我国土地储备运作模式面临的障碍及对策时间： 2015-09-23信息来源：宋涛 作者：wyg_admin 责编：
摘要：我国土地储备运作模式面临土地储备机构收储能力不能满足新型城镇化规划要求、房价和地价攀升给土地储备机构有限资金来源带来挑战、市场环境变化导致储备价格传导机制失灵及储备行为相关利益主体缺乏协调平衡机制等障碍。创新土地储备运作模式应引入多元投资主体参与土地收购及整理;建立土地储备相关利益主体综合协调机制;创新一、二级联动土地储备方式;创设储备地块控制性详细规划调整招标制度。
关键词：土地储备;障碍;模式创新
近十年来，我国土地储备运作模式随着城镇化进程的深入及房地产市场环境发生的深刻变化，在实践中面临越来越多的障碍，与新型城镇化发展要求不相适应，亟待进行模式调整和创新。
一、我国土地储备运作模式
2007年11月，国土资源部、财政部和中国人民银行等三部门联合颁布《土地储备管理办法》，首次以国家部门规章的形式将土地储备的有关事宜予以规范。[1]总体看，虽然我国城市土地储备运作模式在实践中存在一定的地区差异，但主要分为三阶段。
(一)土地入库阶段
土地入库指由政府主管的城市土地储备机构[2]及少量国有专业土地储备公司根据制定的土地储备计划，以征用、收购、转制、换地及到期收回等多种方式集中储备土地的行为。基于我国目前的国情，被储备土地主要来源于增量和存量两方面。其中，增量土地指集体所有的土地，必须首先由国家征收转变为国有土地，这个过程中需根据收购时点的当期土地、房屋市场和人均收入情况给予被征方相应的补偿。存量土地的入库，则需按照产权的不同分为两类：第一类是被收储方有处分权的出让土地，依据法律相关规定由土地储备机构按照市场评估价给予被收储方相应补偿后收回或购买;第二类是被收储方没有处置权的划拨土地，在实施中可结合企业改制，通过给予原用地者一定补偿后再采用置换或购买等方式获取。
(二)土地整理阶段
对经过收储后已进入土地储备体系的地块，在以公开“招拍挂”等方式出让给新的用地企事业单位之前，需对地块进行前期开发和经营管理，该工作主要由土地储备机构负责组织实施。前期开发指对入库的土地综合运用经济、行政、法律和技术等手段有计划地对地上建筑物和附属物进行拆除，并完成区域改造、土地平整及基础设施建设等工作。经过前期的开发整理后，土地达到二级开发建设所需的“三通一平”或“七通一平”净条件后，再依照城市整体发展规划及城市土地供应计划安排，有步骤地分批向市场供应土地。
(三)土地出库阶段
土地出库是由土地储备机构下属或独立运行的城市土地交易执行机构，根据上一阶段制订的土地供应计划向意向用地单位统一供地的行为。近年来，随着土地供应的市场化程度日益提高，目前在经营性土地的出库环节，公开非定向的“招拍挂”出让方式已占据绝对主导地位，但对非经营性用地，协议出让仍是主要方式，其原因在于：一是对市场化的经营性用地，由于用地主体主要是以利润最大化为目标的企业，城市土地以生产要素的形式介入生产。因此，运用市场机制配置经营性用地相对合理，通过用地主体间的充分市场竞争实现土地的价值最大化。二是对具有公益性质的非经营性用地，如政府机构用地、城市文教设施、公共绿地、城市公共建筑用地等，由于其用地主体主要以公共效益最大化为目标，其行为的外部性特征使用地主体无法通过市场形式实现全部潜在收益的内部化，进而非经营性用地主体无法以相同的价格支付具有同等级别地租的土地，由此政府以非竞价协议或划拨的方式供给更符合非经营性用地的需求。
二、现行土地储备运作模式面临的障碍
(一)土地储备机构收储能力不能满足新型城镇化规划要求
2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》明确提出：“至2020年，全国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的总体发展目标。”[3]新型城镇化规划实施中的重要一环，就是实现城市发展的速度能够满足农业转移人口和其他常住人口居住、就业和生活的需求，由此也对新增城镇可建设用地的有效供应提出了更高的要求。以上海市为例，首先，从征收集体用地的增量角度看，根据《上海市土地利用总体规划(2006～2020年)》中的土地利用主要调控指标，2020年相比2010年，上海市需要通过占用农用地而新增加的建设用地总规模为4.31亿平方米，则年均需新增建设用地规模为4300万平方米。其次，从征收旧区居民的存量改造角度看，据统计，至“十一五”期末，中心城区仍有成片二级旧里以下房屋640万平方米左右，零星二级旧里超过80万平方米。同时，郊区城镇也有大量的危旧房急需改造。由此，依据《上海市旧区改造“十二五”发展规划》，至“十二五”期末，需完成改造中心城区成片二级旧里以下房50%左右，具体发展目标为：第一，完成改造中心城区二级旧里以下房屋350万平方米左右，受益居民约15万户;第二，加快推进郊区国有农场危旧房改造，基本完成63万平方米危旧房改造任务。据此计算，“十二五”期间上海市年均需完成85万平方米的旧房改造。[4]如此巨大的增量和存量土地收储规模只靠政府主管的土地储备机构显然无法完成，其结果就是，由于土地一级储备完成量的限制导致经营性用地供地严重不足。以上海市住宅用地的供应情况为例：上海市住宅用地的年度供应从2011年的1200万平方米逐年下滑，至2015年，预计全年住宅用地的供应仅为500万平方米，住宅土地的有效供给已无法满足市场存在的强大住房购买需求。据统计，从2008～2013年，上海市商品住宅土地可建面积的供需总缺口高达2622万平方米，这也是上海近年来房价历经多轮调控仍持续攀升的重要原因之一。未来随着新型城镇化规划的深入实施，土地储备机构收储能力不足的矛盾将更为凸显。
(二)房价与地价攀升给土地储备机构有限资金来源带来挑战
自1998年我国实现城镇住房制度改革以来，随着经济的持续快速发展，城镇化率不断提升，货币供应量持续扩张，房价也呈现快速上涨趋势，全国商品房成交均价由1998年的2063元/平方米大幅上涨至2013年的6300元/平方米，增长了2倍。由于房价的上涨，地价水平也相应上浮，全国土地成交均价由2000年的1092元/平方米上涨至2013年的2158元/平方米，增长了1倍。城市房价和地价水平的大幅上涨，无疑将显著增加土地储备机构在储备土地时面临的资金压力。如，上海市的黄浦区作为传统的中心城区，近年来，随着城市旧区改造力度的不断加大，黄浦区也成为土地储备的重点区域，旧区改造项目数量居全市前列，“十二五”期间计划动迁户数为4.8万户，计划拆迁总面积为150万平方米。而由于其平均房价水平为上海各区县之首，导致动迁成本高企。目前黄浦区平均户均拆迁成本已达350万元，按此计算，“十二五”期间黄浦区仅旧区改造的动迁成本就达1680亿元，年均高达336亿元，而2013年黄浦区财政收入总额仅为152.8亿元，以政府财政和有限的银行贷款作为主要资金来源的土地储备机构[5]已明显无法承担如此大资金规模的土地收储工作。
(三)市场环境变化导致储备价格传导机制失灵
在现行土地储备运行的三个阶段中，存在从动迁成本价到一级开发成本价再到土地起始价最后形成土地成交价的传导机制(见图1)。
近年来，随着我国进入新型城镇化阶段，不同等级城市的房价走势开始呈现显著的分化态势，也使现行两类土地收储价格之间的传导机制开始失灵。
1.在城镇化水平已发展到一定水平的三、四线城市，由于外来人口导入量有限，而本地常住人口的居住需求在前期已基本得到满足，因此，有效需求不足导致房价上涨缺乏动力，而房价停涨导致土地收储机构按前期市场价格收购的土地按照其成本和规划条件测算已失去盈利的可能性，故无法通过公开“招拍挂”的形式寻找到二级开发商。
2.在城镇化已基本完成的一、二线城市，由于城市在经济发展、公共福利、教育医疗配套等方面的优势，拥有吸引大量外来人口进入的动因，进而使房地产市场需求具有持续增长的来源，而城市可建设用地资源的逐渐减少则导致土地一级供应量的相对不足，整体市场供不应求也使房价拥有持续快速上涨的动力。但正是由于房价涨幅过快进入过高的水平，使一级开发成本高企，土地一级收储的资金需求量远远超过土地机构和国有专业土储企业的融资能力，从而导致城市土地一级供应的速度远远无法满足二级开发商的需求。同时，开发商基于未来房价上涨的预期，也加大了公开“招拍挂”中非理性溢伤出现的频率，大大抬高了土地的出让价格。在这样的情形下，开发商的利润空间被蚕食，最终购房者的购置成本上升;而政府虽然在土地财政方面获得收益，但由于收储资金不足导致土地供应不足，大大减缓了城市再开发的速度，在公共目标的实现方面获得的则为负收益。
通过分析发现，房价停涨影响开发商的预期，则土地储备机构就将面临已收储地块无法出让的困局;而即使在房价继续上涨的一、二线城市，由于过高的房价基数水平，土地储备机构也已陷入无力再收储的困局。两种情形下，现有的土地储备模式将无法持续运行。
(四)储备行为相关利益主体缺乏协调平衡机制
1.土地入库与整理阶段的利益主体缺乏协调平衡机制。一是从被收储者角度看，按照身份性质的不同，主要分为集体用地被收储的农民、城镇用地被收储的居民及经营用地被收储的企业。在这三类群体中，按照我国现行的以增量征收为主的收储政策，受到影响和冲击最大的就是农民。在我国城乡两元结构的长期束缚下，土地是农民赖以生存的最大保障，离开了土地，农民与城镇居民相比无论是在文化教育水平，还是在生产技能方面都存在较大的差距。由此对土地将被收储的农民而言，其最担心的问题就是失地后的就业和生活收入能否得到相对稳定的保障。[6]但在目前的收储实践中，往往仅对农民当期损失进行相应补偿，而对农民失地后的长期生活保障及长效收入的增加缺乏长远考虑。二是从收储实施者角度看，目前在各地的实践运作中，实施储备的主体主要分三类：第一类是政府性质的专业土地储备机构，其被赋予的运营目标是完成政府制定的土地储备计划，并在一级开发阶段实现保本微利。然而在收储实践中，专业土地储备机构往往资金来源不足，储备能力有限，无法完成既定的储备目标。第二类是实施专项土地储备任务的国有企业，其一方面负责完成公益性的土地储备任务，另一方面从企业角度而言又希望能从一级开发中获得一定的收益。但专项土地储备的公益性特点往往带来的是一级储备收益水平极低甚至面临亏损，而企业的身份又决定其无法同政府分享土地公开出让后产生的增值收益。第三类是为数不多的民营企业，其参与一级开发的核心目标是为了通过提前介入的方式，能以相对较低的成本锁定地块的二级开发权。但在实践中，由于缺乏政府的支持，其开展动迁的时间和成本都无法控制，且按照现行的制度不经过公开“招拍挂”而直接获得土地二级开发权缺乏合法有效的通路，由此往往陷入“一级储备遥遥无期，二级储备无路可走”的境地。
2.土地出库阶段的利益主体缺乏协调平衡机制。首先，从政府角度看，政府通过土地公开出让既希望实现获得土地出让增值收益以补贴财政的经济目标，同时也希望实现城市地价与房价水平平稳增长、城市规划能够稳步实施等公共目标。但现行土地出让单纯“价高者得”的制度导致城市住宅土地在近10年来频现高溢价进而带来房价持续快速的攀升，同时非住宅与其他公益性用地的出让则乏人问津，造成城市整体功能规划无法如期实施。其次，从开发商角度看，其在出让阶段最大的利益驱动就是能以低成本获得土地，然而现行土地公开出让竞价制度导致开发商获得土地的成本在高溢价的背景下持续居高不下。最后，从购房消费者角度看，其作为土地一、二级开发的终端使用者，核心利益诉求是能以合理的价格在足够丰富的房源中挑选到合适的住房，但由于当前土地收储能力不足导致土地有效供应不足带来的房价快速上涨和房源严重短缺则无法满足其需求。
(一)引入多元投资主体参与土地收购及整理
改变当前相对单一的土地一级储备投资主体结构，通过引入多元化的社会投资主体参与土地收购和整理，提高土地收储的规模与效率。第一，要放开土地一级储备的进入门槛，通过修订现有《土地储备管理办法》中对土地储备实施机构必须是非公司制的限制，允许和鼓励各类国有、民营和外资等不同性质的房地产企业进入相关领域，如将土地成片开发列入鼓励外商投资的产业目录中。第二，放宽对土地储备融资管理的相关限制，允许土地储备机构向保险、养老、基金等非银行机构融资，还可考虑通过股权加债权复合融资方式的设计，引导金融资本直接进入土地储备领域。第三，给予参与土地一级储备的社会投资主体一定的优惠政策，如贷款利率的优惠，政府规费、营业税、所得税等相关税费的优惠与减免等，以提高投资主体参与的积极性。
(二)建立土地储备相关主体利益综合协调机制
充分平衡土地储备中各主体的利益关系，满足包括政府的公共与财政目标、被收储方的生存与生活目标、收储方的盈利目标等不同的利益诉求，推行公私合营模式在土地储备中的运用。一是由政府、被收储方和负责收储的社会资本共同组建特殊目的公司作为载体，具体对储备项目进行实施和运营，形成共担投资风险、共享土地收益的利益共同体。二是明确政府、被收储方、社会资本各自的分工职责，其中政府职能应主要体现在：确立公共目标、调整规划、政府补贴、融资支持、证照审批、土地二级开发权出让等方面;被收储方应主要负责动迁组织实施与动迁维稳等职能;社会资本应承担规划方案设计、土地整理、土地维护、资金筹措及后期建设与运营等绝大部分运作职能。三是创设土地储备公私合营项目证券化产品，打通未来社会资本的退出通道，缩短其投资周期，提升资本的投资效率。
(三)创新一、二级联动土地储备方式
改变经营性土地二级开发权仅能通过公开“招拍挂”获得的单一渠道，提高社会资本通过一、二级联动开发平衡项目总体盈利的空间。第一，对现行的经营性土地公开“招拍挂”制度进行修订，赋予省级人民政府土地管理部门一定范围内的土地二级开发的直接出让权限，如限定一定规模以上的单宗土地一级储备项目完成后，该项目的土地一级储备实施主体可通过定向挂牌、补地价、带方案出让等非传统公开“招拍挂”的方式直接获得相应地块的二级开发权。第二，赋予储备实施主体更多的社会公共责任，要求其在成片土地开发时承担更多的如学校、医院、社区中心、公共绿化等公益性设施的投资建设任务，以综合平衡其相对低成本拿地所可能带来的二级开发超额盈利空间。第三，为避免土地增值收益过多被土地储备方获取的潜在问题与风险，在政府制订相应二级出让地价的过程中，必须坚持以基准地价为基础的原则，再综合考虑地块用途、容积率、规戈Ⅱ建设条件等方面的变化，以保证土地收益在各主体间的合理分配。第四，建立一、二级联动储备项目招投标制度，通过市场化竞争的方式挑选出最有效率的社会投资主体，此举还能有效压缩权力寻租的空间。
(四)创设储备地块控制性详细规划调整招标制度
改变我国现行的控制性详细规划调整完全由政府掌控、审批程序繁琐、市场响应度低的局面，通过建立控制性详细规划调整招标制度，充分发挥土地储备社会资本参与方对市场变化敏感的优势，最大化土地的开发价值，提高土地综合绩效水平。具体措施为：首先，进一步完善《城乡规划法》，赋予待储备地块所属的区、县一级人民政府规划管理部门在土地一、二级储备启动阶段拥有一次自行调整控规的权限。其次，被收储地块所属的政府可根据原有的用地规划指标发布土地一、二级联动收储公告，并给予投标人一定限度内对规划指标的调整申请权，政府可根据不同投标人的调整申请情况，综合考量自身和被收储方对地块储备的目标后对控制性详细规划进行调整。最后，为确保土地利用规划在后期开发中的落实，应建立全生命周期的土地管理体系，对规划的实施情况进行动态评估和纠偏管理。
参考文献：
[1]楼建波，张双根，等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京：中国法制出版社，2009.
[2]杨遴杰，等.我国土地储备机构发展状况分析[J].经济地理，2005(4)：30-32.
[3]中共中央国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020年)[EB/OL].[2014-03-16].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.
[4]胥会云.上海旧改成本渐高融资渠道待拓宽[N].第一财经日报，2013-07-30.
[5]孙超.土地储备融资与土地收益的分配研究[J].经济经纬，2013(3)：41-45.
[6]彭举.城郊集体土地征收问题研究[J].企业经济，2011(6);141-144.
[①]“+”表示相关项相加之后形成下阶段的基础成本，如土地成交价+建设成本+财务成本+税费+开发利润最终形成市场房价，而动迁要按照市场房价标准对房屋进行补偿，由此最右侧与最左侧产生相应联系。