发联系在一起。诚然，通过横向生态补偿确实能缓解部分贫困地区的问题，但只能将其作为部分贫困地区脱贫的手段之一，而不能把脱贫寄托于横向生态补偿。首先，目标不同。横向生态生态补偿的目的很明确，就是促进生态环境保护，而扶贫开发的目标就是脱贫，两者之间在有些地区还存在开发与保护的矛盾。其次，主导主体不同。横向生态补偿主要是通过市场交易协商解决问题，而扶贫开发主要由政府行政力量主导。第三，隶属关系不同。横向生态补偿的参与主体之间不具有行政隶属关系，而扶贫开发的参与主体一般都存在上下层级的关系。第四，责权利不同。横向生态补偿中参与主体的责权利是双向的，而扶贫开发中主要强调各级政府的责权利，对扶贫的对象则没有明确要求。■
 
    　注：
    　①如，乌蒙山集中连片特困地区煤炭资源丰富；滇桂黔石漠化集中连片特困地区有色金属、煤炭资源储量都较丰富。
 
    　（作者单位：国家发展改革委国土所）
 
    　责任编辑  李志明