未来20年中国区域发展新战略时间： 2018-02-10信息来源：《财经智库》2017年第5期 作者：肖金成 责编：qgy_admin
提要：改革开放以来，我国区域发展在取得丰富、卓有成效的经验的同时，也还存在很多问题，如区域差异大，地区封锁依然存在，板块利益格局日趋固化，国家层面统筹协调有待加强等。国家发改委中国宏观经济研究院区域经济研究所肖金成先生的文章《未来20年中国区域发展新战略》在分析中国促进区域发展的经验和存在问题的基础之上，提出面对国内外环境变化带来的有利和不利因素，我国必须提出和实施新的区域发展战略，必须突破原有的区域板块格局，着力打造跨省级行政区和区域板块的经济带、经济区，发挥城市群对更大区域的辐射和引领作用，为经济要素流动、比较优势发挥和深化国际国内区域合作创造条件。另外，文章还提出要制订一系列行之有效的政策，推动战略的实施，如建立“经济区+特殊类型区”双维度区域政策体系，加快事关区域协调发展的重大改革，建立健全区际利益平衡和协调机制，建立健全区域合作和互动机制，建立健全区域法律法规体系。
我国幅员辽阔，区域差异大，应依据自然地理、资源禀赋和经济社会发展水平，遵循市场经济一般规律，构建各具特色、协调联动的区域发展格局。为了提高资源配置效率，推动经济发展方式转变，切实提高国民经济发展的质量和效益，不断优化国土空间开发格局，需要在东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域总体发展战略基础上提出新的战略构想，从更高层次、更大范围、更宽视野探索未来20年区域发展战略，进一步完善区域经济发展的战略思路。
一、我国促进区域发展的经验与存在问题
党中央、国务院高度重视区域发展问题，区域发展战略始终是国家发展战略的重要组成部分。新中国成立以来，我国区域发展战略大体经历了3个发展阶段，即改革开放之前的区域均衡发展战略，从改革开放开始到上世纪90年代后期的区域非均衡发展战略，以及从上世纪90年代后期开始至今的区域总体发展战略。回顾区域发展战略的形成过程与实施效果，既取得了丰富的卓有成效的经验，也有值得吸取的教训和问题。
（一）实施区域发展战略取得的经验
2000年，中共中央决定实施西部大开发战略的重大决策，2003年和2006年，又分别决定实施振兴东北地区等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，加上从1979年开始实施的东部率先发展战略，我国区域总体发展战略初步形成。近年来，党中央、国务院又陆续出台了一系列区域规划和政策文件，区域发展的目标指向更加明确，战略格局更加清晰，政策体系更加完善，支持举措更加务实，开发格局更加优化，区域发展的协调性进一步增强，区域经济发展呈现出生动活泼的良好局面。通过推动区域发展工作实践，立足理论创新、政策创新、方法创新，形成和积累了许多宝贵的经验。
1.坚持因地制宜、分类指导是实施区域发展战略的核心要求
我国地域辽阔，各地区发展条件不同，要素禀赋迥异，只有立足各地实际，制定实施尺度适宜、指向明确、内容务实的区域政策，充分发挥各地区比较优势，才能将区域发展的潜力转化为现实生产力，进而形成各具特色、协调发展的崭新局面。分类指导在空间指向上必然要突出重点，也必然是分散进行、分块实施，从各区域板块的实际出发相对独立的制定区域政策和区域规划。在把握国家战略方向的基础上，坚持从各地的实际出发，设定不同发展目标，提出不同任务要求，采取不同政策措施。从而既实现国家整体意志在局部的体现和落实，又推动解决在实施一盘棋战略中间出现的“一刀切”问题。
2.发挥中央和地方两个积极性是实施区域发展战略的重要原则
国民经济是地区经济的总和，只有实现地区经济又好又快发展，才能最终实现国民经济又好又快发展，因此国家各类政策的着眼点应在于充分发挥各地方作为经济发展主体的作用。与此同时，为了防止地方发展脱离国家整体发展轨道、偏离国家战略方向，中央政府应当发挥调控、引导作用，但这种作用不能损伤而且应当有利于促进地方发展的积极性、创造性和能动性。区域发展战略正是因为比较好地处理了中央和地方的关系，最大限度地发挥了两个积极性，才取得了两个方面都满意的效果，受到了两个方面的高度重视和积极对待，从而才能够上下一体、齐心合力，实现地方发展和国家意志的有机统一，进而形成可控有序、生动活泼的发展格局。
3.推动重点地区加快发展是实施区域发展战略的重要着力点
制定区域战略和政策的目的是为了解决区域问题，而所谓区域问题就是制约和影响区域发展的一系列瓶颈和矛盾，其集中表现是地区差距过大问题，因此，促进区域发展就是要围绕解决过大的地区差距为中心进行攻坚克难。近年来有关部门从不同地区的实际出发，积极运用政策支持与体制创新等多种手段，统筹解决重点地区跨越发展与转型发展、外部推动与自我发展、提升效率与促进公平、脱贫致富与全面发展等重大问题，立足于解决突出困难和关键问题，大力促进欠发达地区特别是贫困地区跨越发展，加速补齐地区发展的短板，区域发展协调性明显增强。充分发挥和培育地区比较优势，拓展地区发展潜力和核心竞争力，促进区域合理分工与一体化发展；着力推进基本公共服务均等化，保障不同地区的人民享有平等发展权利和创业机会，最大限度地激发全体人民自我发展的热情和动力。
4.大胆探索、改革创新是实施区域发展战略的强力保障
重大问题的创新试验是促进区域协调发展的重要途径，体制机制创新是促进区域协调发展的根本保障。近年来，国家围绕解决重大区域问题，选择了一些条件较为成熟的地区搭建试验平台进行先行先试，取得了良好成效，也积累了丰富经验；围绕构建促进区域协调发展的长效机制，开展了一系列探索，在完善市场环境、促进良性互动等方面取得了积极进展。党的十八届三中全会对全面深化改革做出重大部署，其中很多重大任务需要通过在特殊区域先行先试、积累经验、探索路径。
改革创新是这些年区域经济发展出现迅速变化的关键原因。近年来，有关部门把改革创新作为促进区域发展的重要途径，努力构建和运用适宜载体、平台和机制，加强对关乎全局和区域发展的重要地区、重要领域和重要环节进行探索试验，推动形成了支持创新、鼓励突破、促进协调的政策与制度环境，不仅解决了前进路上的一系列羁绊，也形成了许多有益于整体的成功经验和做法。促进区域发展仍然任重道远，随着形势变化，所面对的局面将更加复杂，需求也会更加多样，必须继续坚持改革创新的精神，努力探索优化促进区域发展的路径和方式，加强重点地区的先行先试，特别是要打造和依托必要的试验平台，强化体现国际通行规则、发展规律和前进方向相关事项的探索实验，才能积累经验、摸索道路、提供示范、继续前行。
5.着眼长远，构建长效机制是实施区域发展战略的基础支撑
促进区域发展要取得实质性进展，区域发展的成效要得以巩固强化，从根本上说都依赖于构建长效机制。这些年，有关部门立足于促进区域发展，从不同层面对构建长效机制作了一些探索，包括规划编制计划审核程序、重大战略与政策的落实机制、区际间利益关系平衡协调机制、促进区域发展立法基础工作等，取得了初步的成效。实践证明，相关体制机制较为健全的地方，制约区域发展的突出矛盾和问题解决得就比较好，国家制定的相关区域的战略规划和政策文件落实也比较好。但长效机制的建设难度较大，这方面的现实工作仍比较薄弱，必须立足于解决当前紧迫问题和推动形成协调发展的长期目标的有机结合，深入总结推广有益经验和成熟做法，继续围绕促进区域协调发展的一些重大问题进行理论研究和实践探索，并努力在制度层面加以体现和规范，从而强化体制机制建设，才能构建促进区域发展的坚实制度基础。
（二）区域发展中存在的突出问题
在充分肯定成绩的同时，也要清醒地认识到，我国区域发展还面临不少困难和突出问题。
1．区域发展差距较大，欠发达地区经济仍很落后
虽然2008—2015年中西部地区经济发展速度全面超过东部地区，人均地区生产总值相对差距有所缩小，但区域发展绝对差距仍在继续拉大（参见图1）。2013年东北地区生产总值增速近年来首次低于东部地区，对区域发展差距持续缩小带来不利影响。中西部和东北地区跟东部地区的公共服务水平差距仍较明显。特别是地区人均受教育年限、医疗卫生、社会保障水平等基本公共服务水平与东部地区的绝对差距仍在扩大。
2．地区封锁依然存在，无序开发和产能过剩矛盾有待化解
改革开放以来，随着市场机制对资源配置作用的增强，产业不断向沿海、沿江、沿线地区集中，但人口同向集聚速度却相对较弱，总体呈现东部地区产业集聚快于人口集聚而中西部地区产业集聚落后于人口集聚的总体态势。虽然近年来，随着区域政策的陆续实施，初步形成了分类指导、区别对待、有保有压的良好局面，发挥了地区比较优势，但受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素影响，地方各自为政、相互封锁、无序竞争的状况仍然存在，生产力布局与人口资源环境不相匹配的矛盾仍很突出。有些地区争相上马同类项目，发展同类型产业，造成地区产业结构趋同化；有些地方盲目追求发展速度，采取税收减免、土地优惠、财政补贴甚至不惜放宽环境、社保标准等招商引资，助推了重复投资和产能扩张，产能出现严重过剩。优化空间布局、促进要素流动、引导产业有序转移、形成合理分工等面临着不少行政壁垒和经济障碍。
3．板块利益格局日趋固化，区域协调发展机制有待完善
长期以来实施的以板块为主体的区域总体发展战略，主要通过实施差别化区域政策发挥各地区比较优势，侧重通过支持中西部欠发达地区实施“赶”“超”战略，从而缩小与东部沿海地区的发展差距，战略重点在板块内部，尤其是在西部地区，在取得巨大成效的同时，也不可避免地出现了区域分工和板块利益固化现象。从产业结构看，中西部和东北地区产业多以资源、能源输出为主，产业结构单一，大多处于产业链上游，结构升级缓慢；东部地区产业结构层次较高，对中西部地区市场占有能力强，但对其发展辐射和产业升级带动明显不足。从政策体制看，各板块之间对政策优惠的攀比和竞争趋于加剧，区域优惠政策实施空间有限，而与之并存的是对区域间的资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学的制度规范，保障公平权利和成果共享的制度架构尚未形成，市场机制作用尚未充分发挥，财税体制和区域统一协调管理机制不健全，发达地区对欠发达地区特别是贫困地区的支援在整体上缺乏制度安排，建立在市场基础上的互利共赢的区际合作互动模式还没有稳固形成。
4．区域管理不适应新形势新要求，国家层面统筹协调有待加强
一是中央与地方政府的职责和权限不清。在操作中存在既交叉重叠又有管理真空，不利于推进以基本公共服务均等化为核心的区域协调发展。二是部门间协调机制未建立起来。一个表现是中央对地方的资源配置以不同层级的政府部门间垂直流动为主要形式，分散于各部门的资金难以形成发展地区经济的合力，一定程度上存在着重复投资和浪费，各部门出台的规划、政策等也存在不衔接、不配套问题。三是国土空间的总体规划和统筹安排尚不完善。虽然国家提出实施主体功能区战略，但与其相配套的财政、投资、产业、土地等政策体系尚未形成，优化及重点开发区的开发行为约束、限制开发区及禁止开发区的利益补偿机制尚未建立，主体功能区规划实施面临实际上的操作困难。四是促进区域协调发展的法制建设相对滞后，区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。
二、未来20年我国促进区域发展的战略思路
当前，区域发展面临的内外部环境发生了很大变化，有利条件和不利因素并存。世界经济复苏存在不稳定、不确定因素，发达国家宏观政策变数很大，新兴经济体又面临新的困难和挑战。经济全球化和区域经济一体化深入推进，全球经济正处于后金融危机时期结构调整和再平衡重要阶段，全球经济格局和产业分工深度调整，国际竞争更趋激烈。我国经济仍处于发展的战略机遇期和经济提质增效、转型发展的关键时期，工业化、城镇化持续推进，区域发展回旋余地大，保持经济中高速增长有基础也有条件。但当前我国也处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期，经济已从原来的高速增长进入平稳增长阶段，支撑发展的要素条件也在发生深刻变化，深层次矛盾凸显。区域发展与全球经济联系更加密切，区域发展战略实施与产业发展、资源环境、城镇化战略、市场经济体制等的互动融合更为紧密，必须立足新形势的需要提出和实施新的区域发展战略。综合考虑，未来10年应着力实施四大战略。
（一）统筹协调战略
统筹协调战略就是按照科学发展观的要求，统筹兼顾、合理布局，妥善处理区域发展中各方面的关系，坚定不移地走协调发展、共同富裕之路。其中，“统筹”的内在涵义是党和政府切实加强对区域发展的指导，全面部署和统筹兼顾东中西、南北方各个区域的发展方向与重点，形成东中西和南北方相互促进、优势互补、共同发展的格局。“协调”的内在涵义是要在有效发挥各地区比较优势的基础上，切实提高经济、社会、生态效益，努力使各个地区间的发展差距保持在适度范围内，让各个地区的人民都能够享受到均等化的基本公共服务，使各个地区人与自然的关系处于和谐的状态。
统筹协调战略就是要在发挥市场配置资源决定性作用的前提下，通过强化政府规划引导和宏观指导，进一步优化国土空间开发格局，构建以城市群、经济区为主体，以主要发展轴带为骨干，连接东中西贯通南北方的多中心、网络化的区域发展总体框架，推进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调，在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。在战略思路上，进一步突出目标导向，着眼于区域协调发展、全面建成小康社会、经济社会可持续发展和实现全面现代化的宏伟目标。在发展空间上，注重将点、线、面统筹考虑，宏观、中观、微观统筹考虑，注重提高战略的全局性和精准性。
统筹协调战略中的统筹是手段，协调是目标，通过统筹实现协调。协调发展就是采取有效措施缩小区域差距。区域差距主要指的是人均生产总值的差距、人均收入的差距、人均公共服务水平的差距，而非生产总值占全国的比重或经济增长速度，因此，缩小区域差距尤其是缩小东中西部的差距要通过促进要素流动，促进东部地区的产业向西部转移，使西部适合发展的地区加快发展，也要促进人口流动，对超过资源环境承载力的地区的人口鼓励他们转移出来。中国幅员辽阔，如果单纯依靠珠三角、长三角和京津冀，未来的中国经济不可能长期保持快速持续增长的态势，应该在中西部和东北地区选择一些适合发展的地区，培育新的经济增长极，使之成为支撑未来中国经济可持续发展的新动力。通过实施增长极战略，创新体制机制，完善基础设施，优化投资环境，吸引国内外的人才、资本、技术向这些地区聚集，在中西部地区崛起几个“深圳”和“浦东”，进而带动区域经济的发展。
上世纪90年代末期以来实施的区域总体发展战略，是立足问题导向逐步形成和完善的，如围绕解决西部地区发展滞后问题，实施西部大开发战略；围绕解决东北地区经济衰落、资源型城市矿竭城衰问题，实施东北振兴战略；围绕解决中部地区发展缓慢、经济塌陷问题，实施中部崛起战略。为解决一个区域存在问题而实施相应战略，可称之为问题导向战略；立足国家发展全局和总体目标，推动实施区域发展总体战略，可称之为目标导向战略。统筹协调战略，应采取目标导向或目标导向与问题导向相结合，将各个区域的发展放到全国整体中统筹考虑，克服以往区域战略“板块化”倾向。
自实施区域总体发展战略以来，区域发展差距不断缩小，中西部和东北地区的自我发展能力有所增强，我国区域经济版图发生了积极变化。但值得注意的是，“四大板块”发展战略一定程度上割裂了区域之间的经济联系，制约了区域比较优势的发挥，形成了政策在板块之间的攀比，导致发展诉求与支撑条件的不匹配。
实施统筹协调区域发展战略，不仅盯着特定区域存在的问题，存在什么问题就解决什么问题，而且要盯着总体目标、全局目标和长远目标，坚持问题导向与目标导向相结合。也就是说，在努力缩小区域发展差距的同时，还要促进经济要素无障碍流动，最大限度激发各个地区的发展潜力，促进人与自然和谐发展。
在贯彻以目标为导向的统筹协调战略的同时，仍需要高度重视边疆地区、贫困地区、粮食主产区、生态脆弱区等问题区域的发展，配套实施差别化经济政策，不断完善政策支持体系，加快缓解问题区域的突出矛盾。与此同时，要注重发挥各级政府的积极性，充分调动各种社会力量共同推动问题区域的发展。
统筹协调战略需要打破行政区划的藩篱，既要发挥市场的决定性作用，促进要素在区域内外部自由流动，又要发挥政府的引领和能动作用，使得适合经济发展的地区集约高效、适合人类居住的地区宜居适度、重要生态功能地区山清水秀。目前，统筹区域协调发展的重点就是依托重要的交通干线，努力构建横贯东中西、连接南北方的经济带，以强化人流、物流、资金流、信息流的联系为核心，引导要素在经济带附近集聚，提高规模经济效益，形成若干个协调互动、布局合理、功能互补的城市群，并依托城市群构建经济区。要进一步深化户籍、土地、金融、企业等领域的改革，鼓励和支持人口由西向东、由北向南流动，形成人口集中与经济集聚相匹配的发展格局。加快建立事权和支出责任相适应的制度，对中西部地区的农业转移人口提高社保、医疗、教育等社会领域的统筹层次，破解限制人口流动的制度性障碍。
（二）轴带引领战略
轴带引领战略就是依托重要交通干线聚集经济要素，使其成为纵向横向经济隆起带，并发挥轴带横跨东中西、连接南北方的天然优势，提升轴带对统筹区域协调发展的能力。在轴带不同的发展阶段，应选择差异化的策略。初始阶段，随着交通沿线空间可达性提高，生产要素集聚与扩散行为变得通畅而便捷，人口、产业向交通线聚集，临近交通线的城市数量增加，城市规模扩大，经济带随之起步。随着中心城市经济实力的不断增强，与之存在经济联系的地域迅速拓展，经济带的非平衡特征日益明显，整个经济带进入膨胀增长阶段。当集聚达到一定程度时，扩散效应逐渐发挥主导作用，经济中心以梯度扩散、等级扩散、位移扩散等方式不断向邻近地区传递产业及技术要素，交通功能的完善促使经济带均衡发展过程得以顺利实现。以日本为例，日本东海道20世纪20年代引入铁路运输，促使大阪、名古屋、东京三大工业区加速发展，东海道经济带初具雏形；20世纪60年代开始，公路运输引入，高速交通体系发挥作用，三大都市圈迅速沿公路呈放射状发展；20世纪70年代以来，现代交通和通讯网络日渐完善，内部经济、社会和文化联系进一步加强，三大都市圈经济融合渗透趋于一体化，形成了东海道城市群。日本东海道的发展历程表明，经济带的发展需要具备初始条件，如城市和交通线的存在；其次，经济带发展具有阶段性，由两点一线到多点一线，再到绵延成带，并不能一蹴而就。
当前，我国交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的一级开发轴带主要有沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带。这些主要交通干线集聚了大量人口、产业，崛起了比较密集的城市，形成了比较明显的经济隆起带。在“十一五”规划中表述为“两横两纵”，现已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”。
新时期，在充分发挥上述经济带辐射带动作用外，还要立足国土空间开发的整体需求，积极培育包（头）—昆（明）经济带、渤（海湾）—（内）蒙（古）—新（疆）经济带、珠江—西江经济带和沿边经济带，推动形成“四横四纵”国土空间开发主骨架，作为统筹东中西协调南北方的新支撑。
——沿海经济带。沿海经济带沿海岸线纵向分布，是我国经济最发达的地区，发育相对成熟的城市群基本都分布在这一条经济带上，自南向北连接了珠三角、海峡西岸、长三角、山东半岛、京津冀、辽中南六大城市群。沿海经济带经济基础雄厚，产业结构比较合理，基础设施完备，国际化程度高，已形成了整体优势，是我国今后参与国际竞争的先导区域、率先实现现代化目标的示范区域。但开放程度与发展水平南北之间仍存在一定差异，东南沿海与北部沿海经济发展差距仍很明显，特别是辽宁沿海的辽西地区、江苏沿海、广东的西南部沿海、广西沿海地区的经济发展水平相对落后。下一步，加快环渤海地区改革开放步伐，补齐粤西及广西北部湾地区的短板，提升发展水平是协调沿海经济带南北方的重要任务。
——长江经济带。依托长江黄金水道培育形成一条横贯东西的经济轴带，将下游长江三角洲与长江中游、川渝等城市群连接起来。长江经济带的经济发展水平与流域上下游正好相反，即下游经济发展水平在经济带中最高，而上游经济发展水平在经济带中较低。下一步，应充分发挥长江黄金水道的航运功能，在合理规划布局沿江港口的基础上，不断改善上中游沿江地区的投资环境，提升上中游沿江地区集聚人口和其他经济要素的能力。特别是长江上游地区资源禀赋合理、人口密集、产业基础比较雄厚，是我国西部地区生态环境最好的地区，其加快发展对西南地区、西部地区乃至南亚、东南亚次区域合作具有非常重要的意义。
——陇海兰新经济带。陇海兰新铁路贯穿我国东中西部10个省区，共与11条南北向铁路交汇，将中原城市群、关中城市群及未来将要形成的天山北坡城市群连接起来。这是另一条连接东中西的重要横向经济带。在这条经济带上，目前已形成郑州、西安、兰州、乌鲁木齐等若干重要的经济中心，以及连云港、徐州、商丘、洛阳、宝鸡、天水、武威、张掖、石河子等一批大中城市，能源、电力、石化、有色金属、装备制造、轻纺、电子、航天航空等工业较为发达。该经济带虽然开发历史悠久，但经济发展水平仍比较滞后，中西部地区的沿线城市辐射能力有限，城市间横向联系和分工协作还不密切。陇海—兰新经济带的规划建设不仅可以统筹我国的东中西部，而且可将太平洋与大西洋连接起来，其连接亚欧纽带的作用更加凸显，将使古丝绸之路焕发青春。下一步，应以东中西联动为切入点，强化各城市的合作，加快经济带上产业的聚集。
——京广京哈经济带。该经济带自南向北串联了珠三角、长江中游、中原、京津冀、辽中南、哈长等六大城市群，联通松花江、辽河、海河、黄河、长江、珠江六大水系，原材料工业、装备制造业、农副产品加工业比较发达，不仅是中部地区的经济高地，未来也应是我国的经济高地，成为支撑中国经济的“脊梁”。未来应把京哈线、京广线、京九线、同柳（大同至柳州）线通过的地区作为一个整体，共同打造京广京哈经济带，同时加快推进东北老工业基地振兴及新兴工业基地崛起，进一步发挥该经济带的发展潜力。
——包昆经济带。沿包西铁路、宝成铁路、成渝铁路、内昆铁路分布了包头、鄂尔多斯、榆林、延安、铜川、咸阳、西安、汉中、成都、内江、自贡、重庆、泸州、遵义、贵阳、六盘水、曲靖、昆明、玉溪、普洱、景洪等十几座城市。将西部关中、川渝两大城市群和黔中、滇中两大城市圈连接在一起，辐射带动西部地区的发展。通过加强能矿资源开发，沿线煤炭工业、天然气工业、石油工业、原材料工业对全国经济发展的支撑作用将进一步加强，对于保障国家经济安全具有极其重要的战略意义。受多方面因素制约，该经济带虽资源丰富，但城市和产业不太密集，整体实力还比较弱，下一步应以交通条件改善为着力点，积极培育经济带上新的增长点，如榆林市、延安市、泸州、内江、遵义、六盘水、曲靖等，使这条纵贯西部南北的经济带壮大起来。
上述“两横三纵”经济带的发展水平并不平衡，其中沿海、长江、京广京哈、陇海兰新四条经济带的经济实力相对较强，包昆经济带的经济实力相对较弱。此外，在经济带内部，发展不平衡的问题也比较突出，对此应予以高度重视并采取相应措施。
综合来看，上述五条经济带目前均已基本成型，除此之外，还有几条虽尚未成型，但在国家总体开发格局中极为重要并应予以高度重视和特殊扶持的经济带：
——渤蒙新经济带（渤海湾—呼和浩特—包头—巴彦淖尔—哈密—克拉玛依—塔城）。渤蒙新经济带东自环渤海五省二市，沿京包铁路经呼和浩特、包头、巴彦淖尔至新疆的哈密，在通过准格尔盆地后到达克拉玛依、塔城，从塔城出境可至哈萨克斯坦首都阿斯塔纳。该经济带是一条新的横贯东西的发展轴线。巴彦淖尔至哈密的铁路、克拉玛依至塔城的铁路已建成通车，而哈密至克拉玛依的铁路已纳入规划。塔城至哈萨克斯坦的铁路仅有300公里的距离，经过哈萨克斯坦的铁路网，即可到达欧洲，是又一条亚欧大陆桥和连接亚欧的新纽带。通过这条经济带，既可扩大环渤海、京津冀地区的腹地，充分发挥环渤海地区对西部地区的带动作用，又可进一步增强向西开放能力，打造新的对外联系通道。
——珠江西江经济带（珠三角—南宁—百色—兴义—曲靖—昆明—瑞丽）。珠江西江经济带东自珠三角和海南、 香港、澳门，西至云南的瑞丽与孟中印缅经济走廊相连，中间是广西和贵州，覆盖四省三区，既有经济最发达的珠三角和港澳地区，又有经济发展严重滞后的滇黔桂三省。打造珠江西江经济带将使珠三角与滇黔桂的合作跃上新台阶，也促使我国与东南亚、南亚的国际次区域合作跃上新台阶。
——沿边经济带。沿边经济带南自广西的东兴，北至辽宁的丹东，是一条环形经济带。在这条经济带上，分布有丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、巴彦淖尔、阿勒泰、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等边境城市。这些城市都不大，但战略地位非常重要。一些城市水资源及其他经济发展条件也很好，有条件发展成为大中城市。部分口岸、县城和小城镇如新疆的霍尔果斯、云南的瑞丽、内蒙古的满洲里、广西的龙州、黑龙江的乌苏镇等，有条件发展成为规模较大的城市，甚至发展成为大城市。
除国家级经济轴带外，浙赣湘经济带、哈大经济带、胶济邯经济带、山西大（同）太（原）运（城）经济带、汉江经济带、呼（和浩特）包（头）银（川）经济带等区域性经济带都可以作为国家二级开发轴带。
实施轴带引领战略，有利于统筹东中西协调南北方，通过建设网络化的运输通道，构建连接东中西贯通南北方的多中心、网络化的区域开发框架，推进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，有利于在更大范围、更高层次、更广空间促进要素流动与合理配置，有利于促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调，从而为经济发展提供持久动力。
（三）群区耦合战略
目前，我国已形成长三角、京津冀、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝（成渝）、关中等城市群。未来，还会形成北部湾、哈长、天山北坡、湘东等城市群。所谓城市群，是在特定区域范围内云集一定数量不同规模、不同类型的城市，依托发达的交通条件，在特大城市的辐射带动下，形成了联系越来越密切的城市集合体。我国的城市群虽然数量多、规模大，但无论在结构上，还是在功能上，以及影响力、带动力上还存在诸多不足。下一步，需要加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，推进城市群一体化发展，强化城市群内部功能整合，提升城市群的整体竞争力。城市群是以若干城市合力来带动区域发展的，其辐射半径远远超过一个大都市的辐射范围。要顺应经济带、城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。如可依托辽中南、哈长城市群，构建东北经济区；依托京津冀、山东半岛城市群，构建泛渤海经济区；依托长三角城市群、江淮城市群，构建泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群与台北都市圈，构建海峡经济区；依托珠三角按珠三角经济区；依托长江中游城市群、中原城市群和湘东城市群，构建中部经济区；依托关中城市群、天山北坡城市群，构建西北经济区；依托川渝城市群、黔中城市圈、滇中城市圈，构建西南经济区。共八大经济区。经济区的数量和范围可根据不同情况进行调整，但依托城市群构建经济区，才能将城市群这种形态与更大范围的地区耦合起来，以城市群为核心推动形成主要经济区。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势；也有利于改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，优化我国国土空间开发格局，提高资源配置效率和经济自组织能力。消除区域壁垒，促进要素跨区域流动，避免区域差距过大。
——东北经济区。以辽中南、哈长城市群为核心，包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古东部等地盟市。东北经济区要以重大交通基础设施的对接为突破口，加快构建区域合作的体制机制，共同培育经济增长极，改善投资环境，增强东北地区对经济要素的吸引力，促进东北地区整体经济快速健康发展。
——泛渤海经济区。以京津冀城市群、山东半岛城市群和太原城市圈为核心，包括北京市、天津市、辽宁省、河北省、山东省、山西省以及内蒙古中部等地级市。该经济区突破了传统的四大板块界限，包含东部地区的北京、天津、河北，中部地区的山西，西部地区的内蒙古部分地市，有助于促进东中西协调发展。未来要进一步完善区域合作机制，加强跨区域基础设施的互联互通，加强生态环境的联防联控，突出首都经济圈的龙头带动作用，增强河北沿海、山东半岛城市群、山西内蒙古能源基地等的支撑功能，建设成为北方地区对外开放的门户、辐射带动“三北”地区的枢纽，全力打造成为我国经济增长和转型升级的新引擎。
——泛长（长江三角洲）经济区。以长三角城市群和江淮城市群和南昌城市圈为核心，包括上海市、江苏省、安徽省、浙江省、江西省等。该经济区整体发展水平较高，但苏北、皖北、赣东地区经济实力相对较弱，要通过加强合作、强化对接、做大中心等举措，实现经济区共同发展的目标。
——泛珠（珠江三角洲）经济区。以珠三角城市群和北部湾城市群为核心，包括香港、澳门、广东省、海南省、广西壮族自治区。抓住港珠澳大桥建设的机遇，加快粤港澳一体化，并与广西、海南融合发展，共同打造区域整体竞争力。
——海峡经济区。以海峡西岸城市群和台北都市圈为核心，包括福建省和台湾省，还包括浙南、粤北和赣东南部分地级市。福建应加强与台湾地区经济、文化、社会等领域的交流与合作，进一步整合两岸经济，实现海峡两岸互利共赢，促进和平统一。
——中部经济区。以长江中游城市群、中原城市群和湘东城市群为核心，包括湖北、湖南、河南三省和赣西地区。要发挥武汉都市圈的辐射带动作用，在促进三省合作的基础上，做大做强宜昌、襄阳、荆州、岳阳、衡阳、岳阳、怀化、南阳、信阳、驻马店等区域性中心城市，辐射带动中部区域经济发展。
——西南经济区。以成渝城市群、贵阳城市圈、昆明城市圈为核心，包括重庆、四川、西藏、云南、贵州等。要发挥长江黄金水道的作用，吸引要素在沿江布局，加快港口城市发展；同时，要高度重视生态保护工作，切实采取措施治理石漠化，维护长江上游流域生态安全。
——西北经济区。以关中城市群和天山北坡城市群为核心，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古西部等省区。该经济区水资源短缺，除关中地区外，城市分布稀疏。今后应重点打造区域性中心城市。在有可靠水资源的地方集聚产业和人口，对生态极度脆弱的地区应加强保护，对那些不适合人类生存的地区应采取措施将居民转移出去。
将全国划分为八大经济区的意义在于：（1）作为全国性空间规划的基本单元。我国幅员广阔，客观上存在差异巨大的经济区域，按照经济区进行规划简单易行，八大经济区的空间规划加起来就是整个国家的陆地规划，所以，经济区实际是规划区。（2）按照经济区制订发展战略和政策。区域发展需要战略指导与政策支持，把经济区作为区域政策的着力点，有助于发挥中央政府推动经济区发展的催化和引领作用。所以，规划区实际是政策区。（3）在经济区的范围内强化联系与合作。每个经济区内均有经济相对发达的城市群，与周边地区存在地缘关系，经济联系也比较密切，功能互补性较强，可以发挥城市群的辐射带动作用，也可以发挥整个经济区对城市群的支撑作用。通过建立比较紧密的区域合作机制，就能够冲破行政区的藩篱，加强区域合作，继而开展国际次区域合作，使边疆经济得到快速发展。所以，规划区实际是合作区。
（四）开放合作战略
30多年来，对外开放战略的实施增强了我国的经济实力，加快了现代化步伐，促进了各个地区特别是东部地区的改革深化和经济发展。在此战略的影响下，与沿海地区相比，广大内陆地区开放水平虽明显增强但仍相对滞后；不同地区间的经济合作虽在加强，但深度广度仍有待进一步拓展。未来20年，不仅要继续深化沿海地区的对外开放水平和对内陆地区开放的带动能力，还要加快推进沿边、沿江和内陆地区开放，实现全方位开放。通过开放促改革、促合作、促发展。与此同时，要积极构建合作机制与交流平台，全面促进国内区域与次区域合作。
今天的对外开放与上世纪80年代初的对外开放完全不同。上世纪80年代初的对外开放是我们打开国门，欢迎外商外资到我国投资，是“引进来”。所以，我们出台了《外资企业法》，设立了特区和开发区，并在沿海开放了14个城市，对外资实行免税减税优惠政策，并极力改善投资环境。外商外资在我国获得了丰厚的利润，我国尤其是沿海地区获得了较快的发展，国力得到了大幅度加强，对外开放获得了极大成功，使我国跻身于世界第二大经济体，并有可能在不太长的时间内成为第一大经济体。今天的对外开放是“走出去”。我国的外汇储备几万亿元，每年仍有较大的贸易顺差，对外投资是实现外汇平衡的主要渠道。对外投资也就是中国企业“走出去”与“引进来”存在本质上不同，无论是国有企业还是民营企业都有经验不足，对国外情况缺乏了解的问题，而且，国际市场风云变幻，国际跨国公司翻云覆雨。发达国家设置投资壁垒，发展中国家法律不健全，存在极大的投资风险，先期“走出去”的企业成功率不高，获得的教训很多。为了帮助企业“走出去”，需要我国政府加强国际合作，尤其是加强国际区域合作。“一带一路”就是一个国际区域合作的基本框架，就是利用地缘优势，与沿线国家建立双边与多边合作关系，促进贸易便利化与投资便利化，并通过交通基础设施的互联互通，建立国际大通道，降低物流成本，通过支持沿线国家建立“特区”、“开发区”，改善投资环境，既使我国的企业的投资权益得到保护，也是他们获得较快发展。对外开放与国际合作相互依托，开放需要合作，合作扩大开放，相互相成，相得益彰。
据不完全统计，目前世界上80%左右的国家参加了不同层次的区域合作组织。根据WTO统计，2010年以前，在生效的区域经济集团化组织中自由贸易协议占了176个，关税同盟22个，部门一体化组织有46个。目前全球构建完成或正在构建的主要区域集团组织有欧盟、北美自由贸易区、亚太经合组织、东盟、中国-东盟自由贸易区、独联体经济联盟、加勒比共同体、安第斯集团等等。区域经济一体化已成为许多国家应对经济全球化、融入世界经济的重要策略和手段，区域经济一体化与经济全球化已成为当今世界经济发展两大重要趋势。
目前，我国参与的具有实质内容的国际区域合作和次区域合作有：亚太经合组织、上海合作组织、中国-东盟自由贸易区、曼谷协定、澜沧江—湄公河国际次区域合作、中亚次区域合作、图们江次区域合作等。同时，我国也积极参与了各类具有论坛性质的国际区域经济合作组织，如亚欧会议、中非合作论坛、东亚拉美合作论坛、博鳌亚洲论坛、达沃斯论坛、中国与加勒比经贸合作论坛等，但总体来看，我国参与国际区域合作的深度和广度均不够。未来，深化国际区域合作的重点是推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路经济带建设；以国际大通道为依托，通过珠江—西江经济带，深化珠三角与北部湾地区的合作，充分利用中国—东盟自由贸易区平台，把广西打造成我国西南中南地区开放发展新的战略支点；深化澜沧江-湄公河国际次区域合作，把长江经济带与孟中印缅经济走廊连接起来，深化川渝城市群与云南、贵州的区域合作，把云南建成向南开放的桥头堡；深化我国与中亚地区的合作，利用丝绸之路经济带，加强中哈、中俄、中蒙次区域合作，把新疆建成向西开放的重要基地；深化与东北亚国家合作，加强黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古和环渤海地区的区域合作，构建我国面向东北亚开放的核心区和重要枢纽。
在加强国际区域合作的同时，要高度重视国内区域合作。应通过国际合作和国际次区域合作，拉动或引领国内区域合作，通过国内区域合作支撑国际区域、次区域合作。以开放促合作，以合作促发展。进一步加强港澳、海南、广西、云南与珠三角地区在泛珠江三角洲框架内的合作；以长江经济带为依托，以川渝城市群为重要支撑，强化云南、贵州、西藏与成渝经济区的合作；以丝绸之路经济带为纽带，以关中—天水经济区为重点，强化西北地区合作，不断提升向西开放的水平；以泛渤海经济区为腹地，以辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古为前沿，深入展开东北亚国际次区域合作，打造我国内陆地区对外开放新高地。鼓励和支持省际交界地区建立合作平台，推动实现公路、铁路等重大基础设施互联互通，在省际区域合作框架内，推动区际、县际乃至乡际之间的次区域合作，不断提高区域合作的深度和广度。
——以转型升级为主题，加强城市群内部一体化发展。应以加强城市群内部城际交通为重点，增强城市之间的联系。对于京津冀、长三角、长江中游、川渝等跨省区的城市群，应加快建立完善省际协调会商机制，消除行政壁垒，促进分工合作与一体化发展。对于珠三角、山东半岛、辽中南、中原、海西、关中等城市群，应加强内部交通联系，重点推进在基础设施、产业发展、公共服务、科研创新等领域的分工合作，切实发挥大中小不同规模的城市比较优势，通过优化分工形成发展合力。在完善内部联系的基础上，适度增强与城市群以外地区的联系，拓展城市群腹地，带动欠发达地区发展。
——以扶贫开发为主题，加强省际交界地区合作。省际交界地区多为贫困山区，设施条件差、发展水平低，应以集中连片特困地区扶贫开发为契机，加快省际交界地区合作，加强苏鲁豫皖、晋冀鲁豫、湘鄂渝黔、陕甘宁、鄂豫陕、鄂豫皖、湘鄂赣、晋陕豫、晋陕蒙、川滇黔、川陕甘、闽浙赣、滇黔桂交界地区合作，以改善交通条件为切入点，因地制宜发展特色产业，特别是劳动密集型产业，增强对本地劳动力的吸纳能力。促进省际交界地区中心城市的发展，增强中心城市功能和带动能力，培育一批有一定产业基础、支撑能力较强的中小城市，形成分工合作、协调发展的城镇体系。加强和完善省际交界地区城乡居民基本公共服务，以促进教育、培训等为切入点，提升省际交界地区人力资本存量，提高内生发展能力，改善医疗、卫生等公共服务条件，改善城乡居民生活水平。
——以生态经济为主题，加强流域经济合作。流域合作应是未来一段时期区域合作的重要领域之一，加快开展以生态经济为主题的流域合作。加快启动黄河中上游、黄河中下游流域发展与合作规划的编制；开展淮河、松花江、辽河、汉江、湘江、赣江、嘉陵江、岷江、赤水河、东江、伊犁河、额尔齐斯河等流域发展与合作规划编制，增强上下游生态保护与产业合作，建立流域上下游生态补偿机制。加强三江源、三峡库区、鄱阳湖区、洞庭湖区、祁连山区、秦岭等重点生态功能区生态环境保护。
——以对口支援为主题，加强东中西部地区间合作。指导做好对口支援新疆、西藏、青海、贵州等计划实施，全面启动实施对口支援川、甘、滇三省藏区工作，进一步完善对口支援体制机制，在以财政实力、支援任务为既有基础进行对口支援的前提下，提高支援方对口支援的经济效益。在前一轮以基础设施、产业项目等为重点的“硬”对口支援基础上，延伸拓展以人才、科技、文化、教育等为重点“软”对口支援，增强受援方内生发展能力。
——以扩大开放为主题，加强沿海内陆间合作。进一步增强沿海地区对内地的带动能力，促进沿海内地发展联动。建设跨省合作载体，支持粤桂、冀蒙、浙赣、苏皖等跨省合作区建设，扩大内陆地区对外开放。深化沿海开放，积极推动海峡西岸对台合作和粤港澳深度合作。从体制机制、政策环境等方面下功夫，全面夯实内陆开放型经济发展的基础。充分发挥东部地区科技力量雄厚的优势，帮助和带动中西部地区加快科技进步，继续实施好人才合作工程。支持内陆城市增开国际客货航线，发展江海、铁海、陆航等多式联运，形成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊。
三、实施区域发展新战略需采取的政策措施
实施区域发展新战略，就是要在东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域总体发展战略基础上，统筹东中西，协调南北方，谋划中国区域发展新棋局，必须突破原有的区域板块格局，着力打造跨省级行政区和区域板块的经济带、经济区，发挥城市群对更大区域的辐射和引领作用，为经济要素流动、比较优势发挥和深化国际国内区域合作创造条件。战略的实施靠规划、靠政策、靠推动。必须在科学规划的前提下，制订一系列行之有效的政策，并一以贯之地执行下去。
（一）建立“经济区+特殊类型区”双维度区域政策体系
完善创新区域政策，应逐步改进以四大板块为主体的区域政策框架，推动建立“经济区+特殊类型区”双维度的区域政策体系。一方面，要针对东中西和南北方的不同特点，实施区域协调发展战略，在充分尊重市场决定性作用的基础上，推进形成以城市群为核心的经济区，发挥其对发展轴带的支撑作用及对区域的辐射带动作用。另一方面，要坚持分类指导、区别对待，适当缩小区域单元，提高区域政策精准性，注重解决各类型区发展中面临突出问题，切实加大政策和资金扶持力度，重点加快基础设施建设，推进基本公共服务均等化，确保与全国同步全面建成小康。
更加关注空间布局分散、共性问题突出的特殊类型区域，进一步明确政策支持单元，完善差别化政策支持体系，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，逐步缓解问题区域的突出矛盾。切实改善革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的生产生活条件，扶持贫困地区与扶持贫困人口相结合，提高义务教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务水平，保障贫困人口获得基本的生存权和发展权，提高贫困地区人口的自我发展能力。落实好对滞缓衰退型城市和资源枯竭型城市的相关政策和措施。加强对农产品主产区的支持政策。对重点生态功能区，要继续加大均衡性转移支付力度，建立横向和纵向相结合的生态补偿机制。
（二）加快事关区域协调发展的重大改革
深化财税体制改革。完善地方税体系，科学选择地方税主体税种，保障地区经济持续发展。可考虑将消费税、财产税、资源税、契税等财产行为类税收作为地方税的重要税目，不断增长地方税收入，进一步增强地方特别是中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。在统一税政的前提下，培育地方支柱税源。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权等。其次，建立事权与支出责任相适应的制度，加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权；社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。第三，减少专项转移支付，扩大均衡性转移支付，提高转移支付的稳定性和透明性，加快推进省以下分税制。第四，探索建立横向转移支付制度，在总结对口支援制度的基础上，探索规范化、制度化的横向转移支付制度，鼓励发达地区支持欠发达地区发展。
完善政绩考核机制。要根据不同类型区的功能定位和不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。针对不同类型区建立长期与短期相结合，经济与社会、资源开发与生态环境保护相结合，静态的年终考核与跟踪式、阶段式的动态考核相结合，措施性与监测性相结合等指标体系。健全相关激励与处罚制度，把不同区域主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。要建立问责制，对领导干部实行自然资源资产离任审计，在国土空间开发中出现的各种不当行为及其所造成的损失要进行责任追究。
深化行政管理体制改革。推动政府职能转变，优化行政管理机构设置，降低行政成本，提高行政效能。有序推进行政区划调整，减少行政管理层级。完善设市标准，对具备条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。创新人口管理，加快户籍制度改革，在全国范围取消城乡二元户籍，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。改革资源利用和生态环境保护管理体制，坚持资源开发利用和保护相分离，建立和完善严格的资源利用和生态环境保护监管体制。
完善区域管理和规划编制体制。加强中央政府对全国区域统筹发展和空间规划的协调和指导，完善空间规划体系。可考虑由国家发改委牵头，联合其他相关部委，切实加强对全国区域统筹协调发展的战略设计、规划编制、政策制定、法规完善、利益协调、监督检查等工作，重点开展全国性空间规划、跨省市经济区的规划、市县多规合一规划的编制。避免规划之间的脱节和冲突，增强规划的科学性、权威性和约束力，“一张蓝图绘到底”。在全国，构建上下一体相互衔接的空间规划体系。全国性的空间规划、区域性的空间规划、市县层面的空间规划的编制工作应作为“十三五”时期的重要任务。
（三）建立健全区际利益平衡和协调机制
建立完善资源开发利用利益分配与补偿机制。建立资源产区和资源加工区之间的价格联动机制，坚持按照市场定价原则，推进资源产权制度改革，使资源价格反映开采成本、生态环境成本和资源稀缺程度（市场供求），促进资源利用效率的提高，重点推进石油、天然气、煤炭、土地等资源的价格形成机制；引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务；调整资源税政策，适当提高资源税征收标准。鼓励开展资源产区与资源需求区之间建立资源供应、综合利用、生态环境保护等利益协调机制。
建立完善生态补偿机制。要在顶层设计层面明确生态补偿责任和生态主体义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据，不断推进生态补偿的制度化和法制化。完善对重点生态功能区的补偿机制，建立中央与地方相互配合的制度体系。坚持补偿模式多样化，改变现行的以政府财政转移支付为主的单一模式，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税负减免等。对于受益主体不明确的地区，适宜由政府出资建立生态补偿基金进行补偿，征收碳税，并把碳税作为生态补偿基金的资金来源；对于受益主体比较明确的地区，按照生态有价的理念，探索由受益地区向生态保护地区进行市场化、协商式的补偿；推进以对口支援为主的横向生态补偿机制，支持发达地区帮助落后地区开展生态环境建设。
建立粮食主产区补偿机制。加强对粮食主产区农田水利设施建设等的支持力度，改善粮食主产区的财政和金融环境。鼓励建立地区间横向援助机制，探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益补偿机制，粮食调入或生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点粮食、生态功能区因加强粮食生产和流通及生态环境保护的投入以及造成的利益损失进行补偿。
健全生产要素流动补偿机制。积极推进基础养老金全国统筹，完善社会保险关系转移接续政策。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，强力推行城市政府将跨区域的农业转移人口纳入居住地教育、就业、医疗、保障、住房等体系，切实保障农业转移人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。探索实行“三挂钩”，完善城乡建设用地增减挂钩政策，探索城市常住人口与城市建设用地挂钩政策和区域人口增长与财政预算增长之间的挂钩政策。
（四）建立健全区域合作和互动机制
建立完善自上而下与自下而上相结合的区域治理模式。发挥各级政府、社会组织和企业等多元主体的作用，构建多层次、多形式、多领域的区域合作网络。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，创新区域合作方式，探索建立制度化的区域合作机制，形成以东带西、南北协调、发达带欠发达的合作发展格局。进一步打破条块分割体制，鼓励成立各类区域性社会组织，逐步完善区域性社会组织的法律地位，对区域性社会组织的产生、职责、权限、运行机制等予以规范和指导。
进一步完善区域合作机制。积极构建推进区域合作的组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等机制。支持社会组织和企业参与区域性公共产品生产和服务的供给。建立区域合作的服务体系，搭建各类合作平台，促进区域信息资源、创新资源、人才资源共建共享。鼓励开展各种形式的洽谈会、论坛、联席会等，推进区域合作事项推广、针对具有多元利害关系的议题与事务进行意见交流与讨论协商，促使公共决策公开化与透明化，提高政策实施的有效性，以及居民对于公共部门的信任感。
进一步健全互助机制。完善发达地区对欠发达地区的对口支援制度和措施。鼓励发达地区采取多种方式帮扶欠发达地区，鼓励社会力量参与支持欠发达地区发展。要坚持以人为本，以增强欠发达地区自我发展能力为核心，支持欠发达地区在社会事业发展、扶贫开发、特色优势产业培育、生态环境保护方面取得新进展。坚持优势互补、互惠互利，充分发挥支援方与受援方各自优势，促进对口支援合作从单方受益为主向双方受益进一步深化，构建良性互动的发展格局。
（五）建立健全区域法律法规体系
研究制订《促进区域协调发展条例》。通过条例规范区域协调发展的部门职能分工，明确国务院有关部门在统筹区域协调发展中的具体职责和工作手段；规范区域协调发展的目标和原则，一定时期的战略重点和方向；规范区域政策制定、实施、监督、评价的相关机制，推进区域政策的规范化和制度化运行；规范地方政府间的竞争和合作关系，明确各级政府在跨行政区合作中的权利、责任，构建协调区际利益关系的体制机制；明确地方政府机构及社会组织、企业等市场主体在区域协调发展中的责任和强制措施，保障区域协调发展目标的实现；明确对区域协调发展的相关主体进行奖惩的制度。
推进制订《区域规划管理办法》。进一步明确区域规划的性质、定位、内容、时限，规划编制的程序，规划的审批和实施等内容，明确不同层级、不同类型规划之间的关系。增强区域规划中空间管制、负面清单的内容，合理划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，加强生态保护红线和城市增长边界管制。建立区域规划的后评估和滚动编修制度，明确规划实施监督机制，建立政府公共信息平台，鼓励公众参与和加强监督。
制订颁布《空间规划法》。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”空间规划体系包括主体功能区规划、国土规划、区域规划、市域规划和县域规划、城市规划与村镇规划，除了城市规划有法律依据，村镇规划有法律依据，因为全国人大通过并颁布了《城乡规划法》。区域规划是城市规划的上位规划，是城市规划的依据，而主体功能区规划和国土规划是区域规划的依据。但主体功能区规划没有法律依据，国土规划没有法律依据，区域规划也没有法律依据。没有法律作为支撑，就缺乏法律约束力。所以，需要制订《空间规划法》，明确空间规划体系中各项空间规划的法律地位，使各项空间规划的编制与实施有法可依，有章可循。