2012耕地保护亮点纷呈时间： 2014-04-22信息来源：毛志红 杨　磊　作者：admin　责编：

走进2013，难忘2012。2012年，国土资源系统持续推进耕地数量、质量和生态“三位一体”的耕地管护措施，尤其着力强化耕地质量建设与管理取得实质成效，将坚守18亿亩耕地红线带入了“生态文明建设”的新时代。

　　近年来，国土资源系统坚持推行最严格的耕地保护制度，探索出一条“管控性保护、建设性保护和激励性保护”多措并举的耕保之路，坚定不移地守护着养活了十几亿人口的耕地。据最新发布的2011年度全国土地变更调查数据显示，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。自2009年起，全国耕地保有量已经连续3年保持在18.24亿亩以上。2012年，耕地保护在巩固已有成果的基础之上，持续创新耕保举措，不断强化耕保力度，为国家“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标的实现夯实了基础。

　　如果说，2012年耕地保护的最大成效就是“保质保量”地守住了这条维系国计民生之基的耕地红线，那么，比这更重要的，还有这一年里耕地保护举措的探索与创新，以及随之逐渐完善的耕地保护新机制。

　　开启新的一年，寻找新的起点。这个起点，就是过去一年全国耕地保护工作深化改革创新的丰硕成果。2012年，耕地保护数量管控、质量管理和生态管护齐头并进，坚持与完善最严格的耕地保护制度成效显著。这一年，高标准基本农田建设、土地整治规划实施、重大工程和示范省建设、耕地质量管护、占补平衡动态管理、经济激励措施、共同责任机制创新等亮点纷呈，突显了2012年耕地保护沉甸甸的分量。

　　亮点 1

　　1亿亩高标准基本农田顺利建成

　　116个示范区建设已成样板工程，500个示范县建设全面启动

　　“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，既是新时期党中央、国务院对耕地保护工作的新要求，也是确保国家粮食安全的战略举措。带着社会各界的无限希冀，2012年3月获批的《全国土地整治规划（2011-2015年）》（以下简称《全国规划》）对4亿亩高标准基本农田建设任务作出具体部署。为落实分解4亿亩建设任务，国土资源部会同财政部下发第一个高标准基本农田建设年度计划，部署2012年建成1亿亩高标准基本农田。

　　一年来，国土资源部充分运用多个实施抓手，积极开拓探索耕地质量建设新途径，力争为现代农业发展留下更多良田。其中，首当其冲的是国家基本农田保护示范区和高标准基本农田示范县建设。

　　2012年，116个国家基本农田保护示范区建设及其改造提升成效明显，已经成为高标准基本农田建设的样板工程。自2006年国土资源部确定116个县（市、区）为国家基本农田保护示范区以来，示范区建设基本实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体目标，2012年示范区建设的重点落在了按照“高标准”要求“改造提升”上。据初步统计，2006年以来，116个示范区共设立各类土地整治项目2769个、投资金额300亿元，已完成基本农田保护示范项目规模1141万亩。一些省份以此为契机，部署实施升级基本农田保护示范区建设工作，国家级示范区带动省级示范区的典型模范作用进一步扩大，为高标准基本农田建设及其管护积累了有益经验。示范区建设服务“三农”发展，提高农业综合产能和改善农村生产生活条件与生态环境的综合效益尤为明显。

　　与此同时，500个高标准基本农田示范县建设的启动成为2012年度耕地保护工作一大盛事。2012年4月6日，国土资源部会同财政部印发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发〔2012〕63号）；6月11日，国土资源部宣布，将当年全国土地日主题确定为“建设高标准基本农田保障国家粮食安全”；6月25日，第22个全国土地日当天，500个高标准基本农田示范县建设正式启动；6月26日~27日，在湖北省咸宁市召开的全国实施土地整治规划建设高标准基本农田现场会，对这项工作的开展进行全面部署和推进；10月8日，《国土资源部关于加快推进500个高标准基本农田示范县建设的意见》（国土资发〔2012〕147号）下发，提出通过500个高标准基本农田示范县建设，建成2亿亩以上高标准基本农田的目标要求；10月11日，国土资源部召开了加快推进高标准基本农田示范县建设动员部署视频会。500个示范县在116个示范区已有经验的基础上，积极探索“农民参与、整县推进”的新模式，将高标准基本农田建设推向新高潮。

　　经各方共同努力，2012年1亿亩高标准基本农田建设任务顺利完成。第一个“1亿亩”顺利完成，为整个“十二五”期间再建成4亿亩高标准基本农田的任务打下了坚实基础。

　　亮点 2

　　重大工程和示范省建设成效显著

　　“10+10”建设并永久保护优质田，为农业现代化夯实“地基”

　　2012年，大力推进土地整治重大工程和农村土地整治示范省建设，成为提升土地整治整体成效的有益探索和创新。自2008年以来，中央支持开展了10个土地整治重大工程，并在10个省份推进农村土地整治示范建设，总投资1000亿元，整治规模达6000多万亩，补充耕地面积1000多万亩。到2012年，重大工程和示范省总体建设进展顺利，9个在建土地整治重大工程开工建设规模1900多万亩，10个示范省建设开工规模2800多万亩。重大工程和示范省建设共补充了516万亩耕地，建成了2280多万亩高标准基本农田。

　　重大工程和示范省建设综合效益显著，不仅大规模补充了耕地，促进了耕地集中连片，建成并永久保护了一大批高标准基本农田，而且重大工程和示范省建设涵盖大部分粮食核心产区和后备产区，完善了农业基础设施，提高了耕地质量，夯实了农业现代化发展基础。以黑龙江为例，重大工程最大连片面积超过10万亩，为农业规模化、机械化、产业化发展提供了基础支撑。同时，通过开展重大工程和示范省建设，服务了区域发展总体战略，促进了区域城乡统筹发展，还改善了生态环境，促进农村生态文明建设。

　　亮点 3

　　耕地质量管护迈出实质性步伐

　　“国标”让质量监管升格，年度更新和动态监测同步跟进

　　耕地质量管护是18亿亩耕地红线应有之义，历来也是耕地保护工作的重点之一，且连续几年纳入省级政府耕地保护责任目标考核。2012年，对耕地质量保护和建设来说，有几件具有里程碑意义的大事。

　　这一年6月29日，国土资源部发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（国土资发〔2012〕108号），首次以文件的形式明确了耕地质量建设与管理是各级国土资源部门的重要职责和任务，明确了保护、建设、管控、监测、落实责任等六大方面十六条措施，构建了我国耕地质量管理的整体政策体系框架。

　　与之相呼应，2012年10月1日，《农用地质量分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》三项国家标准发布实施，标志着农用地质量等级评定技术支撑体系迈向科学化、专业化和规范化，农用地质量监管上升为国家实践。

　　不仅如此，2012年10个省份的耕地质量等别年度更新试点工作率先启动。试点省份包括北京、江苏、浙江、福建、江西、河南、湖北、广东、重庆、新疆，主要围绕占、毁、调、退、补、土地整治、农业综合开发、农田水利建设等引起的区域耕地质量等级变化，开展相关调查评价。同时，以试点工作为基础，编制形成指导全国年度更新的工作规范，为耕地质量等别信息逐步实现面向社会的实时更新查询服务奠定基础。

　　这一年，15个耕地质量等级监测试点成效明显。2011年以来，在北京、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、江西、河南、湖北、广东、重庆、云南、陕西、新疆等15个省（区、市）部署开展了耕地质量等级监测试点工作，目前已经基本查清了试点县的耕地质量等级变化情况。目前，全国已部署了500多个固定监测样点，1000多个动态监测样点，对耕地等级和产能变化情况进行监测与分析。

　　此外，耕作层土壤剥离再利用作为提高补充耕地质量的有效措施，在2012年得到推广与应用。吉林、贵州、福建、浙江、河南等地也开展了非农建设占用耕地耕作层剥离与再利用工作试点，探索出了一些有效的工作经验和模式。其中，贵州以省政府名义发文，要求全省范围内各项建设占用耕地都开展耕作层剥离。一些地方政府，如余姚市、厦门市、宁波市等地还出台了专门的实施办法。

　　亮点 4

　　耕保补偿机制建设取得重大进展

　　补偿试点从市县扩展到省级，并开始逐步向更大范围推广

　　2012年，耕地保护在强化“管控性保护”、加强“建设性保护”的基础上，探索多年的“激励性保护”也有了重大突破——广东省率先在全国建立了覆盖全省的基本农田保护经济补偿制度。老百姓感叹，耕地保护从此不再只有义务，也终于有“利”可图了。

　　2012年9月27日，《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知》（粤府办〔2012〕98号）正式下发，明确从2012年起在全省范围内建立和实施基本农田保护经济补偿制度，并对补贴对象、补贴标准、资金来源等做出明确规定。这是耕地保护补偿试点第一次从市县扩展到省级。

　　当年，12月28日，国土资源部办公厅转发这一通知，充分肯定广东省的做法“是建立完善耕地和基本农田保护长效机制的有益探索，将有利于更好地调动农村集体经济组织和广大农民保护耕地的积极性”，并号召各地国土资源主管部门“结合本地资源禀赋、财力状况、工作基础、群众意愿，因地制宜、量力而行，会同有关部门积极稳妥地推进这项工作有序开展。”

　　无独有偶。2012年，广西壮族自治区国土资源厅、财政厅、农业厅经自治区政府同意，联合下发了《关于鼓励农民自发开展耕地整治工作的意见》（桂国土资发〔2012〕57号），在全区范围内推广龙州“小块并大块”的耕地保护补偿模式，采取“先建后补、以补促建”方式，对农民或农村集体经济组织自行开展基本农田建设和土地整治给予补贴，调动了广大农民参与良田建设的积极性。

　　此外，浙江省国土资源厅、财政厅已批准海宁、临海两市开展补偿试点工作；厦门市也已开展类似试点工作。

　　实践证明，随着耕地保护补偿机制的逐步健全，经济激励手段能够充分调动农民和农村集体经济组织保护耕地的主动性。2013年，国土资源部还将指导更多地方开展耕地保护补偿试点工作。

　　亮点5

　　耕地占补平衡动态监管得到强化

　　用好“一张图”信息综合监管平台，实时监控占补动态

　　严格实行耕地占补平衡是坚守18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全必不可少的核心举措之一。近年来，严格要求和规范各类建设占用耕地“占一补一”、“先补后占”，实现耕地占补数量质量双平衡及其动态监管，占补平衡制度得到进一步完善，为我国粮食连年增收和生态文明建设作出了新贡献。2012耕地占补平衡动态监管得到进一步强化，全面实现“补、备、核、用、考”全程监管，成为年度耕地保护工作一大亮点：

　　其一，摸清了耕地占补平衡的底数。充分利用国土资源“一张图”综合监管平台，升级完善有关信息监管系统，实现了各级各类土地整治项目报部备案，统一“身份证”，掌握每个项目的立项、实施和验收情况，基本摸清了补充耕地的底数。2012年，全年各级各类土地整治项目共补充耕地近700万亩，有效补充了建设占地、灾毁等造成的耕地减少。

　　其二，实时监控耕地占补平衡的动态。利用监管平台掌握了全国各省（区、市）依法报批各类建设项目占用和补充耕地的挂钩使用、落实占补平衡情况，全面实现并强化了对耕地占补平衡的补、备、核、用、考等各环节的全程监管。

　　其三，专项督查和专项复核。2012年开展的耕地占补平衡考核和专项督查，对“十一五”期间耕地占补情况和2011年度占补情况进行专项复核。专项复核结果表明，99%以上的补充耕地项目真实可靠，98%以上的建设项目实现“先补后占”。

　　其四，深化制度研究力解占补难题。2012年，国土资源部深入开展耕地占补平衡制度研究，特别是大力推进国家重点项目建设用地占补平衡问题研究，切实解决补充耕地难以落实的实际问题。一些地方耕地占补平衡指标市场化交易探索活跃，尝试一条以市场手段提高建设占用耕地的成本，进而约束建设用地规模过快增长的新路子。

　　亮点6

　　土地复垦重塑美丽国土显成效

　　搭建基础法律制度框架，各地管理机制探索创新活跃

　　土地复垦是新形势下落实生态文明建设、重塑美丽国土、统筹保障发展与保护耕地的重大举措。2012年，土地复垦等基本管理制度逐步建立，继2011年3月5日《土地复垦条例》正式施行后，2012年12月27日，徐绍史部长正式签署了国土资源部第56号部令，发布了《土地复垦条例实施办法》，自2013年3月1日起施行。该《办法》通过8章54条规定，严格强化土地复垦义务人责任，进一步细化土地复垦方案实施管理，明确要求建立由复垦义务人、国土资源部门和银行三方监管的土地复垦专门账户，落实资金专款用于土地复垦。同时，强调没有编制土地复垦方案或编制不符合要求的，不得通过建设用地审查，不得批准采矿权许可或采矿权许可证的延续、变更、注销申请。这一系列重大举措让土地复垦有了制度框架，切实做到了有法可依、有章可循，增强了可操作性。

　　《土地复垦条例》的施行，得到了各地的高度重视，也极大地调动了各地以及复垦义务人土地复垦的主动意识以及主动行为。从实践来看，各地土地复垦在强化措施、创新制度、落实责任等方面均取得了可圈可点的成果。各地为全面推进土地复垦，严格落实复垦方案编报审查、监督检查和资金保障等制度建设。湖南、河南以省政府名义专门下发加强土地复垦的文件，明确政府主要负责人为本行政区域土地复垦工作的第一责任人，制定了土地复垦方案审查、费用缴存等各项制度。宁夏则制定了《土地复垦保证金暂行办法》，规定土地复垦义务人在办理建设用地和采矿权审批时，必须缴纳土地复垦保障金。江苏徐州市为做好采煤塌陷地复垦工作，颁布实施了《徐州市采煤塌陷地复垦条例》。有一些省区构建了土地复垦管理台账制度，将省市县评审通过的土地复垦方案纳入统一的土地复垦管理信息系统，通过系统来动态掌握土地损毁、资金落实、实施进度等情况。还有一些地方积极探索构建土地复垦共同责任机制初见成效。此外，一些省市组织开展了生产建设活动损毁土地调查评价等专项工作，为加强土地复垦奠定基础。

　　亮点 7

　　四级土地整治规划体系基本建立

　　全面推进土地整治有了量化标准，各地也有了实施“纲领”

　　规划先行是土地整治有序推进的要领，2012年，全国、省、市、县四级土地整治规划体系的建立，为四级土地整治机构联创齐争，全面推进各地土地整治工作“提纲挈领”。

　　2012年3月16日，国务院批准实施的《全国土地整治规划（2011-2015年）》对“十二五”期间的土地整治工作进行了全面部署，提出再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，并规定经整治的基本农田质量平均提高1个等级，补充耕地2400万亩，进一步夯实农业现代化基础；整治农村散乱、废弃、闲置和低效建设用地450万亩，优化城乡建设用地布局和结构；整治城镇工矿建设用地，促进单位国内生产总值建设用地降低30%，切实提高土地节约集约利用水平；历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上，进一步保护和改善生态环境。这一规划不仅从全国层面明确了各项土地整治工作的量化标准，也为指导各级土地整治规划的编制提供了依据。

　　为切实落实“十二五”时期土地整治的各项目标任务，2012这一年，国土资源部相继下发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发〔2012〕63号）和《省级土地整治规划编制要点》，起草报批市、县级土地整治规划编制规程，组织开展14个市县级规划试点和32个省级规划审核。截至目前，除西藏自治区外，全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团全面部署了市县级土地整治规划编制工作，宁夏回族自治区已全面完成市县两级土地整治规划编制和审查，14个省份市县级规划编制工作基本完成，其他省份正在大力推进。这标志着土地整治规划体系基本建立。

　　亮点 8

　　耕地保护共同责任向纵深拓展

　　各级耕保力量活跃，公众参与让“大耕保”观念深入人心

　　随着耕地保护理念日益深入人心，耕地保护工作正由“一家管、大家用”的局面转化为“大家管、大家用”的良好格局，初步形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制。

　　一方面，各级党委、政府是“第一责任人”的意识增强，耕地保护责任制度进一步落实。省级政府普遍强化了市县级政府及主要领导的耕地保护责任，地方政府绩效考评体系不断完善。截至目前，全国31个省（区、市）做到了省、市、县、乡逐级签订耕地保护责任书，80%以上省份将耕地保护责任目标纳入政府年度考核评价体系，60%以上省份探索推进了耕地保护政府领导干部离任审计工作。

　　另一方面，以农民自发组成的耕地保护协会为标志，公众参与成为耕地保护工作中的一股新鲜力量。目前，湖南隆回县、汨罗市，湖北沙洋县、黄梅县，江苏金坛市，河南泌阳市，安徽省马鞍山市等地相继出现农村耕地保护协会，农民运用邻里监督、自发巡查、争端自我调解等方式主动守护耕地。

　　有关专家指出，随着农村耕地保护协会等民间组织的出现，耕地保护从此不仅有了政府这个责任人，国土部门这个管理人，土地督察这个守夜人，还让农民这个数量庞大的耕地保护主体站在了前台，壮大并活跃了耕地保护的基层力量。