区域政策地区指向的优化问题研究时间： 2019-10-09信息来源：胡彬 余子然 作者：区域经济评论 2019年第3期 责编：qgy
摘 要：在区域政策多样化和密集化的背景下，区域政策地区指向问题值得重点关注。区域政策地区指向的具体内涵是指区域政策覆盖的空间范围，即区域政策的直接受益主体；而外延则包括政策的受益形式，即针对特定主体的区域政策的核心目标、实施内容与适配措施。地区指向作为区域政策指导与反馈机制的载体，具有自上而下的战略意图分解和自下而上的信息收集与政策效果评价功能。区域政策地区指向的优化应当把握国家战略内涵深化与扩展的总体方向，关注地区发展转型升级的动态需求，确定区域政策支持的重点地区、动态调整政策目标、主要内容与措施，并完善其在政策制定体系中的反馈载体功能。
关键词：区域政策；地区指向；国家战略；区域协调发展
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）03-0033-08 收稿日期：
*基金项目：国家社会科学基金一般项目“经济结构调整与转变视角下的城市转型路径与机制研究”（14BJL082）。
作者简介：胡彬，女，上海财经大学财经研究所副研究员，博士生导师（上海 200433）。
余子然，女，上海财经大学财经研究所博士生（上海 200433）。
区域政策是通过政策资源的地区指向，有目的地对某些区域实行政策倾斜，以改变由市场机制作用形成的空间结果（张可云，2005），从而实现缩小区域差距、协调区际关系、优化资源空间分配的核心目标（邓睦军和龚勤林，2018）。区域政策本质上具有空间属性（邓睦军和龚勤林，2018；宋玉祥和丁四保，2010），区域政策的地区指向作为对区域政策空间属性的界定与应用，将随着区域政策的不断调整而成为适用性评价中需要考量的重要问题。区域政策地区指向的内涵是指区域政策覆盖的空间范围，即区域政策的直接受益主体；而外延则包括政策的受益形式，即针对特定主体的区域政策的核心目标、实施内容与适配措施。区域政策的实施作为一个动态过程，其指向的空间范围也必然是一个动态开放的系统，伴随着政策核心目标的阶段性推进，会存在某些地区进入或退出的调整需要。因此，区域政策的地区指向并非简单的空间划定问题，还涉及政策内容与措施的适配与否以及目标实现、更新的状况。与此同时，在全球复杂多变的开放形势与国内多样化的地区发展格局下，国家战略在内涵上进行了深化与扩展，地区发展的需求相应升级，而区域政策作为连接国家战略与地区发展之间的桥梁，其地区指向存在进一步优化的空间。因此，笔者结合对既有研究的评述，梳理了中国区域政策地区指向的演变历程，在分析其存在的不足与优化思路的基础上，提出区域政策地区指向优化的具体措施。
一、研究现状评述
对于区域政策地区指向问题的研究一直是学术界讨论的热点之一，学者们围绕以下几个方面形成了诸多成果。
第一，从总体上概括中国区域政策地区指向的演变过程。邓睦军和龚勤林（2017，2018）将中国区域政策按照空间属性的交替变换分成区域均衡发展（1949—1978年，空间干预）、区域非均衡发展（1979—1998年，空间中性）、区域非均衡协调发展（1999—2006年，空间干预）和区域协调与融合发展（2007—2012年，空间中性）4个阶段，认为未来应当采取空间干预与空间中性并举的区域发展战略。安树伟（2018）认为改革开放以来，中国区域经济发展战略与政策经历了梯度发展阶段（1978—1995年）、转折阶段（1996—1998年）以及区域问题导向阶段（1999—2012年），提出基于“一带一路”倡议的背景，打造面向全球的“沿海—内陆—沿边”开放新格局。范恒山（2017）梳理了1995年以来中国区域协调发展战略和政策的演进阶段，认为未来需进一步优化区域政策的地区指向，细化区域政策指导的空间范围，增强区域政策的针对性。
第二，分析中国区域政策地区指向存在的问题并提出解决方案。孙久文和原倩（2014）认为，中国区域政策的空间层次界定过于宽泛、尺度过大，易导致政策的普惠性偏差，应当合理规划区域政策调控的空间尺度，建立“四大板块—跨省—省内跨市”的空间尺度体系。此外，区域政策还存在落实难与短视化问题，通过法治化推进区域战略、规划以及政策的有效衔接是破解这些问题的根本方法（孙久文和原倩，2015）。区域政策的地区指向直接涉及区域政策的利益主体问题，区域系统的开放性使区域政策带有较强的外部效应，而利益主体之间存在矛盾冲突（刘玉和刘毅，2002）。由于中央政府与地方政府利益不完全一致，政府、居民、企业、非政府组织等区域主体的目标函数存在异质性，在信息不对称的情况下，政策呈现“中央热、地方冷”“政府热、民间冷”等现象，需通过经济手段和法律手段相结合的方法，协调各利益相关者之间的利益冲突（安树伟，2018）。
第三，利用实证方法检验区域政策在特定地区指向上的实施成效。蒲龙（2017）分析得出西部大开发战略能够显著提高西部地区重点县的人均实际国民生产总值，可以有效促进西部地区重点县的经济发展。赵勇等（2017）基于PSM-DID方法，对东北振兴战略进行政策检验，发现东北振兴战略并未显著促进东北地区的产业结构转型。丁新（2017）运用空间计量方法估计京津冀协同发展政策的实施效果，发现政策效应表现出异质性，2014年之前的区域政策促进了京津两地的经济增长，但在一定程度上阻碍了河北的经济增长。赵勇和魏后凯（2015）利用2003—2011年中国16个城市群的相关数据进行实证分析，发现区域政策对城市群空间功能分工的地区差距效应产生了异质性的影响，在空间功能分工拐点的左侧，区域政策抑制空间功能分工对地区差距的扩大效应，而在空间功能分工拐点的右侧，区域政策抑制空间功能分工对地区差距的缩小效应。
第四，比较分析国内外区域政策的地区指向，借鉴国外区域政策的地区指向管理办法为中国区域政策的地区指向优化提出建议。汤梦玲和李仙（2016）通过列举发达国家和新兴市场国家的区域政策，认为中国需构建由城乡居民点、交通网络线路、各级行政区划和经济区划等组成的区域经济新体系。胡春阳和廖信林（2017）通过对比中国与美国、英国、日本以及欧盟等国家和区域的区域政策，认为国外区域政策实施高度重视政策思路、目标设定、法律支持、区域划分以及运行机制的作用，提出中国区域政策实践应当科学、规范地进行区域划分、机构设置，并形成良好的法律基础。
虽然大部分文献都从空间的角度论述过区域政策，但尚未明确提出区域政策地区指向的概念，也没有形成区域政策地区指向的优化思路。国家异质性的空间政治塑造了差异化的区域政策（Jonas & Ward，2002），因此，不能照搬国外区域政策的空间范围划分方法，应当根据中国的具体情况，提出符合实际的区域政策地区指向的优化对策。
二、中国区域政策地区指向的演变历程
1978—1995年，中国实行向东部地区倾斜的不平衡发展政策，区域政策偏重于效率优先，其指向的空间范围比较狭窄，区域政策的地区指向所承载的目标也相对单一，因此，不在本文讨论之列；1995年以后，地区之间的协调发展成为国民经济和社会发展的指导方针，区域政策的地区指向被赋予地区差异化的特征，呈现出不断变化的态势。具体而言，1995年至今，中国区域政策及其地区指向的演变经历了4个时期（见表1）。
第一个时期，地区指向性政策出台的准备时期（1995年至1999年年底）。由于中国长期实行向东部地区倾斜的区域发展政策，中西部地区与东部地区的差距不断扩大。1995年9月，党的十四届五中全会首次将地区之间的协调发展作为国民经济和社会发展的指导方针，并提出今后要更加重视内地的发展，实施有利于缩小两极差距的政策。1996年，第八届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和二○一○年远景目标纲要》，提出区域协调发展的方向是按照市场经济规律，突破行政区划界限。这一时期，中央政府意识到区域协调发展的重要性，但地区指向性政策的出台则是在1999年年底。
第二个时期，具有地区指向性的区域政策总体战略形成时期（1999年年底至2006年）。20世纪末，中国区域发展不平衡，与东部沿海发达地区相比，中西部地区和东北地区遇到了不同类型的发展难题。1999年年底，国家提出西部大开发战略，通过加大对西部地区的支持力度，以基础设施、生态环境建设为突破口，发展特色优势产业，推进城镇化建设，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，缩小西部地区与其他地区的贫富差距。2003年，国家提出东北地区等老工业基地振兴战略，通过全面提升和优化第二产业以及解决体制机制问题来搞活国有企业，力图解决东北地区的生存发展问题。2006年，国家提出中部崛起战略，通过提升中部地区产业层次，推进工业化和城镇化，在发挥承东启西和产业发展优势中迅速崛起。至此，加上改革开放以来的东部率先发展战略，国家基本上完成了对四大板块的区域政策布局，形成了区域发展总体战略。
第三个时期，区域协调发展的地区指向政策的深化、细化和实化时期（2007年至2011年）。深化体现在继续坚持并落实四大板块的区域协调总体战略。但其指向的空间范围过大，有待进一步细化和实化。细化体现在进一步细分区域政策指导的空间格局，规划了一批跨省区、跨流域、跨行政区的经济区和经济带，如建设泛长三角等区域合作示范区。实化则体现为在重点地区培育经济增长极以及解决特殊问题区的发展瓶颈问题，如建设综合配套改革试验区、经济区等重要功能区；解决贫困区、资源枯竭型城市、边疆地区以及少数民族聚集区的发展瓶颈问题。
第四个时期，区域政策地区指向的新突破和新变化时期（2012年至今）。2012年以来，中国面临世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发等复杂多变的外部环境，以及国内经济发展进入新常态等一系列深刻变化的内部环境，为实现全方位开放格局下区域协调发展的目标，区域政策的地区指向产生了一些新突破和新变化，可以概括为3个方面的内容：一是提升战略协同效应，继续深化区域发展总体战略，推动形成以沿海、沿江、沿边为主的纵向、横向经济总战略，主张将四大板块与三大战略（“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展）相结合。二是大力推进城市群高质量一体化发展，促进要素跨区域自由流动，提高区域政策指向的组织效率。特别是对于长三角地区，提出要推动更高质量一体化发展，强调规划对接、加强战略协同、深化专题合作、统一市场建设、创新合作机制等。三是增强功能区平台的对内对外开放优势，逐步建立了12个自由贸易试验区，通过制度创新与制度复制加快政府职能转变，奠定深化对外开放的制度基础。
三、区域政策地区指向存在的不足与优化思路
笔者通过分析区域政策地区指向存在的不足，并根据区域政策地区指向的内涵与外延界定，明确区域政策地区指向作为区域政策指导与反馈机制的载体，应当根据国家战略与地区发展需求的动态变化进行优化。具体的分析思路主要围绕图1展开。
注：A所在的实线框代表既有的区域政策制定体系，国家战略对于地区发展的指导多属于一种策略性的制度
供给，过于强调空间干预，地区发展对于国家战略的反馈也往往是局部的、有限的，彼此之间缺乏有机联系。
B所在的虚线框代表区域政策地区指向优化之后的区域政策制定体系，国家战略体现出对地区发展的空间治理
能力，地区的发展需求升级通过区域政策的地区指向实现对国家战略的动态反馈。
1.区域政策地区指向存在的不足
虽然区域政策的地区指向在战略实施的层面上经历了由粗至细的变化，但是作为国家、地区和城市等多个空间层次相互交错与叠加的政策集合，区域政策的地区指向仍然存在以下3点不足：一是自上而下的区域政策地区指向没有兼顾地区发展的特点与阶段性要求。区域之间具有不同的历史文化背景、地理条件以及要素禀赋，其面临的地区发展问题不可能完全相同，从而产生异质性的政策需求。此外，特定地区在不同的发展阶段会产生新的发展潜力或问题，从而产生新的政策需求。但是，自上而下的区域政策地区指向的策略性供给，在反馈机制不完善的情况下，导致地区发展的政策需求反馈不及时甚至中断，出现政策覆盖空白区。二是区域政策地区指向的利益主体冲突导致空间失衡问题加剧。中央制定区域政策的核心目标是解决地区发展问题，统筹区域协调发展。但是，地方政府在政策实施的过程中，往往追求自身利益的最大化，而淡化区域协调发展的核心目标。地方政府对自身利益的过度保护导致的行政区划分割壁垒以及区域间重复建设的恶性竞争，均阻碍了区域竞合协同发展（高国力等，2018），从而加剧空间失衡问题。三是区域政策地区指向过度强调空间干预，忽视了“人的繁荣”。区域政策的空间干预强调的是通过制定基于地区的经济发展政策，如设立经济园区、加强基础设施建设等，促进地区的经济增长，实现“地的繁荣”，对制度、文化、社会等地区异质性考虑不足（邓睦军和龚勤林，2017）。在区域异质性的导向下，政策难以精准到特定群体，忽视了环境、制度、文化等关乎“人的繁荣”的区域问题。
2.区域政策地区指向的优化思路
根据本文对区域政策地区指向内涵与外延的界定，区域政策的地区指向涉及政策实施的空间范围、政策的核心目标、主要内容与措施，衔接着国家战略和地区发展的阶段性需求。因此，需明确其在区域政策指导与反馈过程中的载体作用，在分析当前国家战略的内涵扩展与深化以及地区发展的需求升级内容的基础上，确定区域政策地区指向优化的方向。
第一，明确区域政策地区指向在区域政策指导与反馈过程中的载体作用。在区域政策制定的指导机制方面，区域政策的地区指向通过析解国家战略，将国家战略意图分解并落实到地区发展的层面。在反馈机制方面，区域政策的地区指向根据地区发展水平进行动态调整，从而推进国家战略的进程，即实现国家战略的边际化调整。下面将对两类机制进一步展开分析：一是指导机制。从国家层面来看，国家战略导向直接决定区域政策支持的重点地区。根据国家战略确定区域政策支持的重点地区，可以将有限的资源集中到战略区域，短时间内在战略区域培育起强大的区域经济发展动力，带动周边地区经济发展并影响国家空间开发格局。从地区层面来看，国家战略意图通过区域政策的地区指向被分解并落实到地区发展上，在划定的空间范围内，制定政策目标、实施内容与主要措施。所以，政策的地区指向不仅包括空间维度（政策实施的空间范围），还包括时间维度（政策目标的阶段性演进、政策主要内容与措施的动态调整），国家战略正是通过区域政策地区指向的空间与时间这两个相互关联的维度，指导着地区经济的发展。二是反馈机制。区域政策的地区指向具有自下而上的信息收集功能。对于政策的覆盖区，一旦其实现了政策预定的目标，就需要及时调整指导目录，让这些地区退出政策实施的空间范围。同样，一旦有新的地区达到了政策地区指向的准入标准，则应将其纳入政策实施的空间范围，接受政策的引导和扶持。对于政策覆盖的区域，其自身的发展特点是政策制定内容与措施的依据，其阶段性需求则对应着政策的阶段性目标。所以，区域政策的地区指向根据地区发展特点与阶段性需求的变化进行动态调整，从而实现国家战略的渐进式推进，即地区发展的特点与阶段性需求通过区域政策地区指向的动态调整反馈到国家战略进程中。
第二，区域政策的地区指向需契合国家战略与地区发展需求的动态变化。根据国内外发展形势的不断变化，国家战略在内涵上进行了深化与扩展，与此同时，地区发展的需求也相应升级，为使国家战略与地区发展需求之间能够更好地契合，区域政策的地区指向（国家战略与地区发展之间的纽带）需进行相应的优化，既要把握国家战略内涵深化与扩展的总体方向，又要关注地区发展转型升级的动态需求。
从国家战略内涵深化与扩展的总体方向来看，一是中国区域协调发展战略的深化是在四大板块发展的基础上，实施三大战略。随着市场经济的发展和交通基础设施体系的完善，要素流动、产业分工、城市开放等因素引起了区域空间结构的重构，使得产业带、经济圈和城市群成为区域经济发展的主要空间形式。但是，区域政策对于产业带、经济圈和城市群空间范围的界定往往受制于地理或行政边界的影响，忽视各个区域单元之间的实际经济联系。四大板块和三大战略的区域协调发展战略则从更高的空间视角统筹各地区发展。二是中国对外开放空间范围的扩展体现为从东部沿海率先开放扩展为全方位开放。“一带一路”倡议与自由贸易试验区空间布局的战略互动将开启中国对外开放的新格局，由此带来开放界面扩大、以中国为核心的区域价值链形成以及空间治理能力增强等递进式结果。进一步地，这些战略互动结果将通过对内对外制度一体化、地区比较优势再开发以及空间价值创造与提升等，对区域经济协调发展产生影响。
从地区发展转型升级的动态需求来看，一是基于区域异质性的空间类型划分与目标匹配。随着经济社会的快速发展，地区需求呈现多样化的特征，对区域政策的地区指向产生异质性的空间类型划分与目标匹配的需求。以东部地区为例，其呈现出“知识生产与创新增长目标—人口迁入的承载力压力—城市内部异质性劳动力的空间划分”的特征，可能的空间干预需要考虑保护沿海生态系统、提供更多创新型基础设施、促进不同群体的职业流动与空间流动（丁嵩和孙斌栋，2015）。二是兼顾空间效率与区域平等的协调发展。党的十九大报告指出当前中国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在空间上表现为区域经济差距仍然存在，各种特殊类型区域的发展问题亟待解决。此外，随着区域之间空间依赖性的不断上升，区域政策制定和区域协调机制构建需考虑空间依赖性对相关政策和制度安排的强化效应或抵消效应（孙久文和原倩，2015）。兼顾空间效率与区域平等的协调发展，不仅有利于发达地区实现创新发展，提升其竞争力，还有利于欠发达地区引入市场机制，加速市场化进程（邓睦军和龚勤林，2017）。三是注重环境保护、社会和谐、生态安全等关乎“人的繁荣”的区域包容发展。人民日益增长的美好生活需要是“人的繁荣”的高度概括。“十三五”规划提出推动区域可持续发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，这正是“人的繁荣”在区域政策空间属性上的要求。
四、优化区域政策地区指向的对策建议
通过前文的分析，笔者从以下3个方面提出优化区域政策地区指向的对策建议。
1.根据国家战略内涵扩展与深化和地区发展状况，确定下一步区域政策支持的重点地区
第一，关注并解决特殊类型地区的发展问题是区域政策的基本功能。在全面建成小康社会和基本实现社会主义现代化的交汇时期，应重视特殊类型区域的发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和困难地区的支持力度，建立贫困人口、生态环境及经济发展档案，对特殊类型地区出现的问题进行精准化分析，细化政策的核心目标与内容。第二，培育区域增长新空间。现阶段，中国区域增长新空间是指能够以“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带等重大项目建设为契机，实现自身发展的地区，它包括：“一带一路”沿线地区、京津冀地区、长江沿江的六大城市群、国家级城市群、国家级新区等。通过基础设施的互联互通、市场一体化改革等手段，引导区域增长新空间的高质量发展。第三，下一步区域政策支持的重点地区应以城市群建设为主。城市群通过密切的经济联系、功能分工带来生产效率的提高，有利于打破行政区划对要素流动的束缚，实现区域内部的市场一体化。根据中心城市与周边城市的功能分工情况科学界定城市群的空间范围，以市场机制为主导，通过制度供给一体化促进城市群内部要素流动自由化，降低交易成本，提高要素的空间配置效率。
2.关注地区发展需求升级，动态调整政策目标、主要内容与措施
第一，区域政策的地区指向要结合地区发展的特点，区别对待、分类指导，实现区域异质性的空间类型划分与目标匹配，避免政策的泛化。根据特定地区的地理、文化和制度等内容，结合区域合作载体实现区域比较优势的再开发。对于不同的区域发展瓶颈问题，应根据其特定的历史条件和要素禀赋，更加精准地进行政策引导与扶持。第二，区域政策的地区指向应当注重“人的繁荣”。在政策目标、主要内容与措施中，将环境保护、社会和谐、生态安全、基本公共服务均等化等因素摆在首要位置，制定科学、全面的政策评价标准。在注重环境保护的同时，加快户籍制度改革，建立全国统一、城乡统一的社会保障体系。
3.完善区域政策地区指向的信息收集功能，健全政策效果评价机制
第一，根据国家战略、政策类型与地区发展状况，建立客观、科学的地区指向空间范围的识别标准，并设置一系列指标，完善区域政策地区指向的信息收集功能。在政策文件中要注明政策适用的地区名单及其入选的依据。在区域政策实施过程中，规范政策执行者的行为，在地方政府绩效考核的标准中加入区域政策的核心目标完成情况，避免区域政策的核心目标被淡化。第二，对于政策覆盖的空白区，采取“自主申请、监管指导、个案突破、持续评价、适时退出”的方式。政策的出台应当配套线上申请监督系统，该系统可以支持地方政府进行政策的申请，对符合政策地区指向识别标准的申请，予以批准，并进行监督指导。地方政府也要将政策效果的评价指标及时反馈到系统中，并进行跟踪评价，同时建立有效的退出机制。当区域政策的实施效果越来越低，难以达到预期目的时，决策部门应重点解决地区指向精准的政策创新问题。同时，区域政策的制定者之间，要加强联动，利用数据共享、信息互通等方式建立政策协调机制，实现多规合一，避免区域政策重叠。
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