健全国土空间用途管制制度的几点思考时间： 2016-09-18信息来源：周璞 刘天科 靳利飞　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：国土空间用途管制是党的十八届三中全会以来中央做出的重大决策部署，是推动生态文明建设的重要措施，目前还处于探索阶段。文章在系统总结现行国土空间用途管制相关制度设计与内容的基础上，重点就用途管制的基本手段、执行效果和存在的问题进行深入剖析，提出了健全我国国土空间用途管制制度的六点建议：建立覆盖全域的国土空间用途管制制度，构建协调统一的国土空间规划体系，构建科学合理的国土空间用途分区，完善国土空间规划管控体系，健全自然资源产权的权益保护功能，以及加强自然资源环境调查评价与监测预警管理。
    　关键词：用途管制；空间规划；资源环境监管
    　中图分类号：F061.6  文献标识码：A  文章编号：1671-4407(2016)06-201-04
    　基金项目：地质矿产调查评价专项“国土资源环境承载力评价与监测预警方法研究”（12120115050801）
    　作者简介：周璞（1987～ ），女，湖南衡阳人，硕士，助理研究员，主要从事国土资源规划、资源环境承载力评价等研究。
   
   　 1 引言
 
    　十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”和“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”的总体要求。2015年4月中共中央国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，强调要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”；9月进一步出台《生态文明体制改革总体方案》，将“构建以空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度”作为八大改革目标之一。“加强国土空间用途管制”提升到前所未有的战略层面，成为落实国家空间发展战略的重要手段。
 
    　国土是生态文明建设的物质基础、空间载体和组成要素。当前，我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，各类资源、环境及空间规划体系繁杂，亟须加快微观层面上空间规划整合，建立覆盖全域的国土空间用途管制制度，统筹指导、协调国土资源环境的开发、利用、保护和修复，优化国土空间开发格局，实现“山水林田湖”共同监管的制度保障。本文在系统总结国内外现行国土空间用途管制相关制度设计与内容的基础上，重点就国内国土空间用途管制制度的基本手段、执行效果和存在的问题进行深入剖析，提出健全我国国土空间用途管制制度的几点建议，以期使之尽快成为自然资源管理、生态文明建设的有力手段。
 
    　2 现行国土空间用途管制制度架构与内容
 
　　国土空间用途管制来源于土地用途管制制度，始于19世纪末期西欧和北美，为解决城市化快速发展过程中土地利用负外部性和公共用地短缺等问题应运而生^[1]。最早的用途管制是工业化国家将都市区土地划分为商业区、工业区和住宅区3类，以避免功能的相互干扰和影响，后来逐渐发展为用法律制度来分隔不同的土地利用用途，以保护自然和人居环境^[2]。目前，土地管理制度较为完善的国家广泛采用土地用途管制制度，主要有三类对策，一是将城市及周围的土地划分为不同功能区，二是对建筑的密度和高度加以限制，三是所有新建或维修建筑必须保持与原来的历史风貌一致^[3]。除了土地用途管制以外，国外也实行森林资源资产用途管制，根据各国国情、林情，划分不同林种，按照森林的主导功能统一规划，制定相应的经营体制和政策体系^[4]。
 
    　当前我国针对不可再生或者再生周期长，并对生态系统功能影响重大的自然资源和空间等建立了用途管制制度。对我国现行国土空间用途管制制度的相关内容、基本手段、实施成效和存在的问题进行系统总结，是构建和实施统一的国土空间用途管制的基础。
 
    　2.1 现行国土空间用途管制制度的主要内容
 
　　土地用途管制的核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制，特别是各类非农建设占用耕地。林地用途管制的主要内容是严格限制林地转为建设用地，实行林地分级管理和森林面积占补平衡。水域岸线用途管制的主要内容是按照水功能区划严格分区管理，规范涉河建设项目审批，实现建设项目占用水利设施和水域岸线补偿制度。海域管理实施海洋功能区划制度，即海域使用必须符合海洋功能区划，严格管理填海等改变海域自然属性的用海活动，不得擅自改变海域用途，其实质是海域用途管制。总体而言，各类用途管制制度均是通过编制资源、空间利用规划或功能区划，划定功能用途区并确定限制开发利用条件，实行用途审批和变更许可制度，具有强制性。
 
    　2.2 现行国土空间用途管制制度的基本手段
 
    　土地、森林、水域、海域等用途管制均有相应的法律法规为支撑，并配套相应层级体系的规划和区划为依据。实行用途管制的基本管理措施具有共同特征（见表1）：一是前置审核制度，征收、占用资源、空间的建设项目和活动必须符合相关法律和规划、区划的要求，各级主管部门按照相关制度严格审批，落实源头严防；二是有偿使用制度，单位和个人使用土地、水资源、海域需要向国家缴纳土地有偿使用费、水费、海域使用金等，根据使用类型按照分等定级方法确定费用标准；三是补偿制度，建设项目征占用耕地、林地需要提前预交耕地开垦费、森林植被恢复费、征占用土地补偿安置相关费用等，对耕地、林地等资源实行总量控制、占补平衡，目前占有水域补偿制度、“失海”渔民的补偿安置制度也在探索中；四是监管和督察制度，包括各类各级资源环境主管部门开展日常巡查检查、对违法违规使用活动的执法督察，以及采用现代信息化手段进行动态监控等。
   
  　  2.3 现行国土空间用途管制制度的执行效果
 
　　各类用途管制相关配套实施制度完善程度不一，目前土地用途管制制度在全国各地实践中趋于成熟，耕地保护作为土地用途管制的重点，执行效果十分显著，林地用途管制也在实践中不断完善，为建立健全国土空间用途管制制度奠定了良好基础。水域、海域管理法律法规、管理制度建立相对较晚，目前各项制度还有待完善，影响水域用途管制、海洋功能区划制度执行效果的主要原因有：一是权属不清，水域岸线、海域确权划界工作亟待完善；二是多头管理、责权不清造成管理效率低下，尤其是海域管理涉及海洋、国土等多个部门；三是公众认识和管理观念有待改进，传统观念上水域、海域具有公共性，若不对其空间、资源、环境和权益全面统筹考虑，易引发“公地悲剧”。
 
    　3 现行国土空间用途管制制度存在的问题
 
    　3.1 空间用途管制制度尚未覆盖全部国土空间
 
    　山岭等自然生态空间还没有建立用途管制制度，林地等用途管制制度尚不健全，部分地区自然资源和生态空间被改变用途或非法征占用现象依然严重，山地等受到开发破坏的现象仍大量存在，造成自然资源大量流失和生态功能日趋恶化，实行自然生态空间用途管制的现实诉求十分强烈。
 
    　3.2 空间规划体系交叉重叠且难以协调
 
    　实施国土空间用途管制，首先要对国土空间用途进行明确界定。由于我国空间规划种类繁多、体系庞杂，同一区域各类空间规划内容交叠且用地布局不一致、协调性差^[9]，不同部门的规划管理制度之间存在矛盾与冲突，并且作为规划体系基础的详细规划发展不够完善；城乡规划体系中的控制性详细规划在大多城市尤其是小城镇未实现空间全覆盖；诸多规划中涉及自然保护区、风景名胜区，但存在四至范围模糊甚至边界不一致的问题。上述原因导致了国土空间用途管制的依据难以统一。
 
    　3.3 空间用途管制面临体制与技术等难题
 
   　“多规合一”是加强国土空间用途管制的有益探索。2009年以来，深圳、广州等地相继开展了“三规合一”“多规融合”等各类试点，从各地实践来看，“多规合一”存在一些体制等问题，主要体现在：主管部门不同，缺乏具体有效的协调机制和平台；有关规划协调的法律规定不够充分，各规划的法律性质和定位不明确；各部门采用不同的土地分类、数据成果和基础图件，缺乏实现基础地理数据共享和技术标准统一的有效机制；四是不同规划的规划期限、编制与审批、实施方式和监督考核等内容迥异（表2）。
   
    　3.4 空间用途管制手段单一、效率低下
 
    　目前各类用途管制制度实施主要以行政、法律等强制性手段为主，计划性、指令性色彩浓厚，市场激励与引导等手段不足，市场在资源配置中的决定性作用体现不充分。一方面林地、水域、湿地等生态空间确权登记工作滞后，权属问题影响了自然资源有偿使用制度和生态补偿制度的制定和完善，并且缺少其他正向激励政策或措施；另一方面对于不按规定用途使用，非法占用耕地、林地、水域、海域或擅自改变用途等违规行为，所应负的法律责任缺少明确、具体的操作规定，造成一些地方为追求短期经济发展效益随意更改规划、执法不力。
 
    　4 健全完善国土空间用途管制制度的几点建议
 
    　4.1 建立覆盖全域的国土空间用途管制制度
 
    　将国土空间用途管制由资源管护向生态空间保护拓展，实现耕地、天然草地等国土空间全覆盖。严格控制建设用地总量和国土开发强度，确保自然资源和生态空间面积的持续稳定。基于不动产统一确权登记平台基础和土地用途管制的先行经验，建议由国土资源部代为实施全部国土空间统一用途管制。针对现行的自然资源部门分类管理体制，建立自然资源管理委员会作为协调机构。在职能转变到位的基础上，整合建立自然资源部，统一执行调查评价、确权登记、规划监管、保护和修复。
 
    　4.2 构建协调统一的国土空间规划体系
 
    　进一步理顺各层级和各类规划的关系，推进国土空间规划体制改革。在国家、省和跨行政区域层面，推进国土规划编制实施，作为空间规划的顶层设计，指导和约束城镇体系规划、基础设施规划以及其他部门空间规划，统筹协调区域国土开发利用秩序。在市县层面，以土地利用现状图为底图，充分发挥土地利用规划空间全覆盖、约束力较强的优势，与城乡规划、产业规划等相互融合，加大“三规合一”市县试点工作推动力度，尽早实现模式成功并推广应用。在乡镇层面，以土地利用规划为载体，整合现行各部门规划，落实国土空间用途规划和管制等内容。
 
    　4.3 构建科学合理的国土空间用途分区
 
    　以国土资源环境承载能力评价为依据，综合考虑国土空间开发现状、经济社会发展因素，从宏观、中观、微观三个尺度上分别划定战略引导区、政策落实区和空间管制区^[10]。宏观尺度上，明确区域发展的重大战略部署，确定国土空间结构、核心区域、重要廊道和节点；中观尺度上，明确区域发展的功能定位，提出城镇和产业发展、农村和农业发展、生态保护和建设等方面的空间引导措施；微观尺度上，划定生态保护红线、耕地保护红线和建设开发边界“三线”，落实生产、生活、生态空间开发管制界限，将空间用途管制落实到每一个地块图斑，严禁任意改变用途，实现国土空间开发格局控制和引导。
 
    　4.4 完善国土空间规划管控体系
 
    　强化国家宏观管控、地方为主实施的国土空间规划实施管理力度，重点完善作为国土空间规划体系基础的土地利用总体规划管控能力。健全规划审查制度，严格依据规划和计划，加强农用地转用、生态用地转用以及建设项目用地审查，执行耕地、林地以及其他生态空间占补平衡制度。继续完善增减挂钩制度，探索推广作为国土空间用途管制弹性管理的重要抓手。加强海域海岛行政执法，严格管制围填海造地以及岸线开发的规模、布局和用途。严格国土空间规划动态评估、调整修改的法律程序，强化规划管控的刚性和计划管理的弹性。探索建立严格规范的国土空间开发许可制度和国土空间用途管制绩效考核制度。
 
    　4.5 健全自然资源产权的权益保护功能
 
    　深化自然资源管理体制改革和不动产统一确权登记为实施国土空间用途管制带来了良好契机。加快推进对土地、矿产等自然资源的统一确权登记，建立健全自然资源的权利体系，健全国土空间有偿使用制度，发挥市场机制在国土空间管制的激励、引导作用。建立完善对自然资源和生态空间保护的补偿机制，将耕地、林地、天然草地、水域、湿地等纳入生态补偿的范畴，对粮食主产区、水源涵养地、重点生态功能区和生态脆弱区实行地区间横向补偿机制。鼓励地方积极探索创新补偿方式，提高全民保护自然资源和生态空间的自觉性和积极性。
 
    　4.6 加强自然资源环境调查评价与监测预警管理
 
    　建立自然资源综合调查评价和动态监测制度，统一制定各类自然资源环境要素的技术规范、标准体系和实施细则。加快建立国土资源环境承载力评价与监测预警制度，定期开展分级、分类评价并通报预警结果，构建自然资源环境调查监测数据库和预警信息技术平台。通过信息化技术手段，强化实时监管和执法监察，对各类违反国土空间用途管制的开发行为依法严肃治理。
 
    　参考文献：
    　[1]Miceli T. The Economic Theory of Eminent Domain [M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2011.
    　[2]文贯中. 用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权 [J]. 学术月刊，2014（8）：5～17.
    　[3]王雨濛. 土地用途管制与耕地保护及补偿机制研究 [M]. 北京：中国农业出版社，2013.
    　[4]翟洪波，赵中南，张又水，等. 森林资源资产用途管制制度改革研究 [J]. 林业资源管理，2014（6）：16～20.
    　[5]许迎春，刘琦，文贯中. 我国土地用途管制制度的反思与重构 [J]. 城市发展研究，2015（7）：31～36.
    　[6]王洪波. 强化林地保护管理监督把林地用途管制制度落到实处 [J]. 中国林业，2004（5）：10～11.
    　[7]栾维新. 海洋功能区划是依法管理海域的科学基础 [J]. 海洋开发与管理，2008（8）：23～27.
    　[8]陈莉莉. 从海洋综合管理的视角完善海域使用管理——基于舟山海域的实证考察 [J]. 中国渔业经济，2009（4）：51～56.
    　[9]张晓玲. 市场经济下的国土空间用途管制 [J]. 中国地产市场，2014（8）：30～31.
    　[10]郝庆. 优化国土空间开发 落实空间用途管制 [N]. 中国国土资源报，2014-05-23（4）.
 
 　   （责任编辑：朱莉丽）