中央地方关系的调整与区域协同发展的推进时间： 2018-03-10信息来源：宣 晓 伟　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：随着我国经济社会的快速发展，解决区域发展不协调问题、推进区域协同发展问题越来越引起人们的关注。从中央地方关系的角度来分析我国区域协同发展难以开展的症结：一是地方自主权限不足；二是中央约束能力有限，这与我国现有的中央地方事权划分和“中央决策、地方执行”模式有密切关系，因此要推进我国区域之间的协同发展，必须对现有的中央和地方关系加以完善，其中的核心是要合理划分不同层级政府的责权利关系，推进相应的配套改革，同时将提高事权划分的规范化和法治化水平作为推进区域协调发展的突破口，及时将规范中央地方关系的行政文件上升为法律法规，并考虑制定相关的《中央与地方关系法》，加强立法和司法，建立健全中央和地方关系的调节机制。
关键词：央地关系；区域协调；区域协同；区域经济发展
中图分类号：F114.46 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）06-0029-10 收稿日期：2017-08-27
作者简介：宣晓伟，男，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员（北京 100010）。
 

区域之间重复建设、产业同构、恶性竞争等现象，是我国区域发展过程中的顽疾，如何化解这些问题，是推进区域协同发展的关键。本文试图在更为宽泛的中央地方关系框架下，研究区域协同发展问题，比较我国和美国中央地方关系制度安排的异同，在借鉴国际经验的基础上提出如何推进我国区域协同发展的政策建议。

一、地区竞争模式和区域协同发展
要回答如何推进区域协同发展，首先要对我国区域发展的模式进行分析。

1.地区竞争模式的形成是经济社会快速发展的重要原因之一
对改革开放以来我国经济社会发展为什么能够获得巨大成功，已经有众多的讨论，而我国各个地区之间展开激烈的竞争，由此激发的整体经济的活力，被众多研究者认为是其中的重要原因之一。张五常（2004）认为地区竞争是我国过去高速发展的真正源泉；钱颖一等人（1995，1997）认为中央与地方形成“财政联邦主义”式的制度安排，对我国经济发展具有重要作用；周黎安（2007）更为强调地区竞争下的政绩考核制度形成所谓的“锦标赛”模式，能有效调动地方官员发展经济的积极性；许成钢（2011）则认为地区竞争模式对于我国的制度创新和演进有着重要的意义①。
尽管对于改革开放以来中央地方关系变化以及所产生的“地区竞争”模式的功过得失，仍存在不少争议。然而，过去30多年我国经济社会发生的巨大变化，在很大程度上归因于中央与地方关系的转变和调整，这已经成为人们的共识。

2.地区竞争模式的形成源于中央地方关系的演变及相应的制度安排
已有中央地方关系和地方政府激励机制的核心内容是通过一系列制度安排，使得地方成为相对独立的利益主体，从而有效调动地方发展的积极性，使得每个地方都争做经济增长的排头兵。以分税制为代表的财政、税收、土地、投资、外贸、金融、公共服务、政绩考核等领域一系列制度安排，尤其是中央与地方在其中的责权利划分，是目前中央地方关系和地方激励机制的重要内容，也是地区竞争模式形成的制度基础。
在地区竞争模式下，各级地方政府通过招商引资、园区建设、城市扩张等方式，采用“大产业、大项目、大投资”等手段，推动产业迅速壮大、城市飞速变化、实力快速增强，使得地方的经济社会获得迅猛发展，城市面貌日新月异，居民收入大幅提高。

3.现有的地区竞争模式导致区域之间的恶性竞争及政策的难以协同
在现有的地方激励机制下形成的牢不可破的“行政区经济”模式，使得地方更容易产生“以邻为壑”的心态，从而出现“同质竞争”甚至“恶性竞争”的行为，由此导致不同地区存在较为严重的“产业同构”“重复建设”“产能过剩”等问题，出现“地方保护”“行政壁垒”“市场分割”等现象，使得产品和要素难以自由流动，“市场一体化”受阻，对在更大范围内优化配置资源、提高要素生产率和推进区域协调发展构成障碍。

4.促进地区竞争模式的转型进而促进区域的协同发展是区域未来发展的关键
已有的地方关系和所形成的地方政府激励机制，有成功的一面，也有不少问题。总体来看，过去的中央地方关系安排以及由此所形成的地区竞争模式对改革开放以来我国经济社会的高速发展起到了重要的推动作用，可以说是功大于过。然而，经济新常态下我国经济社会的发展进入了新的阶段，目前中央地方关系和所形成的地区竞争模式，已经越来越难以适应形势变化，迫切需要调整和完善。
地区竞争模式下政府主导经济发展的方式和手段的使用空间日益逼仄，负面效果充分显现。在过去高速增长的追赶阶段，如上所述地方政府所采用的“招商引资、园区建设、城市扩张”等方式和“大产业、大项目、大投资”等手段还可以说是有充分运用的空间和有效显现作用的余地。我国经济进入新常态后，经济潜在增长率下降，工业化进入中后期，第三产业成为主导，城镇化步伐明显放缓，环境污染严重，生态保护刻不容缓，创新转型成为大多数地区的主要任务，在这种形势下，地方政府已经难以再依靠传统的方式和手段推动本地的经济快速增长，如果还一味地采用过去的方式和手段，不仅事倍功半，甚至将加剧“产能过剩”“地方债务”“房产泡沫”“环境污染”等一系列难以承受的严重后果。
在新常态下，我国的区域发展模式应从“个别”更多转向“整体”、从“区域内”更多转向“区域间”、从“差异化”更多转向“一体化”，更加注重如何破除要素在不同区域流动的不合理限制，尽量降低要素在市场范围内优化配置的区域壁垒和流动成本，推动不同区域间的协同发展和市场的一体化。
可以看到，正是已有的地区竞争模式塑造了我国区域之间的关系，从而深刻影响着各个区域的行为，也阻碍了区域之间的有效合作。在新常态下，地区竞争模式需要转型，而如何促进区域之间的协同发展成为关键。

二、中央地方关系的特点及区域协同发展的难点
如上所述，要推进我国区域之间的协同发展，必须对已有的地区竞争模式加以调整。而地区竞争模式是中央地方关系一系列制度安排下的产物，因此要调整地区竞争模式，加强区域协同，就需要对如何完善中央地方关系进行分析。

1.我国中央地方关系的特点
首先，我国在中央集权制下采取的是“中央决策、地方执行”的模式。它的特点在于：一是中央决策范围之深之广。在理论上中央对于任何事务的决策，都是没有限制的；包括那些在影响范围原则下本可以由地方决策的事务，只要中央有意愿，都可以纳入自身的决策范围，很少有其他国家的中央（或联邦）政府在事务的决策上拥有如此大的权力。二是地方执行范围之深之广。中央极少承担具体政策的执行，它更多的是对下级政府发号施令，而不是与具体的企业与百姓直接打交道。在我国，中央本级支出和中央政府公务员所占的比例都远远低于其他国家的平均水平，我国中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%；我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右（楼继伟，2014）。因此，绝大多数事务是层层委托给基层政府来执行，即使是一些有全国性影响的事务，也都由地方的参与和实施②，很少有国家在各类事务包括全局性事务的执行上如此依赖地方政府。

其次，中央拥有名义上的绝对权威，地方具有实际上的自由裁量权。在我国现有“中央决策、地方执行”模式下，随着国家整体组织和管理能力的明显增强，中央决策管辖事务的范围也大大扩展了，因而也面临着更为复杂而尖锐的“中央政令一统”与“地方情况多样”之间的冲突。由此，一方面中央继承和加强了在名义上的决策权威，因为目前中央本级支出和中央政府公务员所占的比例都远低于地方，在中央和地方这种“头小身子大”的格局下，中央保持理论上的绝对权威是一个规模相对较小的中央在面对如此庞大的地方时，要维护政令一统的自然反应。另一方面地方继承和加强了在执行各项事务（包括全局性的事务）中的自由裁量权。在政策的具体执行过程中，主要是依靠地方来加以实施，任何政策的实际效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基层政府在执行中的努力和配合，在当前政府承担事务的覆盖面和复杂程度不断增加的情况下，地方所具有的自由裁量权也不可避免地有所增加。目前“中央拥有决策上绝对权威”“地方具有执行上自由裁量权”并存的局面，形成了中央和地方双方互为依靠、互为制约的独特状态。
再次，各级政府形成“部门同构、事权共担”的格局。在“中央决策、地方执行”模式下，中央决策大多是由中央的各职能部门来做出的，与此同时又通过各级政府层层下达和贯彻执行。所以，为了保证中央决策能够贯彻到位，不同层级政府的部门设置往往是相一致的，形成“上下一般粗”的格局。即使是较为基层的政府，也是“麻雀虽小、五脏俱全”，其职能部门的设置也要与上级政府大体保持一致。因为在现有中央地方关系下，基层政府的部门承担着具体执行的任务，上级政府各个不同职能部门的决策最终是要通过基层部门来加以落实，即一般所说的“上面千条线、底下一根针”，所以不同的上级职能部门都需要在基层政府有各自相应的执行部门来具体落实决策。
与此同时，“中央决策、地方执行”模式下各级政府都在同一项事务上共同行使事权。由于各级政府是“事权共担”的，那么一个事项没有办好，有可能是中央政府的决策有误，也有可能是中间层级政府传达贯彻不力，还有可能是基层政府没有好好执行，很容易形成各级政府责权不对等、互相推诿的局面。虽然在众多事项的责任归属上，中央都一再声明要“地方政府负总责”，但这更多的是在强调地方政府的执行落实责任，如果中央的决策有问题，那么也很难将板子都打在地方政府身上，所以各级政府“事权共担”极易形成“责任模糊”的后果。

最后，各级政府的关系主要通过行政方式加以调节，规范化和法治化程度较低。目前我国各级政府间的关系是一种“行政主导”模式，较少采用“人大立法”的方式，更多地依据主管部门制定的法规条例，很多情况下只是根据部门发布的“通知”“通告”等红头文件，各级政府的责权大多缺乏明确的法律规定③。各级政府的责权划分主要通过行政方式规定，带有较强的随意性和不确定性，容易“因事而异、因人而异、因时而异”的后果，很难形成一种相对稳定、可预期的环境，同时也导致各级地方政府的机会主义行为，如各种“跑部进京”“跑部钱进”的行为。
由于在“行政主导”的关系模式下，地方政府的责权并没有明确的法律规定，如果地方政府对此产生异议，也缺乏程序化、公开化的渠道加以申诉，更多的只能是通过与上级主管部门的非正式协商沟通来加以解决④，地方政府的权力难以得到法律的明确界定和司法途径的有效保障。例如按照我国《宪法》第一百一十条的规定，地方各级人民政府秉持“对本级人民代表大会负责”和“对上一级国家行政机关负责”的“双向负责制”，然而如果两者之间产生矛盾或冲突，却没有相应明确的法律条文或程序化、规范化的调解机制，更多的只能采取“一事一议”的方式私下解决。

2.现有中央地方关系下推进区域协同发展的难点
在我国现有“中央决策、地方执行”模式下，推进区域之间的协同发展面临着一些根本的困难：
一是地方政府不是真正意义上的自治单位，没有中央部门的参与，不同地方之间难以形成有效的政策协同。由于在理论上各级地方政府都只是中央部门政策的具体执行单位。所以，在法律意义上，各级地方政府都不是自主的决策部门，它们互相之间也很难推进具有立法意义的政策协同。可以看到，我国许多区域之间的政策协同，例如一些区域合作的行政协议（如长三角地区的《长江三角洲旅游城市合作宣言》《长三角运输合作和一体化协议》、珠三角地区的《粤港合作框架协议》《粤港合作框架》⑤），更多的只是具有宣示和象征意义，很难有真正的政策效果。

而目前具有实质意义的协同发展，是发生在京津冀地区。京津冀地区出台了《京津冀协同发展规划纲要》，并配套出台了《京津冀协同发展交通一体化规划（2014－2020年）》《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015－2020年）》《京津冀协同发展生态环境保护规划》等一批重要规划，并且在推进交通、土地利用和生态环境保护等方面的协同发展取得了重要进展⑥。而京津冀地区之间的协同发展之所以能够取得实质效果，与中央的直接领导和参与是密不可分的。在组织架构上，国家层面成立“京津冀协同发展领导小组”和相应的专家咨询委员会，领导小组的组长和咨询委员会主任分别由张高丽副总理和徐匡迪院士担任，此外还在国家发改委设立了“京津冀协同发展领导小组办公室”，专门负责推进相关工作。在地方层面，北京、天津、河北分别成立了“京津冀协同发展领导小组”，各组的组长均为各地区的一把手。而在部委层面，有的部委也设立了相应机构，例如交通运输部成立了“推进京津冀交通一体化领导小组”及其办公室，由交通运输部部长任组长，其他部门领导和三省市分管副省（市）长担任副组长。

二是地方政府在政策具体实施上有较大的自由裁量权，在地区竞争模式下及各自利益的推动下，很容易产生“以邻为壑”的行为，而中央政府对此难以有足够的约束力量。在“中央决策、地方执行”模式下，中央部门很少参与政策的具体实施，地方政府在行政区经济的体制下，难免会有一些不当竞争、甚至恶性竞争的行为，但中央部门却难以做到有效的制约，由此也对区域之间的协同发展带来负面影响。

总体来看，在目前我国“中央决策、地方执行”的中央地方关系安排下，不同区域之间尤其是跨省之间要形成有效的协同发展，必须要有中央强有力的引导和参与，然而中央的注意力和资源是有限的，不可能针对每一个需要协同发展的区域，都成立一个中央层面的领导小组并配备相应的资源。因此，从表面上看，我国区域协同发展所面临的问题是地区竞争模式下中央相关的注意力和资源不够，其实则是“中央决策、地方执行”的中央地方关系制度安排需要进行调整。

三、值得借鉴的美国地方政府之间的合作和协同
相比于我国，美国地方政府之间区域协同的特点为：
一是地方政府数目繁多，相关制度构建极其复杂。美国目前拥有87849个地方政府⑦，在数量如此庞大的地方政府中，县政府为16506个，市政府13522个，镇政府3034个，学校特别区政府19431个，其他特别区政府35356个（美国调查局，2003年）。仅芝加哥都市地区就有大约1000个不同类型的、在辖区上互有重叠的地方政府单位，其中有318个普通型政府、362个特区政府、261个独立学区⑧。从法律上来看，美国地方政府分为两类，一类是自治法人（municipal corporation）⑨，即市、村、新英格兰地区所有镇、学区，相对较少的有单独书面宪章的县（incorporated country）；另一类是准法人⑩（quasi corporation），即大多数县、镇区和特区。检验一个地方政府是否为自治法人的方法是看它是否享有自治政府的权力和权利，而不仅仅是享有执行性权力。县、镇区等地方政府从严格意义上讲，并不完全符合自治法人的要求，因此只能称之为准法人。由于公民和团体为了某些特定的目的（地方学校建设管理、地下水使用管理等），可以根据相关制度规定建立组织特定功能的地方政府（特殊型政府），例如学区特别区政府或者流域特别区政府，这样所带来的结果是地方政府数量极其庞大，种类名目繁多。尽管许多特别区政府实质上只是一种公民自治组织，它的功能明确，构建运行都较为简单，与我国意义上的地方政府有着根本性的区别，但也造成了交错重叠、数量巨大的地方政府格局。

二是政府间合作的方法多种多样，区域协同也是形式多样。美国地方政府数量和种类如此之多，相互之间的合作也采取了各种形式。包括：（1）成立区域委员会（Regional Commissions） 。例如区域规划委员会（Regional Planning Commissions）或政府联合会（Councils of Governments）。区域规划委员会起源于20世纪20年代，其关注点是土地和基础设施的利用与发展。美国大约成立了15个区域规划委员会，最著名的是纽约区域规划协会，它制定的“纽约大都市区规划”（Regional Planning in New York Metropolitan Region），涉及纽约、新泽西和康涅狄格三个州，面积达5528平方英里11。（2）共同权力协定（joint-powers agreement）。即两个或两个以上的政府共同建造和管理某些设施或共同提供某些服务，它包括共同设施协定（joint facilities agreement）和共同服务协定（joint services agreement）两种形式。（3）职能转移（transfer of functions）。即一个地方政府将某种职能永久性地转移给另一个地方政府。由于某些服务由一个大的政府单位提供能够实现规模经济，所以某些较小的自治体就会将某些职能转移给更大的地方政府。例如威斯康星州的麦迪逊市就将管理机场的职能移交给了戴恩县。（4）政府间服务合同（inter-local service agreement）。政府间服务合同是两个或两个以上政府签订的具有法律约束力的协议，根据协议规定，其中一个政府同意按照议定的价格向另一个政府提供某些服务，服务的质量和数量都可在合同中约定。（5）一揽子服务协议（packages of service）。许多地方政府尤其是郊区自治体由于规模太小，于是便采用向某个政府购买一揽子服务的机制，将服务的生产和提供分离开来，由规模较大的自治市、县或特区利用规模经济负责生存，而小社区向这些大的政府单位购买服务以提供给居民。（6）非正式合作（informal cooperation）。与签订书面备忘录和协定的正式合作不同，非正式合作通常是口头的非正式协议，它可以是简单的信息共享或交流，也可以是允许一个政府使用另一个政府所拥有设施的口头协定。在那些跨越州或国家边界的大都市区，非正式合作是地方政府间合作的重要方式之一。例如得克萨斯州的埃尔帕索市与墨西哥的华雷斯城开展了许多非正式的合作，它们不是“低层次的外交条约，与联邦政府也无多大关系，只是制定了几项合作计划……而且许多都是建立在埃尔帕索和华雷斯城地方官员的默契之上”12。

美国地方政府的各种形态和多种多样的协同与合作形式，是与其中央地方（联邦和州）关系的制度安排密不可分的。
美国的国家制度构建是基于个人权利之上的，逐步形成个人—团体—社会以及个人—乡镇—州县—联邦的格局。
首先，这种基于个人权利和契约方式（显性或隐性）所形成不同层级治理架构，具有复合共和制的特点。也就是说，国家治理不是单一层级或一元方式的（例如中央政府对全体居民的所有事项在理论上负总责，再通过地方政府层层代理从事具体事务），而是多个层级和多元方式。在不同层级下，各个治理主体都有其负责事务和相应的权限范围，依据民主责任制的原则进行治理。所以，小到一个公民团体（例如俱乐部），大到一个地方政府甚至联邦，尽管处理的事务复杂程度天差地别，但其背后的根本逻辑是一样的，都建立在个人权利和契约方式之上，只不过是个人根据不同事务的需要组建不同层次的治理共同体，再通过民主（直接民主或间接民主）的方式来参与治理。

其次，在复合共和制下的治理方式呈现出多中心治理的特点。正因为不同的治理层级和治理主体（直接或间接）都来自个人的授权，最终都向人民直接负责，因此得到这种授权的不同治理层级之间在级别上并无上下级关系，每个治理主体和层级都是独立自主的，它在自身所涉及的事务范围内具有最终的自主和自治权利。联邦政府并不是州政府的上级，州政府也不是县政府的上级，以此类推。所以复合共和制下的国家治理体系中，各种权力最终都来源于个人，但又根据事务范围的不同衍生出多个治理主体或治理中心。

再次，复合共和制下的不同层级治理主体与个体呈现的是重叠治理的关系，也就是每个公民是与各个治理主体同时打交道。从政府治理的角度来看，不同层级政府都是直接与老百姓发生关系，它们之间治理的地域和群体高度重合13。换而言之，一个公民同时处于多个层级政府的直接管理之下，尽管它们之间在所负责的具体事项上有着明显的区分。举例而言，一个美国公民会向管辖其的不同层级政府同时缴纳各种相应的税，例如联邦的个人所得税、州的个人所得税、州的房产税、县的房产税、学区政府的房产税等。
奥斯特罗姆描述了美国复合共和制下的这种多元治理和重叠治理的特点：“每一个政府，包括州政府和全国政府，都被设计得具有其自己的意志，并在本质上相互独立。每一个政府都能够代理公民个人，关心个人的希望和恐惧，拥有一切手段，并有权采用一切方法，以执行委托给它的权力。那些可以分别提供的事务，则根据自治原则，由各州内的政府处理。那些需要共同关心的事务，不能由各州分别处理，则要根据共存运作的自治原则由有限的全国政府处理。”14

在上述中央和地方（联邦和州）的制度安排下，相比于我国，美国地方政府在推进区域协同上有如下优势：
一是地方政府拥有足够的自治权力来签署各类正式和非正式的协议。由于各级政府是分层治理的，按照影响范围原则来划分不同层级政府的责权利关系。因此，如果一个事项是全国或跨州范围的，那么由联邦政府部门加以管辖；如果一个事项是地方范围的，那么由地方政府来管理。正是这种多中心治理的特点，保障了地方政府有足够的权限按照本辖区人民的利益，与其他地方政府开展各种各样的合作，推进区域之间的协同发展。

二是联邦政府拥有较强的能力来约束地方政府的不当行为。按照影响范围原则，全国和跨州事务由联邦政府所管辖，美国的联邦政府在开展这些事务时，不仅仅只是决策，政策的具体执行也大多由联邦部门来承担。例如美国的联邦环保署，有分布于全美各地的10个大区办公室，联邦环保署的近2万名雇员，大部分分布在总部以外的各地区办公室和实验室，直接从事具体的管理业务15。因此，在联邦政府管辖范围的事务上，联邦政府对此有相当强的执行能力，能够有效防止各级地方政府的不当竞争行为。

三是美国拥有较为完善的立法和司法体系，各级地方政府的权责利划分的法治化水平比较高。美国中央与地方关系制度安排另一个经常为人所称道的优点是其较为成熟的宪政和司法调节体系，在美国联邦与州关系的构建中，司法实践发挥着至关重要的作用。美国的宪法条文更多的是体现了一些重要原则，具体规定了一些根本方法，至于这些原则和方法如何在具体的现实中应用，则是在漫长的历史过程中依靠持续的司法实践去不断充实和调整的。所以，美国宪法中固定的条文保证了稳定性，而具体的司法实践又保证了灵活性，这一点在调节联邦和州权限范围的“州际贸易条款”作用的历史演变中体现得尤为明显，联邦的权限范围凭借“州际贸易条款”逐渐扩展，从“劳工保护”到“种族歧视”，只要调控事项和州际贸易之间的联系存在“理性基础”（Rational Basis），最高法院就会肯定国会出台的相关法律的合宪性16。

总体来看，美国在推进不同区域的协同发展方面，既有地方政府数量太多，形式极其复杂，过于依赖司法体系，协调成本和运行成本高昂的缺点；也有不同层级政府的权责划分较为合理、地方政府权限能够得到法律保障、法治化水平较高等优点，而这些无疑都是我国破解地方发展难题、推进区域协同发展所值得借鉴和学习的。

四、政策建议
从中央地方关系的角度来分析我国区域协同发展难以开展的症结；一是地方自主权限不足；二是中央约束能力有限，这与我国现有的中央地方事权划分和“中央决策、地方执行”模式有密切关系，因此从根本上看，要推进我国区域之间的协同发展，必须对现有的中央与地方关系加以完善，其中的核心是要合理划分不同层级政府的责权利关系。

1.厘清各级政府的责权利关系，推进相应的配套改革
按照影响范围原则来区分不同层级政府的责权利关系，是调整中央和地方关系的基本原则。可根据此原则，厘清各级政府的责权利关系，并推进相应的配套改革。按照影响范围原则来划分各级政府的责权利关系，即能有效保障地方政府的自主权限，又能提高中央政府的约束能力，它一直以来是推进中央地方关系改革的重要方向，符合事权划分的理论要求和国际上许多成功国家的经验。然而在现实中，此项改革却遭遇很大的阻碍，困难重重。究其根本原因，是目前的中央地方关系以及由此派生出的“中央决策、地方执行”模式和“部门同构、事权共担”体制，无法遵循按影响范围原则来划分不同层级政府责权的要求。因此，要推进按照影响范围原则来区分不同层级政府责权利关系的改革，必须对“中央决策、地方执行”模式和“部门同构、事权共担”体制加以调整，但这一调整影响重大，是对现有中央与地方关系的根本性变革，涉及的是各个领域方方面面的权责调整。以往改革的不成功，很大原因是将其局限在财政领域内来看待问题，事实上要想仅在财政范围内开展上述根本性的改革，是不可能的。所以，要想真正实现按照影响范围原则划分中央与地方的责权利关系，必须站在更高的层面，用更大的决心来推进相关的配套改革。

2.将提高事权划分的规范化和法治化水平作为推进区域协调发展的突破口
推进中央与地方关系的法治化，是调整中央与地方关系、推进区域协同发展的重要方向，应将提高事权划分的规范化和法治化水平作为工作的突破口。按照影响范围原则厘清中央和地方关系的责权利边界，是对现有中央集权制，以及“中央决策、地方执行”模式和“部门同构、事权共担”体制的重大调整，涉及的事务方方面面、千头万绪。那么该从何开始？又如何保证改革能够平稳有序而不带来严重的混乱或重大的失误呢？改革突破口的选择至关重要。从目前的情况来看，虽然对于在不同领域中央和地方各自到底应该管多少、具体权责如何分配；以及中央部门如何向地方下放权力、怎样下放权力等一系列问题都存在较大的争议和分歧，在现实中的推进也遭遇众多的困难，但对于提高中央和地方关系的规范化和法治化程度，贯彻“依法治国”的理念，还是具有广泛的共识17。

所以，应该将提高规范化和法治化水平作为目前中央与地方关系改革工作、推进区域协同发展的突破口，它主要包括两方面的内容，一是提高中央和地方责权利划分的法治化水平，目前中央和地方的责权利划分，主要通过行政方式进行，存在大量的模糊和不确定性，因此要尽可能地用法律条文将其明确化、清晰化；二是提高中央和地方解决分歧的法治化水平，应该建立公开化、程序化的渠道来解决不同层级政府之间的纠纷，增强司法调节在其中的作用。

推进按照影响范围原则区分不同层级政府的责权利关系，其中的困难之一是如何明确划分各种事务的影响范围属性。在很多情况下，一些事务既有全局影响，又有地方影响，因此该项事务的责权到底应该归属中央政府还是地方政府，并不是那么一目了然的，而是存在许多争议。与此同时，即使是中央的事务，考虑到便利性、信息复杂度等各种因素，也不是都由中央部门“一竿子到底”，而是许多事务还是交由地方来执行。在这种情况下推进中央和地方关系的事权改革，区分一项事务责权的归属非常重要，但比责权归属更重要的是提高这种责权划分的规范化和法治化水平。

在目前的事权划分改革中，已经明确了“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”，以及将“区域性公共服务作为地方事权”的方向。可以看到，完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数，而且是相对比较容易厘清的，绝大多数财政事权，都会是中央和地方的共担事权，其中中央委托地方执行的事权又会占据绝对的比重，这些事权的划分将会是改革的难点。目前大量的这些事权划分很多依据的是各个职能部门的红头文件，充满了随意性和不确定性。因此，要将中央和地方事权划分的法治化、尤其是中央各部门委托地方事务的规范化作为突破口18。

3.及时将规范中央与地方关系的行政文件上升为法律法规，并考虑制定相关的《中央与地方关系法》
目前许多规范中央与地方关系的重要制度安排，只是通过行政文件的方式加以确定，其权威性和规范性的程度有待提高，应及时将这些行政文件上升为法律法规，例如中央和地方税收安排等一系列文件。
此外，应该考虑制定相关的《中央与地方关系法》，这也是重构中央与地方关系、建立地方新激励机制的必然举措。出台如《中央与地方关系法》这样规范中央和地方关系的一部法律，此类的建议由来已久，然而都因牵涉面过广、难度太大而始终停留在建议层面。如果暂时还无法出台一部规范中央和地方关系的综合性法律，那么可以考虑出台一些专门的法律，例如针对中央与地方事权划分的法律条令，事实上目前已有大量的文件表述了相关的原则和内容，如果能够提升这些文件表述的权威性和规范性，制定专门的法律法规，将会有力地推进下一步的事权划分改革。
中央和地方关系法治化水平的提高，一方面有利于保障地方自主权限，能够从法律上确保各级地方政府开展协同发展的积极性和主动性；另一方面也有助于中央政府通过法律手段加强对地方的调控，改变以往过于依靠行政手段的弊病。

4.加强立法和司法，建立健全中央与地方关系的调节机制
在“行政主导”的中央与地方关系模式下，中央的政令统一主要通过行政命令的层层传达来实现，如果推进不同层级政府的事权划分改革，调整“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的格局，必然将对如何保证中央的政令统一构成挑战。在此环境下，加强“司法的统一性”将成为重中之重。在原有中央与地方关系格局下，存在司法属地化的现象，由此导致“司法不一致”的情况。

为此要加强司法的独立性。首先是法官判案的独立性，推进审批独立和审批公开。应该加快法院的去行政化，需要“建立符合职业特点的司法人员管理制度”“完善司法人员分类管理制度”，使得法官真正由具有专业素质的人员来担任，建立法官的终身制。其次是法院相对于地方的独立性。目前已经明确提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”19，但光在省级层面加强法院的独立性还不够。对于跨省、跨地区的案件，应该明确由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理，涉及全国层面和跨地区层面事务的司法权的中央化20，是中央与地方关系法治化的重要一步，也是加强司法的独立性的重要举措。可以在行政系统内部设立相应的司法机构，条件成熟时可以在最高法院下设立宪法法院21，负责终审中央与地方的纠纷。上述《中央与地方关系法》或《中央地方事权划分条例》最重要的部分是确定地方政府的相关权力，在原则上划定中央与地方的界限；行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”是处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构，而更重要的案件可交由宪法法院来加以审理。

要在现有“行政主导”模式下推进司法调节在处理不同层级政府之间争议的作用，难度很大。然而如果只制定了关于中央与地方关系的法律或中央地方事权划分的法规条文，却没有相应的司法案例，那么“徒法不足以自行”，相关的法律条文更多可能会成为摆设。从根本上看，要让中央和地方关系能够真正走上法治化的轨道，必须发挥出司法调节在其中的作用。

5.推进地方治理的民主化，构建区域统一的法治体系
进一步发挥各级地方人大作用，推进地方治理的民主化，构建区域统一的法治体系，是调整中央地方关系、促进区域协同发展的另一重要内容。中央和地方关系能否理顺，区域间协同发展调能否推进，从长远来看，离不开地方自治的构建和完善。只有充分发挥地方百姓对于地方政府的制约和监督，中央政府才可以放心地将更多的权力交由地方行使。否则权力下放越多，中央政府监督责任越重，如果件件地方事务都需要中央的监督，中央部门即使再扩张也是不可能完成任务的。正如前所述，目前的区域协同发展要想取得实质性效果，离不开中央的领导和参与，然而中央政府的注意力和资源有限。如果各个区域之间的协同都需要中央政府来带动，中央政府是既没有精力也没有资源的。因此，从根本上看，推进区域间协同发展，还需要依靠各级地方政府之间的自身努力。
为此，要进一步发挥各级地方人大的作用，促进区域之间的法制统一是推进区域协同发展的重要内容。通过构建区域内统一的法治体系，保障区域间发展政策的一贯性和连续性，有效约束地方政府从本地出发的各行其是行为；促进实现市场秩序规则的融通，满足区域间稳定、有序、公平的竞争环境以及和谐的区域经济协作的要求22。
 
注释
①参见张五常《我国的经济制度》，中信出版社，2004；Gabriella，M.，Qian，Y.，and Weingast，B.R.（1995）”Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economics Success in China”，World Politics，48（1），pp.50~81；Qian，Y.，（钱颖一）and Weingast，B.R.（1997） “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”，Journal of Economic Perspectives 11（4），pp.83~92；周黎安：《我国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期，第36-50页；Xu，Chenggang（许成钢）（2011）“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”，Journal of Economic Literature，Vol.49-4，P1076~1151。② 例如一般认为专属中央的国防事务中，一些边境地区国防道路的修建，也需要地方的资金、人力等配套；或者全国性生态资源空间的保护管理，也主要由地方来具体实施。③ 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中明确提出，要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。参见《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，国发〔2016〕49号文。④ 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出，要“明确政府间财政事权划分争议的处理”，并建议“中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定”，然而究竟由哪个部门、采取怎样的方式、经由哪些程序加以裁定，并未进一步明确。参见《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，国发〔2016〕49号文。⑤ 陈光：《区域立法协调机制的理论建构》，人民出版社，2004年，第2页。⑥ 京津冀协同发展领导小组办公室，《京津冀协同发展三年初见成效》，2017年3月。⑦参见奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，北京大学出版社，2004年，第2页。可供对比的是我国地方政府的数量，2014年拥有333个市、2854个县和40381个乡镇（数据来源：《中国统计年鉴2015》表1-1：全国行政区划）。⑧美国的地方政府按其功能可分为：普通型或普遍目的（general purpose）：县、自治体和镇区，其权限和服务范围较广；特殊型或特定目的（special purpose）：学区和特区，通常履行单一的政府功能，由特殊的征税方式筹集经费。参见刘彩虹：《整合与分散——美国大都市区地方政府间关系探析》，华中科技大学出版社，2010年，第2页。⑨自治法人必须具备以下要素：依照州宪法或法律成立；一份宪章；特定的人口与地域；领土内居民同意设立法人；法人名称；享有地方自治的权力。⑩根据法人人格（权利能力）来自于公法或私法，法人分为公法人（public corporation）与私法人（private corporation）。公法人是根据公法创设的具有完全权利能力的组织体，可分为自治法人（municipal corporation）和准法人（quasi corporation）。参见刘彩虹：《整合与分散——美国大都市区地方政府间关系探析》，华中科技大学出版社，2010年，第19-20页。11谷海洪：《由第三部门”主导的区域规划的成功范例——纽约大都市区规划》，《国际城市规划》2007年第5期。12参见刘彩虹：《整合与分散——美国大都市区地方政府间关系探析》，华中科技大学出版社，2010年，第162-173页。13参见刘海波：《中央与地方关系的法治化研究》，博士后研究工作报告，中国社会科学院法学研究所，2007年，第7页。14参见奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，上海三联书店，1999年，第7页。15参见铁燕：《我国环境管理体制改革研究》，武汉大学博士学位论文，2010年。16参见张千帆：《西方宪政体系》（上册），我国政法大学出版社，2000年，第145-146页。17参见熊文钊：《大国地方—中央与地方法治化研究》，中国政法大学出版社，2012年；张千帆等：《中央与地方关系的法治化》，译林出版社，2009；封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社，2008年。18以日本的地方分权改革为例，其中的一个主要目标是，尽可能地缩小各省厅对细节部分的行政统制，特别是摒弃没有法令明文依据的通知通告等不透明的干预，彻底贯彻依法行政的理念，将原先中央省厅委托给地方执行的机构委任事务，明确区分为由地方自行决策实施的自治事务和有法律明文规定的法定受托事务，从而实现中央委托地方事务的法治化。参见西尾胜公报《日本地方分权改革》，2013年，第17-18页。19参见党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。20参见王旭《论司法权的中央化》，《战略与管理》2010年第5期。21也有提议在全国人大监督下设立司法性质的中央与地方关系司法委员会，最终负责处理中央与地方的纠纷。参见车海刚《探索构建适合国情的央地争端解决机制——实现中央和地方关系法治化的一个思路》，《我国发展观察》2014年第1期。22参见凌斌等，《推动京津冀协同发展立法问题研究》，北京大学法学院，2015年12月。
 
参考文献
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［18］西尾胜.日本地方分权改革［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.
［19］王旭.论司法权的中央化［M］.战略与管理，2001，（5）.
［20］车海刚.探索构建适合国情的央地争端解决机制——实现中央和地方关系法治化的一个思路［J］.我国发展观察，2014，（1）.


The Adjustment of Central Local Relations and the Advancement of Regional Synergistic Development
Xuan Xiaowei

Abstract：With the rapid development of China’s economy and society，to solve the problem of regional development uncoordination，to promote regional synergistic development attract more and more people’s attention.From the perspective of the central local relations to analyze the difficult problems of regional cooperation in China we can find out some conclusions. First，the lack of local autonomy； Second，the central constraints are limited, which has close relations with China’s existing central local division of power and “central decision-making，local implementation” model. Therefore，it is necessary to perfect the existing central and local relations.The core of this is to divide the different levels of government’s rights and responsibilities，to promote the corresponding reform，and to improve the relationship between the central and local governments.The standardization of the division of powers and the level of rule of law can ke a breakthrough to promote regional coordinated development， and in a timely manner to regulate the central local administrative documents into laws and regulations，and consider the development of the relevant “central and local relations law” to strengthen legislation and justice，establish a sound central and local relations of the regulatory mechanism.
Key Words：Central Relations； Regional Coordination； Regional Synergy； Regional Economic Development                            （责任编辑：晓 力）