建立陆海统筹保护机制 促进江河湖海生态改善时间： 2015-08-01信息来源：姚瑞华 赵越 杨文杰 王东 作者：wyg_admin 责编：
摘要：开展陆海统筹是国家水治理体系的深化和延伸，是尊重生态系统整体性和系统性客观规律的必然要求，应建立陆海统筹的水环境保护议事协调机制、完善生态环境监测体系、水污染物总量控制体系、规划体系和行动体系，改善江河湖海生态系统。
关键词：陆海统筹 江河湖海 联防联控
党的十八届三中全会决定明确提出，要改革生态环境保护管理体制，建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。这是从根本上打破“自扫门前雪、不管他人瓦上霜”的思维定式，尊重生态系统整体性和系统性的客观规律，建立跨地区、跨部门、跨领域联防联控机制，解决近岸海域生态退化和污染加重等环境问题。
一、近岸海域生态退化和污染加重的主要原因
(一)入海河流水质差和排污口超标排放是近岸海域水质污染的主因
根据2013年《中国环境状况公报》，我国近岸海域海水质量一般。一、二类海水点位比例为66.4%，比上年下降3个百分点;三、四类海水点位比例为15%;劣四类海水点位比例为18.6%。主要污染指标为无机氮和活性磷酸盐。其中，东海近岸海域水质极差，渤海近岸海域水质一般，黄海、南海近岸海域水质良好。9个重要海湾中，除北部湾水质为优，黄河口水质为良好外，辽东湾、渤海湾和胶州湾水质差，长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。长江口无机氮和活性磷酸盐超标较重，珠江口无机氮超标较重，杭州湾活性磷酸盐超标较重。造成近岸海域水质较差的重要原因就是入海河流水质常年不达标，我国例行监测的201个河流入海监测断面中，有28个入海河流断面水质连续5年劣于V类，占断面总数14%左右。
根据《2013年全国海洋生态环境状况报告》，我国入海排污口邻近海域环境质量状况总体依然较差，水体富营养化是入海排污口邻近海域的主要环境问题。排污口邻近海域水体中的主要污染物是无机氮、活性磷酸盐、化学需氧量和石油类，个别排污口邻近海域水体中重金属、粪大肠菌群等含量超标。富营养化依然是排污口邻近海域最主要的环境问题，70%以上的排污口邻近海域水体呈富营养化状态，45%以上的排污口邻近海域为重度富营养化。与2012年同期相比，排污口邻近海域呈重度富营养化的比例上升。
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(二)陆域高污染负荷排放导致近岸海域富营养化加剧
2012年，我国经河流排海的污染物量仍然非常巨大，72条主要河流入海的化学需氧量高达1388万吨，氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮(以氮计)高达267万吨，总磷(以磷计)35.9万吨，石油类9.3万吨。海岸及近海海域环境质量恶化形势明显。海洋重要鱼、虾和贝类的产卵场、索饵场、洄游通道及自然保护区主要污染指标为无机氮和活性磷酸盐。
我国近海面临着日趋严峻的富营养化问题，突出表现在，一是营养盐污染海域面积广。自2000年以来，我国近海未达到清洁海域水质标准的面积均超过13万平方公里，约占近岸海域(水深不超过10米的浅海域)面积的一半。2012年全海域共发生赤潮高达73起，比2000年增加了160%。无机氮和活性磷酸盐是导致我国近海水质超标的主要原因。二是河口和海湾区域营养盐污染问题严重。渤海的辽东湾、渤海湾和莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口都是营养盐污染问题突出的海域。三是近岸海域氮污染问题突出。大多数沿海省份近岸海域海水中的溶解无机氮平均浓度均超过国家一类海水水质标准，上海和浙江近岸海域溶解无机氮平均浓度连年超过Ⅳ类海水水质标准。
(三)大型水利工程建设导致河口生态环境负面效应凸显
大型水利工程导致河流入海径流和泥沙锐减，其中，8条主要大河年均入海泥沙从上世纪50年～70年代的约20亿吨减至近10年的3亿～4亿吨。曾是世界第一泥沙大河的黄河入海泥沙减少了87%，黄河三角洲已由20世纪80年代前的年均造陆23平方公里的世界最快造陆地区，演变为20世纪末以来的年均蚀退1.5平方公里。流域入海物质总量变化导致河口三角洲侵蚀后退，土地与滨海湿地资源减少，浮游生物组成及种群结构改变、生物多样性降低及初级生产力下降，鱼虾产卵场和孵化场的衰退或消失等一系列生态环境问题。
近10年来，我国所监测的河口生态系统大部分处于亚健康状态。双台子河口、滦河口～北戴河、黄河口、长江口生态系统均处于亚健康状态，珠江口生态系统从2009年由不健康转为亚健康。2013年，双台子河口、长江口及珠江口海水富营养化严重;河口生态系统鱼卵仔鱼密度总体较低。
(四)陆域开发活动严重损害海域渔业资源
受环境污染、围垦、填海、筑坝、取沙等活动影响，许多优良的产卵场、采苗场、育肥场和增养殖场的渔业功能丧失，渔业资源增殖与恢复能力下降，主要经济水生生物资源不同程度地衰退，重要渔区渔获物种类日趋单一，渔获物逐渐朝着低龄化、小型化、低质化方向演变。多数传统优质鱼种资源大幅度下降，难以形成渔汛。统计数据显示，近海渔业资源已全面衰退，目前不得不依靠人工养殖和远洋捕捞提高产量，满足需要。相关数据显示。水生动物中珍稀濒危动物的数目逐年增多，大黄鱼、鳓鱼等重要经济鱼类在海洋中基本绝迹，渤海海区三大毛蚶场资源已接近枯竭。
(五)大规模围填海导致海岸带受损
作为向海洋拓展生存和发展空间的重要手段，我国沿海已经历了4次围填海浪潮。特别是最近10年来的新一轮填海造地高潮。从1990年。2008年，我国围填海总面积从8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增围填海面积285平方公里。据不完全统计，随着新一轮沿海开放战略的实施，到2020年我国沿海地区发展还有超过5780平方公里的围填海需求。以围填海为主的海岸带开发活动造成海域生存条件剧变，使很多有价值的海岸景观资源和海岛资源在围填海过程中被破坏，滨海湿地面积锐减，鸟类栖息地和觅食地消失，底柄生物数量减少，群落结构改变，生态服务价值大幅度降低。
二、陆海统筹是国家水治理体系的深化和延伸
(一)符合生态系统整体性保护的科学规律
海洋和陆地作为地球上最大的两个生态系统，二者唇齿相依，互为依托。海洋是生命的摇篮，是人类社会赖以生存和发展的基础，也是陆地生态系统维持稳定和健康的生态屏障。陆地是海洋污染负荷的最大来源，超过85%以上的入海污染物来自陆源。同时。也是海洋开发和保护的重要依托。海洋水、陆地水、大气水在一定条件下可以相互转化，构成地球上的水循环;海洋环流对调节全球气候变化更起着决定性的作用。陆海生态系统的内在一致性决定了单纯地开展陆域污染防治或者海域环境保护，难以从根本上消除环境污染和生态破坏问题，必须打破陆海界限，把海洋环境保护与陆源污染防治协同考虑。
(二)破解生态破坏难题的关键手段
目前，我国海域规划的空间范围，除了海域自身以外，一般都只包括沿海地级市或者沿海省(区、市)。实际上，通过河流的携带作用，入海污染物更多来自于规划范围以外的流域范围。如果不考虑区域以外的整个流域，仅靠沿海省市的污染物削减，很难实现近岸海域水质改善的目标，特别是难以实现长江、珠江等重要河口水质改善的目标。
近年来，流域性的水质污染、结构性产业布局趋同以及快速城市群的崛起等问题，要求从根本上破解环境污染和生态保护难题，打破行政壁垒和突破海陆生态系统的人为割裂，进行陆海统筹和区域联动。通过宏观布局、区域联动、环评会商、联合执法等措施，解决属地化环境管理的困局。
(三)维持陆海协调发展的格局
随着经济全球化和融合发展深入，陆海关系越来越密切，陆海资源的互补性、产业的互动性、经济布局的关联性逐步增强。海陆产业在技术上、空间上相互依赖，相互促进。一方面，海洋资源的深度和广度开发，需要有强大的陆域经济作支撑，只有在与陆域经济的互补、互助中才能逐步消除海洋经济发展中的制约因素。另一方面，陆域经济发展战略优势的提升和战略空间的拓展，必须依托海洋优势的发挥和蓝色国土的开发与利用，而开放性经济的发展更是高度依赖于海洋。只有建立和谐的陆海关系，努力发挥沿海洋的战略优势地位，才能更好地发展沿海地区经济。
三、政策建议
(一)建立陆海统筹的水环境保护议事协调机制
科学把握山水林田湖交错影响，水气土交互污染，污染防治和生态破坏问题叠加的现实问题，进一步理顺环保、海洋、国土、水利、林业等部门的职责，建立具有强协调能力的跨部门、跨区域、跨流域、跨海域水环境保护议事协调机制。宏观设计和系统谋划江河湖海保护的任务、对策和方案。坚持源头严防、过程严控和后果严惩保护思路，完善江河湖海的综合治理体系，建立环评会商、联合执法、信息共享、预警应急的区域联动机制，促进区域、流域、沿海陆域、近岸海域和海洋生态环境保护良性互动，推动江河湖海的系统改善。
(二)建立陆海统筹的生态环境监测体系
新修订的环境保护法指出：“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络。统一规划国家环境质量监测站(点)的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”。遵循统筹规划、科学布局、整合资源、开放共享、统一标准、高效运行的原则，环保、国土、水利和海洋等部门要推进监测断面(点位)的整合，按照中央和地方事权的责任，划定断面的具体监测权限。同时，划定各相关职能部门的监测权限和范围，避免重复监测，造成资源浪费。
针对断面位置设置有争议的情况，按照监测点位设置代表性、重要性和关键性等原则，多部门协商共同确定具体点位。各部门建立监测信息的定期共享和交换机制，建立国家统一的信息发布平台，实行国家统一的环境信息发布。
(三)统筹陆海的水污染物排放总量控制
实行水陆衔接，根据水质断面超标原因，针对性地制定具体的防治对策和保护方案，通过断面水质改善和陆域污染治理的有效衔接，实现目标导向由以管控污染物总量为主向改变环境质量为主的转变。研究和提出污染源解析方法，建立基于断面水质改善的主要污染物总量控制体系，包括总量分配方案、总量核算制度、总量统计制度、总量控制体系和考核制度等。重点开展总氮和总磷的污染源解析，制定和提出河流、陆域控制总氮、总磷的目标和方向，控制重点和控制策略。针对蓟运河、大沽夹河、鳌江等水质较差的入海河流，明确提出污染物限排总量控制要求，并制定具体达标治理方案，通过入海河流系统治理，促进陆海生态系统的整体改善。
(四)建立陆海统筹的规划体系
遵照自然规律，树立空间均衡原则，实施水生态空间严格的用途管制制度，积极调整空间结构，坚决控制开发强度，严守生态红线。建立以水污染防治行动计划为核心，重点流域、近岸海域、近海陆域等保护规划和实施方案为支撑的规划体系，实行流域—控制区—控制单元的分区、分级、分类、分期防治，重视流域特征和区域特点，以入海河流治理和海岸带保护为抓手，带动流域区域海域环境质量的整体改善。流域层面，实行山水林田湖海保护任务的衔接。控制区层面，落实保护任务和责任。控制单元层面，负责具体保护任务的实施，确保规划目标的实现。
(五)建立陆海统筹的行动体系
基于近岸海域、流域的水质特征、污染特征，分析影响近岸海域水环境质量的污染源及其传输路径。制定从山顶到海洋的保护对策和污染治理方案，注重产水源头的保护，输水过程的防护以及入海末端的综合治理，通过陆域污染防控，切实提升流域和海域水环境质量。编制和实施七大重点流域水污染防治规划，研究建立流域水生态环境功能分区管理体系。研究确定海岸带，海洋生态敏感区、脆弱区和景观生态安全节点，提出要优先保护的区域，作为围填海红线，禁止围垦。对化学需氧量、氨氮、总磷、重金属以及其他影响人体健康的主要污染物采取针对性措施，加大整治力度，汇入已经富营养化湖库的河流实行总氮排放控制。重点整治黄河口、长江口、闽江口、珠江口、辽东湾、渤海湾、胶州湾、杭州湾、北部湾等河口海湾污染。沿海地级及以上城市实施总氮排放总量控制。研究建立重点海域排污总量控制制度。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光