碳税征收的国际经验及对我国的启示时间： 2015-11-07信息来源：胡剑波 胡潇 任亚运 作者：wyg_admin 责编：
[摘要]中国作为全球最大的发展中国家和最大的碳排放国，亟需在保障经济发展的前提下进行碳减排，而碳税作为一种市场碳减排手段，已经被诸多国家付诸实践，并取得了一定成果。基于此，文章在对我国进行碳税征收的可行性分析基础之上，对比分析了丹麦、荷兰、芬兰等碳税实践较为成功的代表性国家的做法，以其成功经验对我国开征碳税有所启示和借鉴。
[关键词]碳税;国际经验;启示
随着全球气候持续变暖，臭氧层受到前所未有的破坏，全球生态环境正在进一步恶化，人类的生存环境岌岌可危，发展低碳经济，共建绿色家园，这一理念已成为全球共识。碳税①作为人类控制温室气体排放所采取的经济手段之一，已被证明是推动低碳经济和应对气候变化的最具市场效益的一种有效手段。目前，全球诸多国家尤其是西方发达国家已经开始在本国进行碳税的征收行动。改革开放30余年来，中国取得了举世瞩目的发展成就，但却面临着经济增长和生态环境恶化的尴尬境地。目前我国的碳排量已经位居世界前列，碳减排的形势迫在眉睫。
一、我国碳税开征的可行性分析
(一)我国现有环境税制度分析
目前，我国税收制度中与环境相关的税收主要包括两大类：一类是直接与环境相关的税收，涉及消费税、资源税、车船使用税等。如在消费税中，主要包括汽车、柴油、汽油、轮胎等商品的征收。1984年我国开始征收资源税，主要针对煤、石油、天然气;1994年我国开始执行《中华人民共和国资源税暂行条例》，后经2011年修订，资源税税目高达7种。另外一类是立法中涉及环境保护、减少污染、节约资源的相关税收政策，如增值税、企业所得税等税目中有关于环境的优惠政策。比较典型的税收优惠政策有：对废旧物资回收机构在销售其收购废旧物资时免征增值税;对各级政府及主管单位委托自来水厂收取污水处理费时免征增值税;对销售旧货按照4%减半征收增值税;对作为能源建筑原料的部分新型墙体材质产品按照减半征收增值税等等。虽然我国目前还没有独立的环境税体系，但我国探索保护环境的历史已有20余载，并取得了不菲的成绩。与西方发达国家相比，毫无疑问，我国环境税发展还十分滞后，环境税的相关税目零星地分散在各种税收体系中，缺乏系统性和完整性，相关工作的开展迫在眉睫。
(二)我国开征碳税的现实条件分析
结合我国目前的实际情况，我国开征碳税的现实条件主要包括四个方面。一是政策上的不断倾斜。我国国务院曾于2007年就颁布了《中国应对气候变化国家方案》，其中提到了与控制碳排量、保护生态环境的相关法律法规，并给出相关的经济、政治以及政策支持手段以保护生态环境，减少碳排量。二是硬件技术上操作有保障。相比其他类型的与环境相关的税收而言，比如硫税(Sulphur Tax)、污水税收等，实施起来更加简单，检测中涉及计量的税务不需要复杂的计算就可以完成。②三是树立负责任的大国形象。1992年，我国签署了《联合国气候变化框架公约》。虽然目前我国没有强制减排的义务，但作为CO2排放大国，我国限减排的压力与日俱增。而开征碳税不仅顺应全球环境保护发展趋势，也有助于我国提升大国形象以及掌握未来谈判的主动权。四是有利于转变经济发展方式。目前，我国经济发展方式粗放、产业结构不尽合理、单位产出能耗强度大、污染排放强度大，而碳税作为重要的环境政策工具，不仅有助于我国调整优化产业结构，引导碳密集型产业向低碳排放和环境友好型方向过渡，还可以有效保障我国经济环境健康可持续发展和实现中国制定的国家减排目标。
二、国外碳税开征的实践经验
1970年之前许多国家关于环境保护的政策主要都是直接管理的，但是因为这样一种直接管理的办法真正实施的过程中，情况复杂多变导致效率低下，直到1985年后，欧洲地区的部分国家才开始正式实施环境税(Environmental Tax)，目的在于用市场化的方式将碳排量相关问题内化为企业内部的问题，从源头上进行控制。其中，最有成效的无疑是20世纪90年代初推行的碳税，其目的主要是保护环境和应对气候变化。截至目前，在已经开始实施相关税收政策的国家中，芬兰、丹麦、德国、日本是做得最为成功的。
(一)丹麦
丹麦是世界上最早实施碳税的国家之一。(1)实施背景。1990年丹麦议会提出在2005年之前CO2排放水平较1988年减少20%，由此，碳税正式施行。之后，依据议定书和与欧盟之间的协议将减排的目标明确规定下来，在2008年之后的4年时间内减排效果显著，与1990年相比已经下降了21%的排放量。(2)实施方案。丹麦碳税引入经历了两个阶段，1992年碳税指向家庭能源产品消费;1993年扩展到商业领域。根据在1995年出台的税收政策体系，丹麦第二年就设立了一个包含三个税种(主要是能源、CO2和SO2的税收)的新税，因而企业的相关税负进一步增加。在CO2税率没有任何改变的情况下，税收的范围已经覆盖到能源功能方面，而且涉及退税方案反而更加苛刻，除此之外丹麦还设定了新的能源效率方面的协议。该情况下，纳税企业就必要将能源消耗划分为三个种类即供暖、生产和照明来分别纳税，供暖必须全部纳税，照明将减少10个点的税额而生产只需要纳税25%就可以。20世纪末，丹麦为了进一步加强对经济的控制而实行了一系列的经济政策，将能源税再次提高接近20%，将企业供暖能源税率上调到100欧元每吨CO2，生产用和照明用能源结构性调整至12.1欧元/吨CO2。(3)实施效果。丹麦在实行相关的税收政策之后于1997年进行了效果检验，认为若没有该税种的征收，企业的能源消耗将会高出征收之后10个点。在两年之后的评估中显示6年之后，企业排放量将会进一步减少接近4个点，转化为碳排放量接近240万吨。因而，碳税税收政策的实施和相关优惠政策的推进带来了明显的作用。而在1999年，由于财政部考虑到国际竞争力而得出了碳税的征收产生了良好的生态和经济效应的结论。从1980—2012年，在能源消耗总量上丹麦并没有太大的改变，但结构上来看，丹麦的煤炭以及小号油已经开始减少，相关的生态型燃料逐渐增加;整体比重上比较，主要是源于低碳能源的替代作用。而丹麦相关机关发布的数据上看，整个行业的CO2排放量都是呈现下降的趋势，特别是自从1995年之后的7年之内，已经减少了330万吨，生产活动中每千瓦电中排放的CO2量也降低了近一半。2014年，丹麦国内生产总值为3527亿美元，较1990年约增长1.5倍，而CO2却较少了13.9%，创造了减排与经济繁荣并存的“丹麦模式(Danish Example)”。
(二)荷兰
1988年荷兰开设相关的环境税收。(1)实施背景。荷兰的部分原有环境税收较为混乱。(2)实施方案。1990年，碳税成为荷兰环境税的一个税目，并于1992年被归入一般性的预算中进行管理。这一年，能源/碳税直接替代了碳税，能源与碳排量各占一半的比例。这样一来碳税就涵盖了所有的能源税收，而其中通过对燃料征税也是间接的征收了电力税。相关的能源较为密集的企业人性化的享有相关的政策优惠，例如针对天然气的用量超过一千万立方米的生产商，企业的环境税要相比其他企业低于40%。但是在碳税上是没有任何的豁免的权利的。3年之后，荷兰的碳税水平已经上升到5.16荷兰盾每吨CO2排放，仅这一方面的税收收入就高达1.4亿元，占比高达1.3%。1996年，荷兰又开始征收能源管理的税收，涵盖燃油、柴油、液化石油气、天然气、电力等。而纳税的对象主要是个人和中小企业，也就是小型的消费者，使用的是累进计税的方式。实际实行的时候，大型的消费者实际缴纳的税收都很少，因为针对大型消费者有自愿减排的协议来控制排放量。征收的途径主要是通过能源的征收单据，资金是从公司的功用账户直接转入政府账户。相关的公益性组织税收可以得到最高一半的返还。(3)实施效果。在这项税收政策实行之后两年的时间荷兰就开始检验税收成果，做了首次评估。相关的数据显示，仅仅少部分公司了解该税种，主要是由于企业在征税之前已经将相关的税收部分的排量进行了内部控制在允许范围内，这样一来税收成本就被大大降低了。即使量化碳排量税收十分棘手但仍旧发挥了一些影响。也是因为这项税收存在的原因，21世纪开始，CO2的排量已经下降了1.5%;3年以来的碳税收入为近16亿欧元，在2010年碳排放量减少了近400万吨，预计到2020年将继续减少460万～510万吨。
(三)芬兰
芬兰于1990年实施CO2税，芬兰征收碳排量税务的范畴主要是在矿物燃料上，根据含碳的总量进行税收。(1)实施背景。芬兰于1990年引入碳税时的目标是在20世纪90年代末实现CO2排放零增长。(2)实施方案。开始征收时，税收标准非常宽泛，而在进一步的实施之后才逐渐的增加起来。芬兰在1994年调整了能源税收，税率进一步的提升，涵盖范围更加广阔。主要分为两大部分：第一是针对油类(柴油与汽油)进行计税，所得税收收入全部归公国库;第二是一半能源一半碳排放的税收，其他部分如煤、泥炭等不计入税收。一年之后，税率调整能源税的税率水平已经高达3.5芬兰马克每千瓦，而碳税税率则高达38.3芬兰马克每吨CO2排放量。而相关部门也将矿物类燃料纳入范围内，工业用油减免税收。4年之后，芬兰碳税收入高达24亿芬兰马克，占总收入1.4%，而中间接近40%从碳税中来。芬兰2002年的碳税的税率水平为1712欧元每吨CO2排放量，而天然气已经开始实行减免部分征收。2014年芬兰政府提出新的碳税方案，拟将轻质油纳入碳税征收，目前仍在讨论。(3)实施效果。相较于北欧国家统一施行另类的税收政策，例如：减免相关的节能减排税收以刺激人们积极主动的节能减排。芬兰国家里唯一优惠条款是工业享有更低的电力税。一些学者通过实证研究，发现芬兰虽然能源税率较北欧国家更低，但由于优惠条款的缺乏，导致碳税征收对芬兰的产业国际竞争力存在一定的消极影响，但是长期内的碳税的积累以及对环保科技的创新激励可以抵消一部分的影响。
(四)德国
德国的能源税主要依赖运输燃料税，不过，与欧洲其他国家不同的是，直到德国才将煤炭列为能源税的征收对象。(1)实施背景。德国于1999年宣布一个为期五年(1999—2003年)的绿色税制改革计划，碳税由此在德国高效运行。(2)实施方案。1989年德国对天然气征收能源税，但在1995年被废止。在德国的生态环境方面的税收方案能源税收是特定的部分。4年之后德国不仅在摩托车和轻质燃油上加强了税收，另外对天然气和电气也增加了税收。这些税收收入都被投放到养老基金方面。一方面对雇员的收入是一种增长，另一方面也降低了员工的养老保险金额的缴纳。之后德国对摩托车和电气燃油的征收有所调整。2006年，德国颁布《新能源法》，其中规定为鼓励使用低硫燃料，对每公斤含硫量超过50毫克的汽油、柴油每升再加收0.15欧元碳税，又将含硫量标准调整为每公斤10毫克，使超过该标准的汽油、柴油每升加收的碳税累计达到0.16欧元。2011年，德国开征航空税，旨在实现在2020年碳排放减少20%的目标。(3)实施效果。最新研究成果显示，到2009年年底，碳减排量已经超过了949万吨，而就在这种情形下，有新兴的7万个就业岗位产生。另外调查显示，德国在实施相关的税收政策之后，取得了相当好的生态效益，碳排放量两年内已经下降了3个百分点。因而能源税的实施，不仅仅可以取得较高的生态效益还能够支持国家劳动力的就业。
(五)日本
日本是一个计划性比较强的市场经济国家，又与我国毗邻，其经验，对我国更具有借鉴价值。(1)实施背景。日本作为世界的排放大国，是亚洲地区唯一实行强制减排的国家。它的指标是在2012年排放量必须要比1990年减少6个百分点。进入2000年之后，日本的碳排放量只增不减，直到2007年就已经超出了协议的16%，也就是比前一年增加了2.4%。由此，日本环境省正式提出碳税方案。(2)实施方案。碳税在日本称作环境税，实际上就是主要指的碳排放税收，原因在于这样一项税收虽然整体指向环境但是主要集中在对CO2排放量进行征税。区别于欧洲国家政策的是日本更加看中设置的制度和政策的实施而非市场调节和法规规定。日本很大一部分因为钢铁相关行业的抵制因而并没有硬性强制要求的碳交易份额，对于日本的相关企业而言，只能局限于与欧盟碳排放市场交易，购取相关份额，其他企业就只能自愿节能减排。在日本，碳税的税率是相当低的，日本的税收方案更侧重于税收的收入，以减轻政府的税负。为了更好地保障碳税政策顺利实施和得到公众和企业认可，日本碳税政策设计的同时，配套了许多税制改革和各类政策。日本另一个碳税的目的在于一举两得将税收制度进行一个平衡，推行绿色税收改革，这项改革主要是针对财源制度制定、一般消费以及财产类税收、城市管理税收等和许多相关政策措施。(3)实施效果。在实行相关的税收政策之后日本国内产生了价格、宣传与财源三种不同的效应。用低碳能源来替换高碳能源的作用，企业方面增加对节能减排设备的购置即为价格效应;而宣传上的主要是指有利于国民生活水平的提高、消费观念的转变更倾向于低碳生活方向变革。把通过征收碳税得来的税收收入用来刺激和鼓励新能源的探索使用就是所谓的财源效应，这样一种税收的增加对经济会造成一定的影响。如2009年日本国内的起征点是2400日元，而11年之后，在没有采取税收的情况下，日本国内生产总值就会下降0.04%;在采用税收政策的基础上，则影响会低于0.01%，而且减排量会比1990年增加4%，基本可以减少0.5亿吨的碳排放量。
三、各国经验对我国的启示
目前，我国正在大力发展经济，碳税政策的突然实施必定会影响到我国整体的经济水平和相关税务结构。因此，积极借鉴国外过去近20年的碳税发展经验十分必要。通过对国外碳税实践经验的总结，我国碳税出台时需要重点考虑如下四个方面。
(一)科学设计碳税制度
首先，要考虑到企业作为纳税人的问题，企业毋庸置疑在纳税范围内，但是作为国家最小的单位——个人是否需要纳税有待进一步商讨。对居民个人征收碳税，必然在短期内加重个人税收负担和降低个人社会福利，并会在很大程度上加大碳税开征的阻力，但是个人因消费化石燃料所排放的CO2也是碳排放的一个重要来源。因此，我国在实行碳税政策的时候也必须要将居民个人的税收增加在内。也就是说，必须要对居民所使用的化石类燃料所产生的碳排放进行征税。其次，考虑到增加的税收很可能会影响到居民的生活水平，尤其是农村和低收入家庭的取暖做饭。在近期可以考虑将个人生活消费的化石燃料实施优惠减免，对个人机动车实施先低后高，逐步征收的碳税实施办法。再次，征收流程的确定。具体的征收流程上的问题是实施在生产过程中还是具体到消费过程都有待进一步确定。在生产环节征税，面临生产企业进行税负转嫁，将碳税转移给最终消费者。这与碳税旨在通过影响消费者行为选择来达到节能减排的目的是相悖的。而在消费环节以价外税方式征收，将更有利于减少碳排放。
(二)合理进行碳税国际协调
气候是全球性问题，故碳税的征收也涉及了诸多国际协调的问题。征收碳税是我国作为负责任的发展中大国在应对气候变化全球风险中做出的积极举措，但同时也应充分考虑我国作为发展中国家的现实情况。合理进行碳税国际协调可以从如下两个方面来着手。一是积极同发达国家通过签订税收协定等方式进行碳排量税收协调。从国际角度来平衡碳排量税收将是大势所趋，我国也要主动的与其他发达国家加强合作与联系，通过国家关系的建立，与相应国家签订税收协定，争取与发达国家打成碳税“税收绕让”③或预约碳税制度。二是研究开征碳关税。开征碳关税的目的，一方面是与发达国家就拟通过的碳关税问题进行有力交锋，表明中国政府在碳关税问题上“共同但有区别责任”的立场;另一方面，作为WTO的一员，合理利用关税是十分有必要的。
(三)以碳含量作为碳税计税依据
在对于碳税的实行过程中，主要存在两种计税凭据：首先绝大部分国家都采用的根据碳排量的不同按阶段征税，像丹麦荷兰等国家在这方面做得很好，主要就是计算总体的排放量中碳排放的量进行计算税率就可以。其次德国等部分国家采用的直接对碳排放进行单独计税，中间不考量企业相关的改进与减排工作。这样一来很容易造成偏重于减排而并非有效益的回收利用。随着碳税制度的不断完善，碳排放权交易制度的出现也需要以碳含量来作为计价指标。碳排放权交易制度主要指第一设定排放总额的量化，第二是排放总额具体分配到每个单位的限量，采用指定的方式分别给企业设定排量要求，为了有效益的促进排放量的提升可以适量出售排放权。碳排放权交易可以事先拟定CO2总水平，确保CO2排放量的减少，有效推动企业自主减排。因而，鉴于我国目前技术和征管水平的限制，根据国外排量税收制度在设置过程中的常用方法来对比选用相关的排量作为税收指标和依据会更加科学，以利于相关的管理成本。
(四)落实各项碳税优惠制度
从世界各国的相关碳排量税收的征收经历可以知道，一旦税收政策实实在在发挥了对CO2的减排效益，税收水平就相应的会有所提升，这样一来就有可能会影响到其他能源相关企业的发展，也有可能降低其国际市场上的竞争力。我国在实施相关的税收政策的时候总结和吸收其他国家经验是非常必要的，而且在税收的结构上需要进行相关的协调，加减适宜以平衡税收。具体可采取如下措施：首先，使用先进的科学技术减少CO2排量，增加CO2的回收利用功能，针对企业采用先进技术减少了碳排量的给予相应的政策优惠;其次，若有企业纳税人积极响应号召采用相关设施安排，调整结构而减少碳排量的，抵免其税收。再次，对有利于企业减少碳排量的设备，降低其税收。
注释：
①所谓碳税(Carbon Tax)是指针对CO2、CHO4等温室气体(Green House Gas，GHG)排放所征收的税，它是以环境保护为目的，希望通过削减GHG排放来减缓全球变暖。
②碳税的税基是碳的排放量，各种能源的含碳量是固定的，所以其燃烧排放的CO2量也是可以计算出来的，再考虑减排技术和回收利用等措施计量碳净排放量，碳税计量相对简单，不需要复杂的检测，对税收征管人员来说操作相对容易。
③“税收绕让”亦称“虚拟抵免”和“饶让抵免”，是指居住国政府对其居民在国外得到减免税优惠的那一部分，视同已经缴纳，同样给予税收抵免待遇不再按居住国税法规定的税率予以补征。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光