中国的土地流转正在步入“信托时代”吗？时间： 2015-08-19信息来源： 作者：wyg_admin 责编：
现在，农村土地流转当前已经进入一个新的历史阶段。十八届三中全会前后，以中信信托、中粮信托、北京信托三大信托机构先后于安徽宿州、黑龙江肇东、江苏无锡等地开展土地流转信托项目为标志，中国的土地流转开始步入“信托时代”。
然而，自商业信托机构进入土地流转领域之始，各方对土地流转信托项目的经济合理性就质疑不断，或疑为商业噱头，或疑为炒作概念，众说纷纭。诚然，短期内迅速土地流转实现盈利性具有相当大的难度，但正由于农业的脆弱性及其经济劣势，商业信托公司介入土地流转领域这一新趋势才尤为值得重视，需要从农村土地流转的历史脉络中发现其合理性和可行性。因此，本文将比较土地流转的几种重要模式，以更好地理解土地流转信托模式的经济效率和社会意义。
一、土地流转的三种模式
自二十世纪七十年代末八十年初家庭联产承包责任制建立以后，土地流转作为一种调节土地承包和土地经营之间紧张关系的重要机制，不管政策上是否正式认可，全国各地的实践探索一直没有停止过，出现了各种模式或经验。本文的模式选取基于如下两个方面。
第一，十八届三中全会《决定》中提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，这就限定了农地流转的两个基本前提：“农地农有”与“农地农用”。这样，本文的讨论将不涉及改变土地使用权拥有状态的“双放弃”（如成都模式）、“宅基地换住房+承包地换社保”模式（如重庆九龙坡模式）等，也排除了改变“农地农地”状态的土地股份合作制模式（如广东南海模式）等，集中讨论农业用地流转模式。
第二，以收益权的实现方式为核心标准。这种选择基于三个方面的考量。一是信托的制度设计恰恰以委托人财产收益权为核心，从农户的收益权理解土地流转信托模式，符合信托思想的本源，也易于在与其他模式的比较中发现其独特优势。二是受亨利?乔治的“地租社会化”思想启发。亨利·乔治用“外壳”与“核仁”来隐喻土地占有与收益，他反对僵化地从简单直接占有的形式来理解土地所有权内涵，而把地租（土地收益）作为土地权利的核心，这对我们理解当前中国“稳定承包权，放活经营权”的政策主旨极有启发意义。最重要的是，保护（并实现）好农民的收益权是土地流转政策的最关键环节，也是保障土地流转稳定有序进行的必要条件，并能促进土地流转在城镇化进程中更好地发挥稳定器作用。
基于这样两个标准，本文选取“反租倒包”模式（浙江瑞安）和福建沙县模式作为参照系，与以中信信托（以安徽宿州项目为例）为代表的商业信托模式进行比较，重点是各种模式的收益分配与增信机制两个方面。
（一）浙江瑞安：“反租倒包”模式
二十世纪九十年代初期，浙江省瑞安市马道村出现一种新的土地流转模式，被称之为“反租倒包”，这种模式后来在全国很多地方流行推行过。简要地讲，“反租倒包”是指村集体从农户手中以一定价格把已经承包到户的耕地租赁过来（“反租”），必要时经过一定的土地规划、整理与整治，再转包给种粮大户或农业企业等农业经营主体（“倒包”）。之所以称为“反租”，是因为村集体作为土地所有者，是土地承包经营权分配中的发包方，先期已经将土地发包（“出租”）给农户，因而村集体承租农民土地是一种“反租”行为。这样一来二去，尽管土地又集中于村集体，但权利关系却发生了变化。其权利转化与转移过程大体如此，通过发包完成土地初始权利分配（承包经营权），“反租”将经营权集中，“倒包”将土地经营权流转到有效率的经营主体手中，土地承包权依旧归农户，土地所有者——村集体发挥组织管理职能。可以说，“反租倒包”模式是中国农民在当时的政策环境下因地制宜进行的自主的制度创新，与今天政策所倡导的“稳定承包权，放活经营权”宗旨不谋而合。在“反租倒包”的过程中，村集体、村民与经营者之间通过契约“合作”创造性地实现了承包权与经营权的效率分解与重组，因此这一模式非常适应中国乡村社会，至今在许多地区仍在使用。
显而易见，“反租倒包”是一种村级创新模式（笔者认为，“反租”是相对于“发包”而言的，因此除非拥有发包权，乡镇要么是依托村集体的联合“反租倒包”，要么是“伪反租”），必然与乡村治理水平高度关联，关键问题看村委会或村集体组织的“反租”过程是否存在违背农民意愿、强迫农户流转土地或侵害农民利益的行为，其有效运转依赖于这样三个条件：第一，村庄的经济结构中，主要劳动力的收入依赖于非农就业。二，村庄治理机制比较完善，村民能够通过协商机制达成共识，形成稳定契约。第三，村集体经济较为发达，可以为“反租”的收益兑付提供较强的风险保障。
（二）福建沙县：“双平台”模式
沙县小吃名扬海内，劳动力大量经商，土地撂荒现象严重，全县范围内土地流转的需求非常高，催生出土地流转的“沙县模式”。截至2013年底，沙县全县实现流转土地约13万亩，占全部耕地的65%，是全国土地流转流转率的2.5倍。从沙县的实践经验来看，其土地流转模式可以概括为“流转+信托”双平台模式。
流转平台
沙县自2006年开展土地流转试点，建立了县、乡、村三级土地流转服务机构，作为中介组织推动土地集中连片规模流转。沙县的特点是，在三级服务体系的基础上，又建立了专门的土地流转交易场所和信息服务平台，并开发了土地承包管理系统、流转土地视频系统等。土地需求方接入服务平台和系统后，通过待流转土地视频，可以很快了解相关地块的地貌、田间设施等基本信息。2011年信托平台建立后，信托平台承担了收储土地（一次流转）并进行土地整理的任务，将土地地块规模化、标准化，流转平台对接的重点变为经过信托平台集中连片整理开发后的待流转土地（二次流转）。
信托平台
2011年，沙县又作为福建省第一家开展农村土地承包经营权信托流转试点，通过设立两家经营权平台公司，建立了县乡两级信托服务体系。
信托平台的运行机制主要是信托公司与村委会（代表同意将土地信托的农民）签订信托合同，获得土地后，土地集中连片，统一进行规划、布局、整理与整治，再通过招标、竞拍、租赁等形式流转给农业企业或其他经营主体。
可见，沙县模式是一种政府主导的“流转+信托”双平台模式。尽管时序上流转平台建立在前（2006年），信托平台建立在后（2011年），但实际运行中信托平台前置，发挥一次流转（土地收储）功能，把经营权集中起来，进行土地集中连片、整理开发，流转平台的功能升级后置，把经过整理开发后的土地流转给相关经营主体，发挥二次流转功能。这样，后面的比较分析可以发现，沙县的信托平台是一种准信托模式，在收益权设计、风险处置措施、增信机制等其他方面与商业信托平台基本相当。
（三）安徽宿州：商业信托模式
至2014年4月初，全国落地的土地流转信托项目已经有十几单了，其中中信信托6单（安徽宿州、山东青州、贵州开阳、安徽马鞍山、河南济源与湖北黄冈），北京信托4单（江苏无锡、镇江句容、安徽铜陵和北京密云），土地流转信托项目的土地数量已达20万亩以上。
尽管各机构的具体合约计划存在诸多差别，但在核心问题（收益权）的处理上差别不大。本文主要使用中信信托宿州项目的方案设计。中信信托宿州项目位于宿州市埇桥区朱仙庄镇，信托期限为12年（二轮承包期剩余12年），首期流转面积5400亩，流转后用于建设现代农业循环经济产业示范园（埇桥区是2010年农业部批准的第一批国家现代农业示范区）。5400亩土地由朱庙村、塔桥村集中承包经营权后，委托埇桥区人民政府代理，由区政府作为委托人与中信信托签订信托计划，中信信托聘请服务商进行土地开发和基础设施配套。该项目服务商为安徽帝元现代农业投资发展有限公司，项目初期服务商同时也是整体承租商，支付开发前期的信托收益（关于中信信托宿州项目的详细方案信息，参见蒲坚：《解放土地——新一轮土地信托化改革》，北京：中信出版社，2014年，第219-247页）。
二、三种模式之比较
至此，我们初步理清三种模式的基本情况，接下来的比较以收益权为核心，集中在收益分配和增信机制两个层面进行比较。
（一）收益分配模式
一般而言，土地流转的收益分为两个部分：基础收益和增值收益。“反租倒包”模式中，农户的土地流转收益表现为单一的“反租”租金，但在实际情况中，村委会往往会发挥类似于集体谈判机制的作用，推动土地流转（“倒包”）价格根据市场情况和经济环境的动态合理调整，“反租”价格随之进行调整，这样农户也能分享到增值收益。在有些地区，“倒包”与“反租”之间会有一定的差价，或村集体与村民之间有约定的流转收益分成比例，如“二八开”，农户获得大部分收益。
沙县模式中，基础收益即土地委托给信托公司时支付的约定租金。增值收益分为两部分：一部分是土地集中到信托公司以后，通过土地整治、改良后（如高标准农田建设）的增值部分，这部分60%归农户，40%归信托公司作为信托发展基金滚动发展；另一部分是土地由信托公司流转给经营方后，由信托公司申请各级项目配套资金，其中60%无偿扶持经营方，其余按信托公司的投入计算，逐年向经营方收回，回收资金返还村集体，由村集体进行二次返还（这实际上相当于本文末提出的农业补贴“部分归农”机制）。
中信信托宿州项目（A类计划）中，基本收益为1000斤中等质量小麦价值（均按国家颁布的中等质量小麦价格兑付等值人民币，以下不再重复说明），如果低于1000元，则按1000元兑付，即支付给农民的基础地租价格最低为每亩1000元人民币。实际上，当地目前的土地流转价格为每亩每年约600元左右，即该项目的基本地租一次性增值60%以上，项目初期，由当地政府为服务商（初期承租方）提供每年每亩约400斤中等质量小麦价值（约400元人民币）。
增值收益为A类计划方案中的超额收益。受托人服务商进行土地整理和基础设施投资（必要时发行B类信托计划，募集土地整理专项资金），扣除各项本金和费用后形成的超额收益，70%归农户，30%归受托人，作为信托管理费用。北京信托江苏项目也是按这一比例分配浮动收益（即土地开发的增值收益），增值收益“三七开”原则似乎已成为市场共识。当然，增值收益是否能够按方案如期实现，我们实践中密切关注。
（二）增信机制
不论何种模式，流转收益按期兑付是稳定流转关系的基本条件，是承包权与经营权有序、稳定分离的必要条件。而农业本身又是弱势产业，面临自然风险、市场风险、经营风险等多重风险，经营端的风险如果传导流转端，引发兑付危机，必然影响流转关系的稳定。因此，在土地流转的各种模式中，收益兑付的增信机制至为关键。
“反租倒包”模式中，村委会作为村民自治组织，与村民之间存在一种“信任契约”，并通过村民直选等基层民主途径对村委会的行为形成有效约束。这决定了在很大程度上，村集体经济要为“反租倒包”提供一种隐性担保，构建一种村集体增信机制。
沙县模式中，有两重保障机制。一是由增值收益的40%归入信托公司形成的信托发展基金；二是财政资金增信机制，由沙县财政先行注资150万元设立土地流转风险保证金。风险保证金的增信对象为集中连片100亩以上，流转期限5年以上的流转土地业主；当经营业主因发生各类风险无法兑付租金，导致信托公司无法向农户兑付收益时，由风险保证金先行兑付。
中信信托宿州项目中，在方案中为A类基本收益（付给农户的基础地租）设计了双重增信保障。第一重保障来自服务商的合同承诺，在未找到承租方的时候，由服务商承租信托项目下的所有土地，并按期向农户支付基本收益。因此在项目开发初期，服务商即承租商。而且，若后期发生实际获得的租金收入不足以支付基本收益的情况时，该类资金缺口仍由服务商补足（服务合同中规定服务商的职责范围包括“提供信托计划项下兑付A类基本收益的增信保障”）。第二重保障是如果A类基本收益的兑付仍然出现流动性资金缺口时，即第一重保障出现问题时，由受托方发行T类信托计划，补足信托收益兑付的流动性缺口（T类信托计划也可以用于土地整理投资的B类信托计划基本收益兑付缺口）。
综合来看，“反租倒包”模式采用的是村集体组织隐性增信机制，而沙县模式和信托模式均建立了明确的增信机制，前者采用政府财政增信机制，后者采用市场化增信机制，保障农户的基本收益不受土地流转后与经营相关的风险影响，确保基本收益稳定且可持续。不论是沙县的政府信托机制，还是宿州的市场信托机制，本质上均是土地流转与土地经营之间建立一道风险防火墙，以稳定收益权的方式（信托收益）更充分地实现农户承包经营权的经济内涵，促进承包权与经营权的有序、稳定分离，有助于同时实现“稳定承包权”和“放活经营权”双重政策目标，并且兼顾了效率与公平。
（三）土地流转信托与金融创新
农村金融发展滞后的一个重要瓶颈是农村缺乏有效抵押、担保品，导致“融资难”、“融资贵”成为普遍现象。近年来，各地纷纷试点推动解决这一问题的金融创新，如吉林的“土地收益保证贷款”、重庆的“三权抵押”、河南信阳的“五权抵押”等，其政策主旨均在于农村承包地、宅基地、林权等“三农”物权的金融权能。十八届三中全会《决定》中进一步肯定了农村土地流转的重要作用，明确激活农村土地担保、抵押权能的政策导向，为农村土地金融创新打开了更宽阔的政策空间。土地流转信托化对金融创新的推动作用可以从三个层面来理解。
第一个层面是对委托方——普通农户而言。土地流转信托的优势之一是将农户承包土地的收益权结构化、标准化，变为标准的商业合约，这有利于开展以标准化收益权为标的的金融创新。例如，中信信托在宿州项目中目前已实现通过信托受益权质押为农户发放小额贷款，年利率在10%-12%之间，沙县的金融机构已经借助当地的信托平台，开展了“预期收益权”、“农户联保+预期收益权质押”等金融创新。
2013年末发布的“107号文”（《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》）中明确提出“探索信托受益权流转”，可以预期未来信托收益权的市场流通性更强，会更好地促进土地流转信托收益抵押、担保权能的实现。尤其值得注意的是，这对当前的“人户分离”城镇化格局非常具有现实意义，对“非户籍城镇化”人群来说，在没有并入城镇社会保障体系之前，土地流转信托不仅可以实现“离土不离权”，提供一份稳定的基本收入，而且可以借助收益权金融创新申请小额贷款，更好地在城镇中生活与创业。例如，中信信托宿州项目中就提出“赋予土地信托流转金融属性，为农民参与城镇化进程、增强承担城镇社会保险和住房租赁等方面的私人成本的支付能力创造条件”。可以说，土地流转信托将构建的是一种“离乡离土不离权”的社会制度。
第二个层面是针对信托平台而言。信托平台将原来分散的经营权汇集后，实现土地集中连片，具备开展土地整治项目（如高标准农田建设、中低产田改造、节水灌溉设施等）和布局现代农业基础设施的必要条件，从而也就具备了对接财政扶持项目和资金的基础条件。沙县模式中，由信托平台配合政府扶持项目，开展土地集中连片整理开发，然后再进行流转；北京信托密云项目所采取的“财产权信托+资金信托”的“双信托模式”，通过资金信托为土地流转信托后的经营开发提供1800万元的融资支持；中信信托宿州项目中，则有发行B类信托计划融资进行土地整理的方案。信托平台对接政府项目时，政策上可以更好地“发挥财政资金的杠杆作用”，即在财政补贴资金的引导与支持下，发挥“财政+金融”协同作用，借助金融创新满足土地整理开发和布局现代农业设施的融资需求。
第三个层面是对新型经营主体和经营农户而言。少数土地信托项目中，如北京信托的江苏无锡项目，信托土地仅158亩，项目可以直接对接农民合作社或其他新型经营主体。但其他的土地流转信托项目一般涉及数千亩乃至数万亩土地，需要聘请或组建（现代农业）服务商，按现代农业要求整理、开发土地，布局基础设施，然后自主经营或再次流转给种植大户、家庭农场、农业企业、农民合作社等新型农业经营主体。此时经过现代农业布局后，大棚抵押、融资租赁等金融创新和金融工具将会更容易地引入，《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发[2014]17号）、《中国人民银行关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》（银发[2014]42号）等最新文件中所提倡的涉农直补资金担保、土地流转收益保证贷款、农机具抵押等一系列农村金融创新在土地流转信托平台上均可以有效地展开，新型经营主体的融资能力将更强。当然，对于刚刚出现半年多的信托模式，目前多数项目仍处于服务商开发整理阶段，相关的金融创新仍在酝酿与衍化当中，不过许多金融创新从沙县的政府信托平台中看已经相当成熟。
土地流转信托推动金融创新的机制在于土地流转信托将承包权和经营权稳定分离后，土地权利束与相关主体清晰对应，既可以有收益权融资，也可以有经营权融资。这种土地权利束的分解与重组过程客观上已经将土地流转的相关主体进行了分层，形成既有大型主体（信托机构、现代农业企业等）、又有中型主体（农业龙头企业、农民合作社）、还有小型主体（小微企业、种养大户、家庭农场、普通经营农户）的多层次主体，并在土地的综合开发利用上也根据各自优势实现了分工合作，这种结构化设计又与大中小结合的农村金融普惠体系相对应，形成金融创新的推动力。
进一步而言，随着土地信托的实践深入，信托平台将进一步衍化为金融创新平台，通过信托制度设计，土地流转金融创新得以在不同层面、不同主体间展开，根据土地整理、现代农业布局、具体生产与经营等开发阶段的不同特点和融资需求，因地制宜地设计不同的金融工具和金融产品，促进土地流转的资源优化配置。例如，中信信托在宿州方案中就提出“条件成熟时，也可与商业银行、专业性农村小微贷款机构合作”，“以土地流通信托为平台构建服务‘三农’的金融生态链”。
四、探索土地流转信托的“混合”模式
自中信信托、中粮信托、北京信托等信托机构介入土地流转领域以来，因其专业化水平高和结构化的制度设计，商业信托模式备受推崇，由此引起一个争论：以沙县模式为代表的政府信托（类信托）模式是否过时？商业信托模式是否就是土地流转信托的不二选择？
从本文的比较中可以初步总结商业信托模式和政府信托模式的优劣势。商业信托模式的优势有：第一，商业信托模式的市场化程度更高，可以在更广的（全国）范围内发现价格；第二，全国只有68家信托公司，对接外部资源能力强，可以更好地遴选服务商；第三，信托标准化、结构化水平高，可以推动更高水平的金融创新。短板在于：第一，商业信托模式采用的是项目制，使用的是本地优质土地资源，且地方政府需协调足够的土地满足规模经济的需要，是一种非常态的土地流转；第二，土地前期开发依赖于服务商，没有合适的服务商，土地整理等工作亦无法开展；第三，服务商完成现代农业布局后，要承担部分流转平台的职能。
相比之下，政府信托模式的优势在于：第一，信托平台承担了土地收储（一次流转）职能，是一种常态化的土地流转；第二，信托平台可直接开展土地整理开发，不需等待服务商；第三，有专业的土地流转平台，二次流转的效率和专业化程度更高；第四，信托平台与县域金融机构合作紧密，针对新型农业经营主体、小微企业和普通经营农户的普惠金融创新更有优势。短板在于：第一，信托平台承担了服务商的职能，现代农业开发专业能力不足；第二，与外部资源对接能力不足，价格发现能力弱于商业信托机构；第三，标准化、结构化能力不足，限制金融创新的层次，尤其是在大型金融和现代金融工具的引入方面受限。
显而易见，政府信托模式与商业信托模式的互补性很强，很难简单地说孰优孰劣，需要因地制宜、具体分析。随着信托制度向土地流转领域的更深引入，未来综合两种模式的“混合”模式将更有优势。“混合”模式可能发挥的优势主要有：第一，结合常态的土地收储（一次流转）和项目制，使得县域内流转土地可以分区域、分层次开发利用；第二，发挥县域信托的“中小”优势和商业信托的“大”优势，相关主体分层对接土地权利束和要素资源，使资源配置更有效率；第三，更好地发挥信托平台的土地整理能力和服务商的现代农业布局能力；第四，发挥信托平台和流转平台的协同作用，提高二次流转经济效率，推动建立二次流转公开市场；第五，发挥商业信托在收益权管理、兑付和风险防范方面的优势，使得农民的信托收益权更加稳定。
在条件成熟的地区，可以探索建立“混合所有制”信托平台，综合利用各方力量和优势。从政策意义上来讲，“混合”模式可以同时实现十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”。
实践中的发展表明，不论是政府信托模式，还是商业模式，亦或是今后可能的“混合”模式，信托制度在土地流转领域是有生命力的，有可能成为今后农村土地流转的重要制度工具。
土地流转信托的制度优势在于它可以同时兼顾效率与公平。土地流转信托不仅可以实现承包权与经营权的稳定分离，而且可以实现合理分工。信托平台进行土地整理与整治，服务商（大型现代农业企业）进行现代农业规划布局与基础设施配套，这相当于农地的一级开发；然后土地再次流转，实现土地更好地向四个新型经营主体集中，发挥其劳动技能优势、生产技术优势，这相当于农地的市场开发。通过信息平台，将有可能构建农村土地两级开发体系。显然，前者与后者的“适度规模”是不一样的，而信托制的优势恰恰在于可以稳定有序地集中经营权，又合理有效率地流转分开，使经营权“放活”在不同层级满足“适度规模”的不同标准。从这个角度而言，土地流转信托可以更好地实现经济效率。
从公平的维度来看，土地流转信托逐步确立了几个基本原则。第一是补贴部分归农原则，要么直接归农（如中信宿州项目中基础收益提升60%），要么以增值收益分成的方式，而且越是初级开发中的补贴，归农的比例越高。第二，基础地租价格应依据规模经营和现代农业的水准确立，而非分散经营和传统农业的水准确立，这是对农民农地发展权的一种认可。若以分散经营的低“市场价格”进行土地长期土地流转，大多数农民不但享受不到规模经营和现代农业的超额收益，而且基本收益的价值也没有充分体现。第三，“涨价归公”与“涨价归私”相结合。亨利·乔治地租社会化思想的核心是“涨价归公”，在人均只有一两亩承包经营权的较平均的农村土地分配格局下，“涨价归农”实际上是“涨价归公”的一种衍化形式，土地流转信托方案是地租社会化分配的一种具体实现形式。增值收益的70%与30%分配比例，是“涨价归公”与“涨价归私”的有机结合。从这个角度来看，土地流转信托又可以更好地实现公平。并且，公平的制度设计可以使土地承包权与经营权稳定有序地分离，反过来会促进规模经营的经济效率。
1990年，邓小平提出农业生产“两个飞跃”的思想，即中国社会主义农业的改革和发展会有两个飞跃：第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制；第二个飞跃，发展适度规模经营，发展集体经济（具体论述参见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第355页）。可以说，信托制度是实现“二次飞跃”的一种较为理想的制度工具。总体上，土地流转信托是一种效率与公平兼顾、公平促进效率的机制，它使得全体农民可以共享农业“二次飞跃”的发展成果，可以更好地发挥中国土地制度的制度优势。尽管在超过10万亿的信托资产中，土地流转信托所占比例微乎其微，但考虑到中国仍在持续的新型城镇化进程，土地流转的潜力远远没有完全释放出来，而且“户籍城镇化率”真正追上人口“城镇化率”尚需一段较长的时间，消化“人户分离”仍需时日，即使在户籍制度改革的政策背景下，土地流转仍将发挥重要的稳定器作用。因此，土地流转信托的大发展值得期待和深入探索。