探路“生态国土”时间： 2016-06-26信息来源：刘雨哲 吴强华　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.08.010
 
    　党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。随着生态文明“融入”各方面进程的加快，“生态国土”建设被提上日程。
 
    　2015年全国国土资源工作会议提出，对国土资源要实行全面保护，大力推进生态国土建设。5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）提出，要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。
 
    　随着生态文明战略的深入推进，国土作为生态文明建设的空间载体，其利用思维与监管路径，也将迎来生态导向的深度转型。
 
　    规划转型：底线思维与全局观念
 
    　生态文明指引的国土利用方式转型，其核心是树立全局观念与底线思维。
 
    　5月发布的《意见》进一步明确，树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。
 
　    除了底线思维，全局观念亦不可或缺。中央领导强调指出：“山水林田湖是一个生命共同体，用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”与此同时，体现底线思维的多条红线开始划定。根据国土资源部和农业部已联合下发的有关文件精神，永久基本农田、城市发展边界线、生态保护红线等“红线”将被陆续划定，共同守护资源环境承载极限。
 
    　在各省（区、市）的国土规划中，底线思维正成为规划的重要指引。《青海省主体功能区规划》将近九成国土面积列入限制开发区和禁止开发区。其中，三江源草原草甸湿地生态功能区等被划入限制开发区域，约占全省面积的58％，而禁止开发区域约占32％。
 
    　面向生态文明的规划转型，在以底线思维严守资源消耗上限的同时，还须以全局观念保护“生命共同体”。《意见》要求，推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。
 
    　利用转型：减量化力推降“地耗”
 
    　国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》指出，土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。
 
    　通过规划的刚性引导，倒逼节约集约用地，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，是践行“底线思维”的主要路径。
 
    　执行这一路径，要求土地利用方式必须转型。挑战在于，经济的发展，必然要耗费包括土地、能源等在内的海量资源。而生态足迹理论揭示，人类生产、生活的一切耗费，归根结底是对能源、资源赖以生成的土地的耗费。生态足迹也称“生态占用”，在20世纪90年代初由加拿大生态经济学家提出。生态足迹的计算，是通过跟踪人类对能源和资源的消耗及其废弃物排放，并将其转化为提供或吸附这些物质流所必须的各种生物赖以生成的土地面积。
 
    　由此推之，一切能源、资源的耗费，最终都会转化为对土地的占用。土地规划圈定的耕地红线、城市边界线、生态红线等底线是否被突破，主观上，取决于规划执行的刚性；客观上，则决定于经济社会发展对能源、资源的耗费程度。
 
    　基于此，单位GDP“地耗”，被视为土地利用方式转型的重要指标。而通过实施减量化战略降低“地耗”，则是严守规划底线、建设生态文明的必由之路。
 
    　国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》明确，实施建设用地减量化战略，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。
 
    　减少建设用地占用，提高建设用地产出，是减量化战略的重要目标。围绕这一目标，一些地方推出了相应战略措施，如江苏省启动的节约集约用地“双提升”节地行动计划、上海市提出的“五量调控”思路（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）等，都对未来建设用地规模或地耗降低指标设定了具体的目标。
 
    　减量化战略的刚性推进，倒逼土地利用方式从粗放向集约转型，并最终将发展路径导向生态文明。
 
    　保护转型：生态补偿“市场决定”
 
    　《意见》提出，健全生态保护补偿机制，科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制；加大对重点生态功能区的转移支付力度；建立地区间横向生态保护补偿机制。
 
    　受供求关系影响，建设用地的总量控制及减量化，将大幅提升新增及存量建设用地的价值。而被保护起来限制开发、禁止开发的区域，则由于土地发展权受限，其土地价值的实现将大受制约。因此，建设用地总量控制和减量化战略的持续推进，离不开土地发展权保护和补偿机制的完善。
 
    　基于生态足迹理论，生态保护补偿机制的构建，可尝试以“土地占用”为纽带，即将能源、资源耗费，折算成相应的“土地占用”，搭建全国统一、城乡统筹的生态保护市场交易平台。
 
    　重庆推行的“地票”制度，可看作生态补偿市场机制建设的一种尝试。随着建设用地的大规模扩张，部分城市土地开发强度逼近生态极限，传统的占补平衡模式已难以为继。“地票”制度实行“先造地后用地”的操作模式，以复垦农村建设用地，取代通过开发荒山、荒坡补充耕地的方式，既坚守了耕地红线，又保住了生态红线。
 
    　党的十八届三中全会提出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。设定建设用地总量极限，在此基础上保持建设用地总量动态平衡，实质上就是划定了生态保护红线。
 
    　生态补偿机制的构建，可尝试以“土地占用”为纽带，探索建立全覆盖的“绿票”制度：所有建设用地指标、资源开发额度及排污权、碳排放权等的取得，都必须购买一定数量的“绿票”，以补偿其“土地占用”；所有建设用地和资源开发的减量化，都可折算成一定数量的“绿票”，通过市场交易获得生态对价补偿，从而最大限度提高市场对资源配置的决定性作用，以及“绿票”对生态补偿“先补后占”的刚性约束作用。