区域发展总体战略必须直面关键的区域问题时间： 2017-12-20信息来源：张可云　作者：qgy_admin　责编：

编者按：2017年11月25日，“中国区域经济50人论坛”第五次专题研讨会在发改委国合中心会议室举办，与会专家围绕“贯彻落实十九大精神，促进区域协调发展”这一话题进行了热烈的讨论。以下是论坛成员张可云在会议上的发言，已经本人审定。


    区域协调发展战略是《“十九大”报告》提出的七大战略之一，是新时代建设现代经济体系的重大战略部署之一。但目前对区域协调发展战略的内容与促进区域协调发展新机制的内容存在多种看法，这里我谈谈个人观点。
 
“新时代”区域协调发展战略的内容
 
《“十九大”报告》在论述区域协调发展战略时涉及到的空间范围包括老少边穷、四大板块、城市群与城市体系、京津冀与雄安新区、长江经济带、资源型地区、边疆地区以及海洋地区，因此，学术界有不少人将凡是涉及空间的战略都纳入到区域协调发展战略之中，这是值得商榷的。
 
我个人认为，完整理解区域协调发展战略，需要分清主次，即区分“两主”、“四从”与“三核”。所谓“两主”是指区域发展总体战略（即西部开发、东北振兴、中部崛起与东北率先）与主体功能区制度，是区域协调发展战略的主要内容；所谓“四从”是指四个涉及空间并间接影响区域协调发展战略目标实现的四个战略，即新型城镇化战略、陆海统筹战略、全方位对外开放战略与乡村振兴战略；所谓“三核”是指落后区域、膨胀区域与萧条区域（即老工业基地），这三者可概括为穷、堵、老，是区域协调发展战略的直接发力点，是政府协调区域发展的核心关注点。
 
从区域问题角度看，区域发展总体战略必须直面关键的区域问题。患“穷”病的区域的主要发展精力应该放在由农业社会向工业社会或服务社会转变，其目标是尽快步入现代化轨道；患“堵”病的区域的主要发展精力应该放在通过产业结构与布局调整吐故纳新，其目标是永葆发展活力；患“老”病的区域的主要发展精力应该放在通过转型或重构上以重振昔日雄风，其目标是恢复往日活力。简言之，治“穷”是落后地区的新常态，治“堵”是膨胀区域（即城市病突出的区域）的新常态，治“老”是萧条区域（即老工业基地）的新常态。
 
中国于20世纪90年代初期明确提出了区域协调发展战略，自提出以来这一战略的着重点调整了四次。
 
区域协调发展战略1.0（1992－2003年）主要针对的是西部地区的落后问题与东北地区的萧条问题。1999年实施的西部大开发战略与2003年实施的东北地区等老工业基地振兴战略都是区域协调发展战略的子战略。这一阶段的区域协调发展战略只是分别针对突出的区域问题提出了单个解决方案，并没有提出一揽子解决不同类型区域问题的办法，而且区域发展战略没有照顾到中国所有地区。
 
区域协调发展战略2.0（2004－2006年）明确了区域发展总体战略。在2004年之前，中国的区域协调战略忽视了中部地区，因而是一个不覆盖全部国土的谋划，带有明显的“头痛医头脚痛医脚”的色彩。在分析和总结过去区域战略的基础上，2004年明确的区域发展总体战略可以概括为16个字，即西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先，这是第一次将全国不同地区纳入了均衡发展的战略框架之中。
 
区域协调发展战略3.0（2007－2013年）在以前的基础上进一步强调生态文明。虽然将所有地区纳入区域战略之中是区域协调发展战略2.0的突出改进，但缺陷仍然十分明显，即重经济发展而轻生态环境保护。2007年，中共十七大首次提出生态文明建设，要求在区域协调发展过程中坚持以生态文明为前提，生态效益和经济效益并重，这标志着区域协调发展战略在内涵上有了重大调整。为了实现生态文明，中央政府在区域发展总体战略的基础上提出了主体功能区战略。
 
区域协调发展战略4.0（2013年至今）在之前的基础上突出强调了全方位对外开放。以前的区域协调发展战略着眼于国内的协调，2013年提出“一带一路”建设之后，区域协调发展战略具有了国际视野。提出“一带一路”建设倡议，目的之一在于通过国际合作实现中国国内的区域协调发展，这极大地拓展了中国经济活动的回旋余地，为中国经济持续增长找到了新的引擎。
 
区域生命周期与穷堵老的成因
 
不同类型区域的新常态是由其所处的生命周期阶段决定的。依据区域生命周期理论，任何一个已步入现代化轨道的区域，都会经历一个从年青到成熟再到老年的阶段演变过程。处于不同发展阶段的区域所面临的主要问题不同，要素流动样式不完全一样，不同区域在空间发展格局中所处的竞争地位也不同。将区域生命周期理论与区域病理分析结合起来，可以划分出四类新常态区域，即现代化前区域、年青区域、成熟区域与老年区域。其中，只有年青区域不存在突出的问题，其他三类区域都存在典型的区域病。
 
现代化前区域是尚无力跨越现代化门槛因而尚没有迈入现代化轨道的区域，其典型特征是发展水平较低。发展水平较低有多种表现，从区域内部考察，这类区域的典型特征是经济结构落后，以农业为主，工作机会少、人民收入水平长期低下，贫困面大、地方财政拮据，政府无力支撑自立发展、资源利用水平很低，发展环境欠佳、科学教育与文化事业不发达，人才缺乏、生态环境欠账较多，可持续发展能力差等；从区域之间考察，这类区域的典型特征是人才与资本等要素净流出、主要工业品净流入。这类区域主要是经济结构以农业为主的区域、地理位置边远的区域、自然条件较差的区域等。在中国的四大战略区域中，西部地区整体表现为发展水平较低，但在其他战略区域也能找到此类区域，例如东部地区的海南五指山地区，中部地区的湘西、鄂西、豫西、湘赣地区、太行山地区与鄂豫皖地区，东北地区的大兴安岭贫困山区。这类区域的典型病症是落后，可用一个字概括——“穷”。
 
年青区域是发展活力十足的区域。在全国或全球发展环境变化过程中这类区域的比较区位优势突然被发现，大量资本与人才涌入，市场急剧扩张，并因而形成强大的竞争优势。这类区域往往是那些由于大范围区域环境变迁或中央决策重视导致其区位优势或政策优势产生了巨大的吸引力因而发展活力十足的区域，是典型的要素净流入区。在中国四大战略区域中，东部地区目前的发达城市地区在发展初期都是年青区域，深圳在上世纪就是一个典型的年青区域，包括雄安新区在内的新批准国家级新区有可能成为新的年青区域。在四个阶段的区域中，只有这类区域不存在突出的区域病。
 
成熟区域是由于发展水平高而对其他区域取得了主宰地位、增长速度趋于稳定的区域。从区域内部考察，这类区域的典型特点是：人口与经济活动过于集中，负外部性突出；生产与生活成本日益上升，公共服务质量每况愈下；结构趋于老化，发展方向不明确；资源遭到破坏性开发，环境趋于恶化。根据世界区域发展轨迹不难发现，成熟区域有可能陷入萧条的泥潭之中，即膨胀区域若不及时调整产业结构与产业布局，都难免沦落为萧条区域。从区域之间考察，这类区域由于在大范围区域乃至于全国甚至是全球范围内具有了一定的掌控力，其会向外输出资本、技术、人才与管理经验等，而且为了应付其他区域的竞争并克服自身成本高的劣势，这类区域会在其他区域设立企业的分厂。在中国四大战略区域中，东部地区整体已经进入成熟阶段，中部、西部以及东北地区的较发达城市地区也已经进入成熟阶段。这类区域的典型病症是拥挤，可用一个字概括——“堵”。
 
老年区域是优势丧失殆尽的区域。这类区域是经济结构以传统的衰退产业为主的区域，经济停滞不前甚至是倒退，因而也称萧条区域。从区域内部考察，这类区域的典型特点是：支柱产业落伍，竞争力急剧下降；经济结构老化，结构转换乏力；经济增长速度下降，经济下滑；新工作机会少，失业率居高不下；人民生活水平逐步下降，人口大量外迁。从区域之间考察，这类区域的技术与产业过时，出现大量企业与人口外流。东北地区是中国老年区域最集中的地区，但东部、中部与西部地区同样存在这类区域。一般而言，一个区域是否进入老年期的判断标准是其开始工业化的起始时间以及是否存在上述典型特征。工业化肇始时间越早的区域越有可能陷入萧条。这类区域的典型病症是老化，可用一个字概括——“老”。
 
从上述四个阶段的分析不难看出，国家经济新常态绝对不等于区域经济新常态。从四大战略区域这个空间尺度分析，西部地区的突出问题是“穷”，东部地区的突出问题是“堵”，东北地区的突出问题是“老”，而中部地区的突出问题是“综合症”，即兼有“穷”、“堵”与“老”三类问题。这是一种概括分析，如果缩小分析的空间尺度，则会发现三类区域病在四大战略区域都能找到，只是范围与程度有所不同而已。此外，无论是从理论角度分析还是从发达国家的实践来看，这三类区域病的治疗过程都是漫长的，因而具有长期性特点。认识清楚区域病的空间分布，对于明确统筹区域发展的着力点是十分重要的。
 
区域协调发展新机制
 
《“十九大”报告》明确指出，“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。区域治理是国家治理的重要组成部分，实现区域协调发展是国家治理能力现代化的必然要求。
 
区域管理包括区域统治与区域治理两种模式。前者是计划经济时代采用的模式，特点是不承认地方是独立的经济利益主体，用计划单纯自上而下安排地区发展，带有很强的强制性。后者是市场经济时代采用的模式，区域发展安排采取自上而下与自下而上相结合的方式，承认地方的独立利益。比较而言，区域治理是先进的区域管理方式。
 
促进区域协调发展是政府职能，存在“一个中心”和“两个基本点”。“一个中心”是实现区域协调发展战略目标，“两个基本点”是指政府实现区域协调发展的两个主要工具，即区域规划和区域政策。
 
迄今为止，我们国家的区域规划和区域政策都不完善，还有很大的改进空间。区域管理存在的问题可纳为“四管”，即谁管、管谁、咋管、管效。前两者是运行体制问题，后两者是机制问题。目前存在的突出问题是区域管理制度基础不完善，“四管”问题不明确，即中央政府缺乏职能明确统一的区域管理机构（“谁管”问题），缺乏可供区域规划与区域政策制定利用的统一明确的区域划分框架（“管谁”问题），缺乏明确的有立法意义的区域政策程序与工具（“咋管”问题），缺乏科学合理的区域规划与政策评价机制（“管效”问题）。
 
建立更加有效的区域协调发展新机制，需要创新区域管理，完善区域管理制度基础是创新区域管理的必要前提与核心内容。完善区域管理制度基础主要包括合理设置区域管理机构、规范区域政策程序、明确划分标准区域和识别问题区域框架、确定合理的政策工具、明确规范的区域规划和区域政策评价安排。其中，合理设置区域管理机构和识别标准区域与问题区域框架是创新区域管理的最基本的要求。

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