我国农村土地流转制度供求矛盾运行研究时间： 2015-08-07信息来源：杨萍 作者：wyg_admin 责编：
摘要：制度供求分析是研究我国农村土地流转制度的一个性质良好的分析框架。对我国农村土地流转制度的供求矛盾运行分析表明，农村土地在农业用地范围内不同集体之间的流转限制较多、农村土地流转为非农用地只能通过行政手段实现，这与我国农业现代化、工业化和城镇化、经济增长方式转型对农村土地流转制度的需求间形成了强烈的冲突。中央政府供给农村土地流转制度时要平衡考虑农民利益、公共利益和官僚利益，至于哪种利益在中央政府决策时起到决定性作用，要看政府存在的义理性基础是否受到威胁。中央政府可以通过顶层制度设计和政治体制改革、农民可以通过提高自身组织性为农村土地流转制度变革积聚力量。
关键词：农村土地流转;制度供给;制度需求
引言
“农村土地流转”一词严格来说应该是“农村土地产权配置”。①农村土地产权配置可分为以政府强制力量为基础的配置和以自愿力量为基础的配置有两种途径，不同途径的经济效率则是状态依存的。具体到农村土地产权的流转过程而言可以分为三个步骤：一是农户将自己的土地产权流转给另外一个农户;二是农户将自己土地产权流转给国家变为国有土地即征地;三是政府将征收的土地产权流转给非农用户。产权流转以产权初始界定为基础，农村土地产权在初始界定清晰之后，在不同主体之间的“流转”、“配置”或“交易”，需要保持一种良好、有序、和谐的状态。有序的秩序需要规则的调节(韦森，2003)，所以，农村土地产权的流转也需要规则的调节。调节农村土地产权流转的正式规则是有关农村土地产权流转的宪法、法律、法规、条例、政策及相关规定等的总称，他们由国家相关机关书面形式正式确立，并以国家暴力为基础强制执行。新制度经济学将人的行为规则都称为制度(董志强，2008)，本文仅把农村土地流转的正式规则称为农村土地流转制度。②农村土地流转制度激励和约束着农村土地流转利益相关主体的行为，并最终影响着农村土地流转的经济绩效。我国农村土地流转的动因、模式、障碍、绩效等都与农村土地流转制度相关(田静静，2010)。我国的农村土地流转研究目前有四个共识：一是目前农村土地流转还存在着诸如流转规模小、范围小、不规范、成本高、收益低、纠纷多、秩序乱等;二是村农业用地承包经营权不够稳定、不能抵押、农村集体土地转变为非农用地的过程和机制不尽合理等;三是农村土地流转的相关制度安排存在诸如农村土地流转的产权制度不合理、法律制度不完善、中介组织缺乏、政府干预错位等;四是农村土地流转制度对我国农村土地流转十分重要，又因为存在各种问题需要改革，但改革进展十分缓慢。关于农村土地流转制度存在问题、未来的改革方向、改革的对策等的研究已经十分充分了。但是为什么时下农村土地流转制度改革为什么进展艰难呢?为什么人人都认为是正确的事情却难以实施呢?这需要研究农村土地流转制度变革的机制，弄清了这个机制才能够弄清楚，如何克服困难去推进正确的事情。这个农村土地产权的变革机制就是农村土地流转制度供给和需求相互作用的机制。
一、农村土地流转制度研究理论基础
(一)制度的供给和需求分析的研究现状
林毅夫(1989)认为制度变迁可以用供给需求框架进行分析。张旭昆(1993)、邓宏图(1996)、李松龄(1999)等定义并分析了制度需求、制度供给、制度均衡、制度变革、制度演化等的内涵。张曙光(1992)在分析制度均衡等概念的基础上，还着重分析了制度非均衡与制度变迁的关系。刘务勇(2012)认为，制度均衡与制度非均衡是分析制度变迁的经典经济学分析框架。赞成制度供求分析的经济学家如岳锋等(2005)认为，用供求方法来分析制度变迁存在着制度需求不足和制度供给过剩等术语无法准确定义、难以把制度供给者与需求者截然分开等问题。但如果将制度定义为正式规则，就不存在这些问题了，而且制度变迁将存在明显的供给和需求主体，供给和需求相应术语可以更为准确的应用。将产权理论、交易费用理论、强制性制度变迁和诱致性制度变迁理论、国家理论等融合到制度变迁的供求理论中，并由此展开农村土地流转制度变迁的供求分析是必要的，也是可行的。
(二)农村土地流转制度供求分析的研究现状
有少数学者分析了农村土地流转制度的供给和需求问题。戴中亮(2004)用诱致性制度变迁理论分析了我国农村土地流转制度，但实质上只是分析了农村土地流转的制度需求。与他相类似的是张红玲、熊启泉(2009)，他们用制度供求的思路来分析我国农村土地流转制度的创新问题，但主要分析了需求问题，制度供给分析相对不足，且对制度本身的范围没有明确限定。孙明琦和王吉恒(2009)、张国峰(2011)倒是运用供求理论来分析农村土地流转，但只是分析了农村流转的土地的供求，却没有分析农村土地流转制度的供给和需求。邓大才(2004)、姚作为和王国庆(2005)、刘宗劲(2009)、邓志峰(2010)等分析了农村土地流转的制度的供给，但对政府为什么会充当制度供给主体原因没有深入分析，也没考虑到制度需求的影响。总体来说，现有研究存在以下问题：制度、制度供给、制度需求等概念界定不清晰，单独分析制度需求或供给而没有结合起来分析等。
(三)农村土地流转制度供求的矛盾运行原理
制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种基本模式，强制性制度变迁主要依靠政府强制力量由上而下进行的，而诱致性制度变迁主要是依靠经济主体个体力量由下而上进行的，现实中的制度变迁是强制性与诱致性相结合的产物(林毅夫，1992)。事实上，所谓的强制性制度变迁实际上是指政府制定颁布正式规则的过程，而这个过程实际上是供给制度的过程。因此，强制性制度变迁实质上就是讲政府如何供给制度的。③诱致性制度变迁理论源丁诺思(1970)提出的制度变迁理论，其基本思想是，制度变迁主体为了追逐在现有制度安排之下难以实现的外部利润而采取行动来变革现有制度。因此，诱致性制度变迁实际是讲制度需求的。当经济主体追逐外部利润而形成需要新制度的意愿时，就形成了制度需求;当政府出于自身利益最大化考虑而形成供给制度意愿时，就形成了制度供给;供给需求和制度供给相结合，最终形成现实的制度变迁。制度变革能否实现的困难在于，要么存在制度供给而无制度需求，要么存在制度需求而无制度供给，无论是哪种情况，都会带来经济绩效的下滑。
二、农村土地流转制度的供给与需求的矛盾运行
(一)农村土地流转制度供给特征
农村土地流转制度的供给是指，在给定的外部条件及其变化的条件下，政府出于自身利益最大化的考虑，提供有关农村土地产权流转的正式规则的意愿和实际行为，供给的结果表现为法律、法规、条例和相关政策。我国农村土地流转的正式制度主要包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地承包法》及其释义《中华人民共和国物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，以及中央相关部委的文件规定等。具体内容包括：
1.农村土地流转的客体即对象。我国相关法律法规和政策规定了农村土地流转的客体是农村土地的“所有权”、“使用权”、“承包权经营权”。如果进行细分的话，农村土地的所有权是种狭义所有权，而其使用权则包括农业用地范围之内的使用权和非农业用地范围之内的使用权，承包经营权可以区分为承包权与经营权。当然，使用权之中还包括其他产权项如抵押权等。
2.农村土地流转的途径和方式。所有权的流转主要是指政府的征地行为，如2004年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”农村土地“使用权”的流转主要是指农村土地“承包经营权”的流转，其他类型的使用权则未明确规定。相关法律法规和政策等明确规定，土地使用权可以依法转让，土地承包经营权可以流转。但是，农村土地使用权只能在农业用地范围内流转。至于农业用地向非农业用地的流转，根据我国现行法律规定，只能先经过所有权的流转，然后再由政府转变用途。可见，农村用地到非农业用地不是不能流转，而是只能由政府流转。可以将农业用地范围之内的流转由市场进行而农业用地到非农业用地的流转由政府进行的制度安排称为二元农村土地流转制度。具体到农村土地承包经营权流转方式，规定了“转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式”，当然，不同方式受到的限制不同。
3.农村土地产权流转的主体。在我国相关法律法规及政策规定中，规定了农村土地流转的主体为农村土地的承包方即农户。其实，广义上的农村土地流转④主体，包括政府、非农企业、农村集体等。事实上，国家对于农村土地流转主体的规定分为几个层面：如果农村土地在本集体内部农业用地范围内流转，流转对象没有什么限制;如果本集体的土地向外集体主体流转，则限制较多;如果本集体土地要向外非农经营主体或者外集体非农经营主体流转，限制非常严格，只能通过政府进行。
(二)农村土地流转制度的需求特征
农村土地流转制度的需求是指，在给定的外部约束条件及其变化的情况下，制度主体出于自身利益最大化的考虑，维持或变革现有农村土地流转制度的意愿和能力。改革开放过程中主体对农村土地流转制度的需求主要来自以下几个方面：
1.农业现代化对农村土地流转制度的需求。我国农业现代化有三个基本要求：农业生产的产业化、规模化、机械化。⑤农业生产产业化的基本要求是农业生产要素能够市场化配置，而农业生产要素的核心内容之一就是农村土地。能够在更大的范围内对农村土地进行优化配置，这必然导致不同农户的土地使用权向更为优秀的农户手中流动和集中，逐步导致农业规模化经营，而农业规模化经营又必然要求农业劳动生产率的提高，要求运用现代工业设备、技术、管理等来经营农业，实现农业的机械化经营。因次，农业生产的现代化要求农村土地流转制度允许农村土地能够在超过本集体的范围内面向更为广阔的农业生产主体进行自由配置，如此才能提高农业生产的资源配置效率。
2.我国工业化和城镇化深入发展的需求。我国的工业化和城镇化有三个基本要求：充足的劳动力、充足的土地和充足的资本。工业化和城镇化需要的大量从事非农业生产的劳动力，这种需求要求大量农民离开农业土地，进入城镇从事非农生产。这种人口流动在为工业和城镇化提供劳动力的同时，也为而工业化和城镇化提供大量的可供使用的土地，农村用地转换为非农、№用地就成为必然。这种对农村土地和人口的需求，要求作为一种生产要素的农村土地不但能够在农业范围之内流转，也能够在农业用地与非农业用地之间进行流转，如此才能提高农村劳动力、农村土地等生产要素的资源配置效率。
3.我国经济增长方式转型的需求。林卫斌等(2012)认为进入21世纪以来，我国“高投入、高耗能、高污染和低效率”的粗放式经济增长方式面临着越来越大的压力，转变经济增长方式已经成为社会各界的普遍共识。同时，制度因素对经济增长方式转变具有重要作用。一些学者认为，中国经济增长方式转型的主要隐忧来自制度方面，丁辉侠(2012)通过实证研究认为市场经济体制、产权保护程度等制度因素是影响经济增长方式的主要因素，梁东黎(2013)专门建立了一个运用产权理论分析经济增长方式的理论框架。粗放型经济增长的形成与对农村资源特别是农村土地资源的粗放式配置有关。增长方式转型形成了变革农村土地流转制度的需求。
(三)农村土地流转供求矛盾
1.农村土地流转制度与农业现代化需求之间的矛盾。目前农村土地流转制度将农村土地承包经营权的流转限制在本村或本集体范围之内，对本集体与其他集体之间流转做出了严格限制。但是，农业生产的产业化、规模化和机械化不可能只在本村或本集体内部进行，要求实现农村土地资源在不同集体之间的最优化配置。目前的制度实际上是限制了农村土地优化配置范围，这是因为在本村或本集体内部的流转，受到本村土地空间位置、土地肥力、农户资金实力和经营能力等的巨大限制，不利于农村土地更为优化的配置(杨东升，2009)。
2.农村土地流转制度与工业化和城镇化需求之间的矛盾。目前的二元农村土地流转制度对农村土地资源的配置，将市场机制的作用范围限制在农业用地和本集体的狭小范围内，而将计划行政手段扩大至剩下的包括农业用地到非农业用地的宽广范围内，不但与我国社会主义市场经济体制改革的目标相违背，而且也不利于工业化和城镇化持续、健康和快速发展。这是因为工业化和城镇的持续、健康和快速发展是以资源效率提高为前提的，但是目前并没有明显的证据证明，这种农村二元土地流转制度的效率要高于市场经济体制。㈣另外政府将农村集体土地转换为国有土地时采用的是行政手段，而在将这些征来的土地用途转移为工业用途时采用的市场手段，也属于二元土地流转性质。
3.农村土地流转制度与我国经济增长方式转型的矛盾。目前农村土地流转制度重要特征是，市场的作用被大大限制，而政府特别是地方政府的作用被过度放大，国家行政权力或公权力在农村土地资源配置中过度介入。在我国相关制度并不完善的条件下，权力对农村土地资源配置的过度介入，使权力的使用失去或很难受到正确的激励和约束，土地资源等生产要素的配置机制特别是价格扭曲，为一些强势利益群体利用国家公权力掠夺稀缺资源提供了便利，政府之手很容易由“扶持之手”和“服务之手”转变为“掠夺之手”，这是我国“高投入、高消耗、高排放”的粗放型增长方式的重要成因。
三、政府供给农村土地流转新制度的选择
总的来说，我国农村土地流转制度供求矛盾主要体现在三个方面：农村土地在农业用地范围内不同集体之间的流转限制较多、农村土地流转为非农用地只能通过行政手段实现、政府权力对农村土地流转介入过度。制度供求矛盾的出现，要求政府及时调整制度的供给，以便与制度需求相适应。政府如何根据这些矛盾供给新的制度安排呢?
(一)政府供给农村土地流转制度的基本原理
政府供给农村土地流转制度有两个合理性基础：第一，立法权是政府(人民代表大会)的基本权力和职责，只有政府有资格供给农村土地流转制度;第二，政府具有管理社会公共事业的职能，管理农村土地流转并制订相关正式规则是政府的义务。但是这并不意味着政府就会自觉地供给新的农村土地流转制度，特别是根据制度的需求而及时供给制度。
政府供给农村土地流转制度是出于自身利益最大化的考虑，当供给一种新农村土地流转制度有昨自身利益实现时，他才会有供给的意愿。在政府有供给意愿的前提下，同时还要有供给的能力，这样才能最终形成有效的制度供给。我国政府相对于非政府主体力量强大，因此，其供给制度的能力是毋庸置疑的。国此，其供给制度主要取决于供给意愿。不过，对农村土地流转制度而言，直接利益相关者是地方政府，因此，地方政府的供给意愿和能力更为重要。
为了实现自身利益，政府供给农村土地制度时要对农民利益、地方政府利益和社会利益进行权衡。如果农民利益、地方政府利益、社会利益在农村土地制度制度供给上是一致的，制度供给成功可能性很大;如果三个利益之间相互冲突，由于地方政府主导制度变迁，因此会首先满足地方政府的利益;如果农民利益与公共利益冲突，则政府可能会牺牲农民利益而顾全公共利益。⑦农民利益在农村土地流转制度制度供给中处于相对不重要的位置。
(二)农村土地流转制度的创新内容
1.农业用地范围内土地配置的制度创新。由于计划和市场两个基本土地资源配置手段，因此，面对我国农村土地流转制度供给与需求之间的矛盾，政府面临着两个选择：深化市场的作用，还是深化计划的作用。我国经济体制改革的方向就是社会主义市场经济体制，要求市场在社会主义国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用。那么农村土地资源的配置本身是微观现象，应该更多的让市场发挥作用。即允许农户在更为宽广的范围内配置土地资源，即放宽农村土地流转时对是否是本集体成员的限制。
让农村土地在农业用地范围之内在更大的空间和更多的主体之间进行优化配置，对地方政府的利益并无直接影响，如果流转成功促进了农业发展，反而可能有利于地方政府政绩的提升。同时，农业资源配置效率提高，有利于整个社会的公共利益的实现。农民利益、地方政府利益和社会利益的一致，为这项农村土地流转制度的创新提供基础。
所以，创立新的农村土地流转制度，使农村土地在农业用地范围内在不同集体之间自由流转实现的可能性较大。在不久的未来，当流转的交易收益超过交易收益时，可以预期到这种流转交易和项制度创新的实现。
2.从农用到非农用土地配置的制度创新。农村土地由农业用途转移为非农业用途需要先经过政府计划征地然后再通过政府市场供给的制度安排，与我国城镇化、工业化发展和经济增长方式转型对新型农村流转制度的需求之间的矛盾，要求必须创新农村土地使用权在农业用地到非农业用地流转的制度安排。如何创新呢?
一是根据资源配置的效率原则，要求缩短由农业用地到非农用地转移的环节，以节省资源提升效率，即应省去所有权流转这一环节，直接由一种使用权向另一种使用权流转。二是根据市场配置资源的原则，要求政府应该尽量从市场主体完全能够自主进行配置的资源配置之中退出，提高市场在资源配置中的基础性地位。三是根据政府财政收入原则，政府应该主要依靠税收获得收入，而不是依靠直接充当市场主体来进行市场交易获得收益。总之，要求要农业用地到非农业用地的流转权直接界定给农村家庭所有。
这种创新会不威胁土地安全和造成两极分化?一是现有农村土地流转制度并不能充分保护农村土地，正是地方政府的推动和主导才导致大量土地转换为非农用地，没有理由认为农民会比的力量更为强大;二是正是由于地方政府的推动和主导才使失地农民利益受到损失和造成两极分化，地方政府、城镇强势集团获得了农用地到非农用地巨大增值的绝大部分;三是这个制度创新符合农民利益和社会利益，但是不符合地方政府依靠出卖土地获取收入的利益，因此，会造成他们的反对。所以，此项制度创新的难度非常高。
(三)农村土地流转制度变革的焦点和难点
1.农村土地流转制度供求矛盾的焦点和难点集中在对资源配置的计划和市场的选择上。推动农村土地资源配置市场化改革，要求改变农业用地到非农业用地流转完全由行政配置的现状，这种制度变革虽然有利农民利益和公共利益，但是却损害现有制度利益既得者即地方政府的利益，而地方政府却又是农村土地流转制度变革中的决定性力量，也是中央政府的政策和统治赖以实施的基础。同时，这些既得利益者又会以农民利益和公共利益的名义掩盖其阻碍改革以维护自身利益的事实。⑧这就是农村土地流转制度变革的焦点和难点。之所以是焦点，是因为征地、农用地转非农用地与城镇化和工业化直接相关，也是最容易出现群体性事件的环节。之所以是难点，如同管清友(2005)所说，“关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁”。
2.必须变革目前农业用地到非农业用地流转的制度安排的原因。一是保持目前的制度安排是与我国经济体制改革的要求相悖的，我国经济体制改革的方向是建立市场经济，政府功能应该向提供公共产品、社会服务和宏观调控转移，逐步从具体的资源配置中退出，农村土地资源配置中的征地、卖地显然是行政力量的结果，这与我国市场体制改革的方向是矛盾的;二是农村土地稀缺资源程度正在增加需要进一步明确产权。农业用地到非农业用地的流转权掌握在政府手中，实际上是处于一种公共土地的状态，这不利于稀缺资源的保护，实际上正是政府为了获得出卖土地的巨大收益从而积极推动征地和卖地才造成了我国土地的迅速减少，因此，必须进一步明确产权，使这种权利变成真正排他性权利。最后，提高资源配置效率的需要。地方政府掌握农业用地到非农业用地的流转，使这个过程多了一个征地环节，而环节的进行要消耗大量社会稀缺资源，增加了社会交易成本，不利社会效率的提升。
四、变革农村土地流转制度的原则性建议
(一)最主要的是依靠中央政府的推动
中央政府供给制度的利益诉求就是维护政府统治的合法性或义理性，即获得国民最大程度的政治支持以维护国家政权的稳定和持续。获取最大程度的政治支持就需要满足国家不同主体的利益诉求，就农村土地流转制度来讲，两个最重要的利益主体，一个是地方政府，另一个是农民群体。中央政府要依靠供给农村土地流转制度来获得二者的政治支持，以实现自身统治的义理性的提升。我中央政府相对于地方政府和农民群体都是相对强大的力量，因此，中央政府完全有能力根据自己的利益强行推动农村土地流转制度变革。但是，目前的制度创新要求却损害了地方政府的利益，中央政府应该如何选择呢?
(二)农村土地流转制度变革的时机
中央政府供给农村土地流转制度要平衡考虑农民利益、公共利益和地方政府利益，至于哪种利益在中央政府决策时起到决定性作用要看它们对中央政府存在的义理性基础是否受产生威胁。我国改革开放以来的农村土地制度变迁实质上是中央政府寻求“义理性”努力的必然选择(管清友，2005)29，因此，农村土地流转制度的进一步变革，在作为中央政府统治基础的既得利益集团的反对下，只有在中央政府存在的“义理性”受到威胁时，对地方政府具有更强控制力的中央政府才有可能采取坚决手段推动新的变革的实现。只是在目前中央政府将国家城镇化、工业化和经济增长为首要目标，而这些目标的实现只能通过地方政府来实现，因此，变革现有制度的时机并不成熟。
(三)时机不成熟时制度创新的努力途径
尽管当前现有农村土地流转制度对农民利益、公共利益造成了损害，这种损害并没有达到威胁中央政府存在义理性的程度。但是中央政府可以采取相关的其他行动。一是中央政府通过顶层制度设计如科学发展观、构建和谐小康社会等，从顶部堵死现有制度继续扩张的空间并逐步唤起民众的觉醒，为未来利用民众力量推动改革打下了基础;二是中央政府应该推动政治体制改革，为既得利益集团之外的其他社会群体特别是弱势群体参与制度供给、打破制度旧有均衡打下基础;三是鼓励作为利益受损者农民积极提高自身的组织性，通过组织和团体为制度变革凝聚力量。
注释：
①为行文与表述方便，文中主要使用“农村土地流转”概念，但它是指“农村土地产权配置”。在国家正式法律和相关政策文件中，“农村土地流转”是指“农村土地承包经营权”在“农业用地范围”之内的有限流转。学术研究中对“农村土地流转”有三种理解：一是史卫民等，与官方界定保持一致(史卫民：《国外农村土地流转的经验和借鉴》，载于《经济纵横》，2009年第7期，108-110);二是谢小容和博晨等，认为农村土地流转主要指“经营权流转”(《2000—2007：中国农村土地使用权流转研究综述》，载于《财贸经济》，2008年第5期，23-29;三是类似于本文的观点，如李长健和梁菊(《农村土地流转国内外研究综述与展望》，载于《广西社会主义学院学报》，2010年第2期，79-83)。
②农村土地流转的非正式规则是指有关调节农村土地产权流转的文化、传统、习俗、习惯以及惯例等的总称，由社会长期自发演变而成并以自我自愿执行为基础。农村土地流转的非正式规则如果与正式规则相互匹配，农村土地流转就能顺利进行，否则，农村土地流转制度将难以顺利运行。因此，非正式规则本身没有供给或需求问题，所以，研究制度供求必须首先将制度定义为正式规则，本文即集中研究农村土地流转的正式规则。
③正式规则即制度只能由政府提供，所以，“强制性制度变迁”这个概念本身是没有意义的，所以，相对应的，如下文所说，所谓的“诱致性制度变迁”概念也是没有意义的。进而，制度变迁的“理性设计”和“自发演化”的区分也是没有意义的。类似的观点如黄少安和刘海英(《制度变迁的强制性与诱致性——兼对新制度经济学和林毅夫先生所做区分评析》，载于《经济学动态》，1996年04期，58-60)。
④即从农村土地资源的重新配置的角度，任何土地产权主体的变更皆为流转。
⑤根据2007年中央一号文件整理。
⑥“二元农村土地流转”制度设计并不是为了或并没有阻止农业用地向非农业用地的流转，其结果只是在农业用地向非农业用地流转过程中增加了一个政府征地环节，至于这农业用地向非农业用地流转的效率和最终经济绩效，并没有证据表明，一种手段会比另外一种手段更为优秀。现实的情况是，理论和实务界通常会假想市场手段会带来巨大的交易成本，但却对近年来行政手段造成的巨大成本视而不见。
⑦事实我国政府正是这么做的，比如我国一系列二元制度结构安排。这种制度变迁取向实际上与我国“效率优先、兼顾公平”的传统有关，也与我国改革开放受到西方“最大多数人的最大利益”最大化的功利主义正义观影响有关，它意味着可以为了公共利益而损害少数或弱势群体利益。
⑧有人认为，现有农村土地流转制度包括征地制度，是为了保证农业生产的稳定性、保障粮食安全、保护农民土地不受侵犯，为了国家从农村获得资源实现现代化，而且，放开土地流转后可能导致社会不稳定。
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来源：《改革与战略》2015年第6期
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光