今天想分享一个观点“以生态给发展立规矩”。前面几位专家谈到了规划的“双评价”。其实，规划里面还有一个开展已久的“法定”评价——规划环境影响评价或简称“规划环评”，这是环保部门从2003年《环境影响评价法》（简称《环评法》）实施以来一直在推行、却被规划部门始终排斥的一项环境管理制度。2002年发布的《环评法》要求“一地、三域、十专项”共14类规划，需要在规划编制阶段开展环境影响评价，其中就包括城市规划。

2018年，我承担了环保部课题“中外环评制度比较”，通过研究发现，欧盟及其成员国的战略环境评价不仅仅是一个环境保护制度，而且还是一个规划制度。我和学生就写了一篇论文，讨论未来规划制度改革怎样把规划环评制度嵌入到规划制度之中。而当前的规划体制改革无疑给规划环评制度开了一个机会“窗口”。

按环境与发展的关系，环境问题可以分为以下四类。

一是不发达或者发展过慢导致的环境问题。比如由于贫穷而使市政设施（如公共卫生）不足导致的污染与疾病问题。越是贫穷，对资源的依赖性越强，且越看重自然因子的资源属性，而忽视其生态属性，因穷致使人口压力大，最终导致生态系统退化、人与自然关系恶性循环、社会动荡和危机。

二是发展过程中必然会出现的环境问题。发展水平要提高，修路及其他各类建设都要消耗能源和资源，同时都要排放碳和传统污染物，这是现有技术经济条件下发展必然要支付的成本。

三是发展中各种错误或失误导致的环境问题。如发展的决策失误造成环境资源与生态问题。

四是由于对环境和自然资源的滥用导致的环境问题。比如GDP至上、行政权力与资本合谋、奢靡的消费文化带来的过度消费。

把环境和资源问题分成四类，会发现这四类问题在不同阶段是同时存在的。党的十九大把社会的主要矛盾描述为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这里“人民对美好生活的需要”就包括了对优美环境的需要。发展的目的是为了满足人的需要，一方面生态环境是发展的基础，另一方面生态环境又是发展的目的。规划是发展的“龙头”，对发展起到引领性作用，想解决当前发展不平衡、不充分的问题，要从规划这一发展的“龙头”入手。

而当今的规划具有“两面性”：一方面，规划很重要，以规划引领社会经济发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现；另一方面，规划的问题很严重。比如几乎所有的规划都是扩张型规划——过去很长一段时间，“跨越式增长”成为规划的时髦词汇。还有资源类规划的开发色彩重于保护，生态环境规划屡屡让位于经济发展规划，并没有起到对发展冲动进行遏制的作用。其他还有如规划数量过多，规划衔接不充分，规划交叉重复、矛盾突出等问题。因此，要解决发展的不平衡不充分、散乱污、过剩产能、发展效率和效益低下等问题，要从制度的根源，也就是规划和规划的制度体制入手。

因此，需要给发展立规矩，也需要给作为发展“龙头”的规划立规矩。

规划要回归理性，主要是因为当前规划中普遍存在着非理性。其实，理性的范畴可以这样梳理一下：一是合算不合算，要算经济账。城市规划和城市发展具有很强的公共物品属性，可以调整公共利益，如果单纯从经济上算账，是难以维护公共利益的，经济学称之为“市场失效”；二是允许不允许，要算政治账。新时期要有新的发展理念，“城市要让生活更美好”，发展要满足人民丰富多样的生活需要；三是满意不满意，要算群众帐。要以人民的利益为中心，以人为本；四是能否可持续，要算生态账。要考虑城市能不能可持续发展。

2018年5月18日，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记说生态环境问题是一个社会问题、政治问题。我们对环境问题及其本质的认识是一个逐步深化的过程。因此，以“生态”给“发展”立规矩，就是为了“生态”而管理“发展”。这一方面需要依据生态承载力、生态制约性因素去规制不当的发展行为；另一方面，要依据生态规律去谋划和设计发展；此外，还要基于生态的目标、价值、准则，评判发展的成效，如近年来推行的生态文明目标评价考核与绿色发展评估。

规划是发展的“龙头”，给发展立规矩，关键是给规划立规矩。

首先，规划立法，尤其是发展规划、国土空间规划立法，就是给规划编制与实施行为立规矩，以保障规划的科学编制和有效实施。

其次，就规划体系内部的规划之间的关系而言，发展规划、空间规划也是在给专项规划立规矩，根据发展规划确定的专项规划清单来编制专项规划；空间规划是专项规划的基础，发展规划在规划体系中发挥战略导向作用等，就是通过规划之间的协调与衔接，相互支撑、相互制约。

再次，按生态文明和绿色发展理念编制和实施包括发展规划在内的各类规划，或者说实现规划的生态化。

最后，评价考核让规划回归生态理性。为了保障科学的编制规划，须进行承载力评价、适宜性评价、环境影响评价、可持续性评价，以及生态文明和绿色发展评价。从实施过程看，评估应包括年度检测、中期评估、总结评估。此外，还有各类监督考核，包括人大监督、群众监督、专项监督，以及针对领导干部和领导班子的考核，针对规划目标实现情况的考核，针对刚性约束、红线要达到的约束性指标完成情况的考核，确保中央的部署能够有效地进行传递，发展规划能够有效实施，以及确保生态文明和绿色发展的目标、价值和原则评估发展的成效。

发展规划的“一哥”地位不容动摇，发展规划需要立法。空间规划经历了“先解构、再建构”的逻辑过程，成为“多规合一”的“一”，或者说终结了多年来关于“多规合一”的争论，当然空间规划也需要立法。规划立法就是给规划编制与实施立规矩。生态文明和以绿色发展为代表的新发展理念，就是给发展立规矩，须以发展规划为载体，去实现生态文明建设和绿色发展，通过评价考核等制度工具确保规划的科学编制和有效实施。

最后提出几个建议：第一，规划体制改革与即将面临的“十四五”规划编制，也是治理能力与治理体系现代化对应的制度成熟定型期，时间节点是2020年，这是规划学科发展的机遇期；第二，全面建成小康社会到基本实现现代化，再到实现现代化强国目标，生态与环境保护也面临转型——从打好污染防治攻坚战，到建设美丽中国和实现中华民族永续发展；第三，规划学科、规划制度、规划实践之间要形成有效的对话机制。