从退耕还林看生态保护激励机制构建时间： 2017-03-29信息来源：赵云泰　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.08.012
 
　　近期，根据中央有关文件和国务院领导批示要求，有关部委制定了《新一轮退耕还林还草总体方案》（以下简称《总体方案》），旨在通过调动地方政府和农民群众的积极性，对生态脆弱地区开展退耕还林工作，以促进生态环境修复，推进生态文明建设。
 
　　《总体方案》明确了退耕还林的基本原则、退耕规模、任务安排、政策支持、监测考核等内容。考虑到国家粮食安全底线和耕地保护红线的客观需求，退耕还林严格界定了退耕范围，即25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15度～25度坡耕地；明确提出不得擅自扩大退耕还林规模，不得将基本农田、土地整治耕地、坡改梯耕地等纳入退耕范围，对已划入基本农田的25度以上坡耕地，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕范围。
 
　　但近期笔者在基层调研发现，一些地方认为耕地和基本农田保护，限制了退耕还林的范围，严重制约了退耕还林工作，阻碍了山区农民脱贫进程，导致了区域生态严重恶化，要求核减耕地和基本农田保护任务，希望所有的耕地和基本农田都能退耕。这一认识误区，是对最严格耕地保护制度的挑战，客观上要求加快构建统筹兼顾的生态保护激励机制予以纠编。
 
　　退耕与还林背后的利益考量
 
　　这一认识误区的存在，关键原因是一些地方对耕地资源价值认识不全面，对林业经济预期收益盲目乐观，致使耕地保护积极性不够。
 
　　落实耕地和基本农田保护目标，是对地方政府的硬约束。耕地保护有较强的外部性效应，对于经济欠发达地区而言，保护耕地意味着放弃可观的收益。由于坡耕地质量不高，农业产出对经济贡献有限，地方政府希望借助退耕还林政策，减少保护任务，将保护责任转移至其他地区。
 
　　依据退耕还林的政策安排，退耕地区在近5年内获得中央经济补助。对一些贫困地区而言，这笔经济补助意味着重要的经济来源。但政策性补助仅在5年内存在，5年之后当退耕农民没有了补助，又失去了赖以生存的耕地，如何解决长远的可持续生计？上轮退耕末期，在经济补助结束后曾经出现的“退林复耕”问题时刻提醒我们，需要给农民留下赖以生存的生产资料。
 
　　耕地资源是千百年来人类劳动的成果。耕地不仅具有农业生产功能，还兼具社会保障、文化传承等多元价值。事实上，在经济下行压力下，当农民失去非农就业机会的时候，留有耕地作为基本口粮田，至少可以满足生存需要。
 
　　由于经济林木种植相对粮食种植，可获取高额的经济效益，可有效推动农民脱贫致富，一些地方迫切希望耕地全部退耕。但这仅考虑了林业经济的高收益，却忽视了林业市场的高风险。在市场稳定的理想前提下，经济林木可带来的效益，确实远高于粮食作物。但上一轮退耕还林的教训告诉我们，林业经济的不可控因素太多。如：经济林木的收益周期比农作物种植周期长，通常要5年～8年才能丰收；经济林木的种植技术更为复杂，如何对农民群众开展有效的技术培训，也是一项繁琐的系统工程；林业潜在的经济收益受市场影响较大，一旦市场形势变化，可能给农民带来更大困难。
 
　　退耕与还林共赢之策
 
　　统筹协调耕地保护与退耕还林工作，一直以来存在“两难”。只有充分尊重农民意愿，处理好局部与整体、近期与长远、收益与风险的关系，构建统筹兼顾的生态保护激励机制，才能将“两难”变成“双赢”。
 
　　一是在保证区域口粮绝对安全前提下，研究核定退耕地区耕地和基本农田保护任务。综合考虑退耕还林需求、口粮绝对安全、避灾搬迁等因素，结合区域经济社会发展和人口流动变化等情况，科学合理核定区域耕地和基本农田保护任务。统筹协调陡坡耕地实际面积与土地利用数据库统计上的口径差异，结合遥感影像图、地形地貌图等，进一步细化核对实际退耕规模，实现对退耕还林区域土地利用动态监测。
 
　　二是循序渐进扩大退耕范围，试点总结后逐步推广。考虑到林业经济发展周期较长、对生产技术要求较高等实际情况，建议在符合退耕条件的地区逐步开展退耕工作。可在基础条件较好、地方政府和农民群众积极性较高的地方，率先开展退耕试点，循序渐进扩大退耕试点范围。及时总结退耕还林经验和问题，形成可复制、可推广的开发模式和技术要点，逐步扩大退耕区域，做到风险可控。
 
　　三是统筹安排涉农各项投入，大力推进土地整治重大工程建设。建议涉农各有关部门加大对退耕区域的支持力度，将退耕还林与土地整治相结合，积极整合农业综合开发各类项目资金，形成发展合力。大力推进土地整治重大工程建设，以建设性保护为方向，稳步推进农业综合开发，为农业生产创造良好条件，为农民增产增收夯实基础。加大农业生产技术投入，开展相关专业培训，引导农民开展生态化经营。
 
　　四是创新管理政策，加大政策性支持力度。探索建立耕地和基本农田激励性保护机制，研究制定区域耕地保护补偿政策，加大资金和政策支持，设立耕地保护专项基金，对耕地保护主体进行补偿，增加农民耕地生产性收入。允许农民在不破坏耕作层、不改变土地用途的前提下，主动参与市场经济，在有限范围内开展多种形式的种植经营。
 
　　（作者供职于中国土地勘测规划院）