国家特殊性区域政策思路应做调整时间： 2016-06-20信息来源：宣晓伟　作者：hjr_admin　责编：

        [内容提要]“国家特殊区域政策”的实施，在取得明显成绩的同时，也日益暴露出了一系列不容忽视的问题。为了保证不同地区在竞争过程中享有公平的机会，针对不同区域的共同性问题，发挥功能性的作用，建议国家特殊性区域政策的设计思路应调整为：从“区域的指向性”向“问题的导向性”转变;政策设计重点转向如何推进跨行政区域一体化;同时还应加强中央的主动性和执行力。
        [关键词]特定区域 政策创新 路径 国家战略
        中图分类号：F110  文献标识码：A  文章编号：1003—0670（2015）07—0075—2
 
        国家特殊性区域政策，是指由国务院批复、发文或讨论通过，针对特定区域所出台的区域规划、发展指导意见、综合改革方案等，也通常被理解为“国家战略性”区域政策，一般体现国家层面的战略意图和战略目标。
 
        自“十一五”规划提出“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”的区域总体发展战略以来，国家又陆续出台了一系列特殊性区域政策，对更具体的区域提出了更明确的发展要求，成为我国区域总体发展战略的延伸和细化。这些特殊性区域政策一方面体现了国家在“培育区域增长极、促进对外开放、扶持欠发达地区、探索发展改革试点”等战略意图，另一方面也带动了特定区域的发展，在推进区域协调发展方面发挥了重要的作用。
 
        一、“国家特殊性区域政策”的负面效果不容忽视
 
        （一）影响区域竞争的公平性
 
        众所周知，地区竞争是推动我国经济社会快速发展的重要动力之一，而各级地方政府在其中又起着举足轻重的作用。正是各个地方政府为了招商引资、加快本地发展，互相之间进行着积极比较、认真学习和激烈竞争，从而带来当地发展软硬环境的明显改善，也促进了中国经济整体竞争力的大幅提升。
 
        在地区竞争中，最重要的是要保证竞争的公平性。然而，特殊性区域政策虽然在主观上没有破坏地区竞争公平性的意图，但在客观上却或多或少地造成了这样的效果。表面上看，特殊性区域政策的实施，既有助于国家实现战略目标、又能使对象地区受益，并不会带来直接的负面影响。但实际上，由于特殊性区域政策总是针对着特定的行政区域，地区竞争的公平性因此遭到明显损害，那些地理位置相邻、发展条件相仿却又被排除在外的地区成了最大的利益受损者。
 
        由于在激烈的地区竞争中，地方政府很容易形成“画地为牢”、“以邻为壑”的发展心态和发展策略，由此产生了较为严重的市场分割和地方保护主义现象。所以如何维护竞争公平、打破行政壁垒、促进市场一体化，应成为中央政府的重要职责。但是，对单一区域实施特殊性的区域政策，不仅无益于打破地方行政割据，反而在一定程度上加重了这种现象。
 
        （二）对地方政府产生了不恰当的激励
 
        特殊性区域政策的实施，在相当程度上扭曲了地方政府的行为。本来，各级地方政府应将更多的功夫下在改善本地软硬环境上，以更好地吸引外来投资、带动地方经济。而国家层面特殊性区域政策的不断出台，使得各级地方政府更注重向中央要名号、要政策优惠，不利于地方政府埋头做好改善本地发展环境的实事，造成不合理的竞争心态和竞争行为。
 
        （三）是损害了国家战略的严肃性
 
        为实现国家战略意图，有必要制定和实施特殊性的区域政策。在理想的状态下，“国家特殊性区域政策”体现的是国家意志、实现的是国家目标，它是国家出于全局考虑，基于国家的整体利益，主动在特定区域所实施的战略举措。
 
        但在现实中，由于某个地区的规划被冠以国家层面的战略后，客观上会对当地的经济社会发展带来益处，所以在特殊性区域政策的实际执行中，国家整体利益和地方局部利益难以有效区分，这使得一些地方为了加快本地发展，千方百计地将自己的局部利益与国家利益挂上钩、试图将本地的发展上升到为国家层面的战略。
 
        所以，“特殊性区域政策”的实施初衷，是国家为了实现自身的战略意图，但在现实操作中却很容易成为一场各地为了争抢发展优势和发展机遇的激烈竞争。各个地方都积极地向中央争取名号和政策优惠，短短几年已经有近百个各种国家层面的特殊性区域政策出台，过多地将个别地方的发展上升到所谓的国家战略层面，事实上有损于国家意志和国家战略的权威性和严肃性。
 
        （四）削弱了国家落实自身战略意图的主动权
 
        特殊性区域政策原本是国家基于全局的考虑，主动提出并加以实施的。但在现实中，相关政策的出台过多地受到了地方和部门利益的影响，地方和部门反而占据了相当的主动性，中央贯彻自身意图、设置相关议题和推进相应举措的主动权被削弱，使得出台的区域政策越来越趋向于“碎片化”，模糊了国家真正的战略意图、干扰了国家战略举措的实施。
 
        二、“国家特殊性区域政策”应从“区域指向性”向“问题导向性”转变，并加强中央的主动性和执行力
 
        （一）从“区域指向性”转向“问题导向性”
 
        “特殊性区域政策”的出台，一般而言不应指向某一个特定的行政区划，而是要针对不同区域的共同性问题，发挥功能性的作用。国家应基于自身的战略考虑，制定特殊性区域政策，并设定享受该政策的进入和退出条件，只要是符合条件的行政区域，都可以申请。国家一方面要严把准入关、提供切实的政策指导和优惠；另一方面应加强退出管理，及时调整享受政策优惠的区域名单。在培育区域增长极、促进对外开放、扶持欠发达地区、探索发展改革试点等各个领域都应实施这种“问题导向性”而非“区域指向性”的特殊性区域政策。以目前的自贸区设立为例，可以借鉴“美国对外贸易区”运行的成功经验，构建公开透明、公平合理的国内自贸区申请设立和退出程序。
 
        （二）特殊性区域政策应注重解决跨行政区域的问题
 
        鉴于国内激烈的地方竞争所造成严重的地方保护和市场分割问题，国家层面的“特殊性区域政策”应将重点转向如何推进“跨行政区域”的一体化，在如何打破行政壁垒、促进要素自由流动、加强基础设施互联互通和公共服务均等化上下功夫，尤其是要切实发挥中央政府在推进长江经济带、京津冀等跨省区的区域一体化中的作用。
 
        （三）应加强中央的主动性和执行力
 
        应确保中央在国家特殊性区域政策中的主导作用，加强相关政策出台的规范和管理，给予特定地区冠以国家层面区域战略的名号时，应十分谨慎。对于事关国家战略、需要给予政策扶持的特定地区的发展，要恰当区分国家事务和地方事务，强化中央在其中的责任和执行力，减少过于依赖地方执行的做法。

        [作者单位：国务院发展研究中心]

        （责任编辑：郭文琳）