新政部署“飞地经济”力促区域协同时间： 2017-06-19信息来源：李海楠 作者：ws 责编：
近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（下称《意见》），提出要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展作出新贡献。
在我国，“飞地经济”早有实践，且一直被视为促进区域协同发展的有效途径之一。然而，现有实践多集中于个别省份跨区域合作，且多限于产业转移范畴，缺少全国范围的政策部署，且多面临着制度层面、观念层面以及管理层面等制约。对此，接受中国经济时报记者采访的专家认为，促进“飞地经济”发展、带动区域协同，必须结合经济新常态的背景以及三大战略对区域协调发展的完善安排，围绕构建统一市场，促进要素自由有序流动，加大政策倾斜，最终实现区域协同发展。
全方位构建“飞地经济”合作
所谓“飞地经济”，就是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。近年来，有关省市打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，比如，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作等，的确对参与“飞地经济”的两地带来了正面作用，促进了地方经济协调共进。
然而，随着经济步入新常态，以及新时期决策层对区域协调发展的战略部署，“飞地经济”模式虽一直备受认可但始终缺少国家层面的统一政策安排。因此，《意见》被赋予了新时期指导“飞地经济”服务区域协同的重要使命。《意见》要求，深入实施区域发展总体战略，服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，创新 “飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展作出新贡献。
“随着区域发展战略内涵的不断扩展，区域协同发展的内涵也有所完善。即绝非单一指区域经济发展，而是将生态环保、改革成果、公共资源等一并纳入。”国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任贾若祥在接受中国经济时报记者采访时，曾围绕“飞地经济”不同模式的内涵进行了诠释。
“比如，A地与B地以‘飞地经济’模式进行合作，A地有资金但区位条件差，B地区位条件好但没资金，两地通过合作可以集中资金、资源等优势促进两地经济发展，最终形成双赢局面。”贾若祥认为，这种模式应该是“飞地经济”对于区域协同发展而言的理想状态，即产业落实到“飞地”所在地，当地的财政税收同样会有所收益，同时也可以解决当地就业问题，拉动当地资源向优势产业转移。而对不适合发展经济的地区，其生态环境也可以得到保护，从而有利于区域经济发展。
实际上，正如《意见》所要求的，要通过进一步完善“飞地经济”合作机制，强化资源高效集约利用，规范指标统计口径和方法，加快建设统一市场，支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作等具体要求，以更好地贯彻落实国家“十三五”规划纲要等有关文件要求，更好地支持“飞地经济”发展。
贾若祥强调，“飞地经济”模式有助于资源要素在更大区域范围内有效优化配置，继而实现统一市场的构建。而围绕此部署的一系列措施，势必将对经济社会的整体发展带来正面作用。
“飞地经济”合作内涵更趋科学合理
一直以来，“飞地经济”模式在我国区域经济合作过程中发挥了重要作用。比如，中西部在承接东部产业转移的过程中，以“飞地经济”模式建设的园区承接了大量产业转移的任务。而在既有的“飞地经济”模式中，主要存在优势互补型和产业梯度转移型两种。
在贾若祥看来，优势互补型较之产业梯度转移型对国家经济快速发展以及国家生态环境保护意义更大。尽管以产业梯度转移的模式推动中西部承接东部产业转移对平衡国家区域经济有积极意义，但贾若祥强调，应该大力推进劳动密集型和适合于当地资源开发的产业以“飞地经济”形式存在，但要避免以“飞地经济”模式来转移高能耗、高排放产业。
实际上，随着近年来国家层面对生态环境保护要求的日趋严格，以及考核机制的改变，地方在寻求合作时早已不再局限于经济层面，相关内涵也不断延展。比如根据《意见》，允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。围绕改善环境质量目标，依法开展规划环评并优化规划编制和实施。园区环境质量实行属地化管理。
对于区域发展过程中兼顾生态环境约束要求，正成为学界的普遍共识。专家们普遍认为，从未来发展来看，区域经济发展中不得不面对的是产业转移过程中生态环境的保护问题。毕竟，生态环境保护对产业发展所需资源的可持续性供给是非常重要的。因此，未来区域发展不论采取怎样的方法与模式，都不能以牺牲区域生态环境为代价。
此外，值得关注的是，在确定了一系列围绕绿色、环保、节能减排理念展开的园区安排外，为促进“飞地经济”合作模式下的可持续以及对生态环境的兼顾内涵，《意见》指出，将支持通过“飞地经济”模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制，在生态受益区共建合作园区，健全保护区与受益区的利益分配机制。
责任编辑： 万山