新中国成立70年来区域经济政策的三次演进及启示*时间： 2020-01-15信息来源：区域经济评论 2019年第5期 作者： 王娟娟 任可 责编：qgy 平萍
摘要：立足中国区域经济政策制定层面的演化，结合相应时期历史背景，能够得到四点结论：第一，中国区域经济政策有三次重大的演进，分别为国家完全主导制定区域经济政策、国家与地方制定区域经济政策共存及国家与地方制定区域经济政策互动三个阶段。第二，在中国区域经济政策的制定中，国家的重要定位不能忽略。第三，以胡焕庸线为界，各地区制定区域经济政策的能力差异极大。第四，国家与地方在制定区域经济政策方面的关系需要正确处理。
关键词：区域经济政策；政策制定主体；自主发展能力；演进
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）05-0039-12 收稿日期：2019-07-24
*基金项目：甘肃省社会科学规划项目“甘肃传统商务和电子商务的融合模式研究”（YB127）；甘肃陇原青年创新团队项目“甘肃对接‘一带一路’区域产业链的方案”（19-25）；甘肃省社会科学规划项目“甘肃与西部省份共建国际陆海贸易新通道的对策研究”（JJ063）；甘肃省高等学校协同创新团队项目“甘肃区域发展协同创新”（2018C-19）；甘肃省高校区域循环经济重点实验室项目“甘肃融入‘一带一路’产业链的战略研究”（QXKJ2018-003）；兰州财经大学丝绸之路经济研究院重点项目“甘肃高质量对接‘一带一路’市场的机制研究”（JYYZ201806）；兰州市社会科学规划项目“新时代兰州经济增长高点的培育路径探索”（18-002D）。
作者简介：王娟娟，女，兰州财经大学经济学院教授，国务院发展研究中心访问学者，经济学博士，硕士生导师（兰州 730020）。
任可，男，兰州财经大学经济学院硕士生（兰州 730020）。
新中国成立70年来，中国经济发展成绩显著，在国际事务中的话语权不断提升，在地区事务中更是举足轻重，但是在国内外经济发展中面临的问题日益增多。从区域发展的角度看，在区域发展差距已经存在的情况下，中国均结合不同时期区域发展的关键问题，适时调整区域发展战略，以应对区域经济发展中的新情况和新问题。区域经济政策在调整区域发展战略中的作用不容忽视。张可云（1992）以中国经济运行为主线，分析区域经济发展中存在冲突和合作艰难的原因，并提出处理好中央政府与地方政府之间的关系和政府与市场之间的关系的解决办法。刘乃全等（2005）以中国区域政策重心转移为线索，对改革开放以来中国区域政策进行了整体分析和评价，提出区域政策制定需要全面系统考虑的若干建议。孙久文（2009）回顾了中国经济发展重心变迁历程，为中国区域经济协调发展提出坚持科学发展观、坚持和谐发展和建立区域利益协调机制的几点思考。魏后凯等（2010）通过对20世纪90年代以来对东部地区、东北地区、中部地区、西部地区四大区域投资规模和产业布局的分析，得出区域差距有缩小的态势，发现中国区域经济政策不完善，认为应当采取深化完善国家区域发展总体战略的措施。蔡之兵等（2015）将1953年到2013年分为“看似均衡实际非均衡的发展阶段Ⅰ、看似非均衡实际也非均衡的发展阶段、看似均衡实际非均衡的发展阶段Ⅱ和看似均衡实际也均衡的发展阶段”四个阶段。孙久文等（2017）通过对中国改革开放40年来区域经济发展的总结，认为区域经济还存在着区域间绝对差距拉大和地区发展机会不均等问题，提出加大改革开放力度、统筹城乡发展和完善区域政策体系等一系列促进区域协调发展的措施，并对中国区域经济发展进行展望。李言等（2019）从经济增长和经济结构两方面，运用计量方法对中国改革开放以来的区域经济政策的演进进行了分析。
学者们大多以“五年计划”、改革开放、党的会议等时间节点梳理并分析中国区域经济政策的发展，从政策导向、投资规模、产业转移、收入差距等方面进行研究并得出相应的研究结论。本研究从区域发展政策制定层面的变化，梳理新中国成立70年来区域发展政策的制定主体及其制定效果，分析区域在区域发展中的能动性变化情况及其差距，论证区域参与区域发展政策制定对区域发展的关键性，区域发展政策的指导原则必然是因地制宜、分类指导，这也是区域发展政策制定中国家与地方应当保持的科学关系。
一、国家完全主导制定区域经济政策的阶段（1949—1991年）
新中国成立之初，面对百废待兴的国民经济，即使经济效率较高的区域也因为长期战乱对区域发展方向不明确，需要国家完全主导制定区域经济政策。随后由于应对国内外局势的需要，国家作为区域经济政策制定的唯一主体的格局一直持续到1991年。
1.国家完全主导制定区域经济政策的背景
第一，新中国成立之初全面恢复生产是要务。新中国成立之初，国内外形势不稳定，经济发展基础极为薄弱。1949年，中国农业总产值只有326亿元，工业总产值140亿元，人均GDP只有27美元，仅为同期亚洲平均水平的61.36%。在工业总产值中，轻重工业比例严重失调，轻工业总产值为103亿元，占1949年工业总产值的73.57%；重工业总产值为37亿元，占工业总产值的26.43%。主要工业产品产量有限，纱的产量仅32.7万吨，糖的产量为20万吨，原煤的产量仅0.32亿吨。1949年，中国的钢产量只占美国钢产量的0.2%，原油产量占美国原油产量的0.02%。在交通设施方面，1949年全国铁路营运里程2.18万千米，公路营运里程8.07万千米，几乎全部分布于东部地区（国家统计局，1999）。因此，国家用三年的时间进行恢复国民生产工作。
第二，国家投资向内陆地区倾斜以缩小东西差距。经过三年的恢复发展，中国的区域发展差距显现。由于长期“重农抑商”的发展思想，中国的工业发展基本集中在东部沿海地区。在工业和服务业成为各国经济发展支柱的情况下，20世纪中叶，中国的经济结构、产业结构分布极不均衡。1952年，东部沿海地区的少数城市工业产值占全国的三分之二以上，其中，山东为20.08亿元，上海为9.15亿元，辽宁为45.3亿元；而内陆地区工业产值非常小，都是以农业为主。其中，宁夏工业总产值为0.2亿元，甘肃工业总产值为2.42亿元（国家统计局，1999）。从“一五”开始，国家制定了偏向内陆地区的区域发展战略，并且全面制定区域发展政策。
第三，继续加大向西部倾斜投资的力度以适应国际形势变化。进入20世纪60年代，中国的经济实力有了显著提升，国内工业布局也趋于合理。但是中国的地缘政治关系逐渐紧张，中苏关系恶化，中印关系紧张，美国在台湾海峡频繁进行军事演习，越南战争全面爆发，国民党也加大反攻大陆的力度。为了保障新中国建设的工业成果和新建工业设施的安全，国家做出了继续加大对西部地区投资的区域发展战略部署。
第四，国家确立“效率优先，兼顾公平”的经济发展原则。经过30年的倾斜式发展后，西部地区获得一定程度的发展，中国区域发展差距大幅缩小，但是中国国内经济效率严重低下，同时，较之其他国家的发展，中国经济发展相对滞后。恰逢20世纪70年代国际环境相对和平，中国在党的十一届三中全会上明确提出今后的工作重点是进行社会主义经济建设，“效率优先，兼顾公平”成为全国经济发展的主导原则。尽管国家将投资的重点不断西移，但是东部沿海地区的经济效率一直保持较高水平，为了尽快落实“两个大局”，国家确立向东部倾斜的区域发展战略。
2.国家完全主导制定区域经济政策的内容
第一，全面恢复生产时期的政策鼓励产业发展。在三年国民经济恢复时期，国家制定的经济政策鼓励区域发展的色彩弱，着重于为经济发展和国防建设做准备。经济政策主要以平衡财政、恢复农工业生产、调整私营工商业发展和规范市场等方面为主。例如，1950年，为平衡财政收支，国家颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，将国家收入中的主要部分集中到中央，由国家统一部署安排；1950年，为恢复农业生产，国家颁布了《中华人民共和国土地改革法》，实行土地改革，兴修水利，走合作互助的农业生产道路，提升农民生产积极性；1952年为规范市场和调整私营工商业，开展了“三反”“五反”运动，引导私营企业向正确的方向前进。
第二，加大在内陆地区的产业部署力度。“一五”时期国家确立了以东北地区为主发展重工业和重点开发西部落后地区的发展思路，全面落实区域平衡发展战略。国家将苏联援建的156个项目中超过100个项目布局在西部地区和东北地区，694个限额工业建设项目中的70%落户内陆地区，沿海地区只占30%左右；在这一时期东北重工业的建设投资占全国基础设施建设投资的1/4（国家统计局，1999）。当时国际环境比较严峻，国家在限制沿海地区发展的基础上将沿海地区的一部分工业企业向西部地区转移。1956年，在重新审视沿海地区与内陆地区的关系后，提出在大力发展内陆地区工业的同时，也要重视对沿海地区原有工业基地的利用，为内陆地区发展提供保障。
第三，全面开展三线建设，平衡工业分布。应对20世纪60年代的国际形势，国家决定把全国地域划分为一线地区、二线地区、三线地区，其中三线地区即为远离战争区域，是当时各国武装力量所达不到的地区，并决定在三线地区进行大规模的投资，将其建设成为国家的战略大后方。区域划分方面，三线地区是以甘、陕、青、宁四省（区）为主的西北大后方和川、滇、黔为主的西南大后方，一线地区由沿海沿边地区的省份构成，在一线地区和三线地区之间的地区统称为二线地区。1964年9月，中央发出《关于计划工作的指示》，提出要尽快落实三线建设，确保三线地区的基建投资，一线地区未搬出的产业要保证产量等（黄荣华，2001）。在国家的高度重视下，三线建设计划开始迅速落实，截至1965年，国家在西北和西南大后方投入建设的项目就达到300多项，一线地区部分有搬迁条件的企业也大规模向三线地区转移。
同时，一线地区和二线地区的省（市、区）在地区内部响应国家号召划分三线区域，即“小三线”地区。广东率先进行“小三线”建设。1964年10月，广东省委向中央提出了《关于广东国防工业和三线备战工作的请示报告》，详细介绍了广东的“三线”建设计划。同年11月，中共中央发布了《关于加强一、二线的后方建设和战备工作的指示》，将建立“小三线”的思想在全国一、二线城市进行了推广。直到1972年国际形势缓和，国家开始将工业发展的重点逐步从三线地区转向了沿海地区。
第四，东部沿海地区是改革开放的先锋。改革开放政策确立后，东部沿海地区因外向经济、区位优势、基础设施和交通条件等成为改革开放的先锋区。1978年10月，广东向国务院提交了《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想的报告》。同年11月至12月在中央召开的工作会议上，广东提出广东发展外向型经济的优势并申请中央支持。1979年，国务院批复同意设立珠海和深圳两个地级市，同年4月通过了《关于大力发展对外贸易增加外汇收入的若干问题的规定》提出了在珠海、深圳、汕头、厦门尝试建设出口特区（刘金田，2018）。1979年7月，国家正式同意在广东的深圳、汕头、珠海和福建的厦门设立出口特区，并在1980年决定将出口特区改名为经济特区。从1980年开始陆续建立了深圳、珠海、汕头、厦门4个特区，1988年海南成立并设为第五个特区。1984年国务院批准设立上海、天津、广州、北海、大连等14个沿海开放城市，沿海开放城市可以享受部分特区政策。1987年，中共中央提出沿海地区经济发展战略，提出沿海地区要积极参加国际竞争，扩大出口，加速发展外向经济。1988年，国家制定“两头在外，大进大出”的沿海地区发展策略（赵凌云，2001）。1985年国家决定在长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲设立沿海经济开放区，并在1988年决定扩大范围，把辽东半岛、山东半岛和环渤海地区的部分县市也开辟为沿海经济开放区，东部沿海地区全面开放局面就此形成。
3.国家完全主导制定区域经济政策的效果
第一，国民生产恢复。经过三年时间的努力，国民经济得到迅速恢复，1952年，全国工农业总产值达到810亿元，其中，农业总产值年均增长率为21%，工业总产值年均增长率达到15%。全国主要工业产品产量都呈现出快速增长的态势，国家工业产能在逐步提升。
第二，建成相对独立完善的工业体系。“一五”计划时期，国家侧重内陆地区发展和国防重工业建设，1957年，全国工业生产总值较1952年增长101%，达到704亿元。西部内陆地区和东北地区的工业总产值均翻番，其中，四川增长率达到169.2%，工业总产值达21.29亿元；辽宁增长率为158.5%，工业总产值上涨到117.1亿元。陕西、山西、湖南、河南等内陆省份的工业总产值也大幅增加，形成了一批内陆工业基地。东部沿海地区利用相对较为完善的工业基础设施，也获得较好的发展。例如，浙江工业总产值增长率高达153%，1957年达到20.85亿元；上海工业总产值增长率达78.4%，工业总产值为118.82亿元。东北三省的工业总产值在1960年达到423.13亿元，占全国工业总产值的25.8%（国家统计局，1999）。
20世纪50年代各省工业总产值增长率高，但绝对量方面差距大，东部沿海和东北地区各省份的工业总产值总体要高于中西部地区。1960年甘肃、陕西、云南等省份的工业总产值低于上海、辽宁等省份1952年的水平，西部地区的生产效率较低。东部沿海地区的发展受到国家向西倾斜政策的影响较小，上海等地在迁出一部分工业企业的情况下仍然保持了高速增长，东西部地区的经济效率差距显著。
第三，西部地区的工业基地和交通设施不断完善。经过“一五”“二五”的发展，内陆地区也建立起了相对独立的工业系统。“三五”“四五”期间，国家在三线地区投入2000亿元，三线地区重工业发展成果显著，在四川攀枝花、贵州六盘水、甘肃金昌等地建立了一大批工业基地。在交通设施方面，成昆、焦柳、襄渝、川黔、湘黔、贵昆等铁路干线建设完成，西部地区交通状况明显改善。一线地区众多高校和科研院所的西迁也为西部发展培养了一批杰出的科研队伍。新中国成立30年，在向中西部地区倾斜发展战略作用下，中西部地区与东部沿海地区的差距大幅缩小，但是较之国家30年间对中西部地区的投入，中西部地区的国家投资收益率并不理想。
第四，东部沿海地区充分释放发展活力。东部沿海地区逐步开放，深圳、珠海、汕头、厦门四大特区在1984年GDP总量之和达到59.9亿元，较1979年的18.8亿元年增长率均超过40%。1984年四大特区实际利用外资4.1亿美元，较1979年的0.2亿美元，年均增长率达到381.2%。上海、广东、福建的GDP分别从1978年的272.81亿元、185.85亿元、66.37亿元增加至1990年的781.66亿元、1559.03亿元、522.28亿元，年均增长率分别为15.5%、61.6%、57.2%（国家统计局，1999）。
第五，东西差距扩大。在基本建设投资方面，1980年广东为22.05亿元，广西为10.31亿元，两省相差11.74亿元；1995年广东基本建设投资为175.43亿元，而广西只有21.29亿元，两省相差154.14亿元（国家统计局，1999）。在人民生活方面，东部沿海地区的城镇人均可支配收入和农村人民纯收入在增长率和实际量上均大于西部内陆地区。
二、国家与地方制定区域经济政策共存的阶段（1992—2011年）
1992—2011年，区域经济政策的制定主体出现了国家和地方共存的局面，但是由于沟通机制缺乏，区域间的差距和区域内的分化加剧。
1.国家与地方制定区域经济政策共存阶段的背景
经过均衡发展战略和非均衡发展战略后，一批区域经济增长极形成，中国的GDP和人均GDP从1978年的3645亿元和381元上升至1991年的21781亿元和1893元。但由于区域发展能力差异和政策扶持力度差别，区域发展差距不断扩大，从城镇居民可支配收入看，1980年，最高的上海（637元）与最低的贵州（343.83元）区域最大差率①为1.85。1985年，最高的上海（1075元）与最低的河南（560.95元）区域最大差率为1.90；1991年，最高的广东（2752.18元）与最低的河南（1249.5元）区域最大差率为2.20。从农村家庭人均纯收入看，1980年，最高的上海（402元）与最低的陕西（142元）区域最大差率为2.83；1985年，最高的上海（806元）与最低的甘肃（257元）区域最大差率为3.14。1991年，最高的上海（2003元）与最低的安徽（446.1元）区域最大差率为4.49（王娟娟，2019）。为缩小区域差距和城乡差距，国家从顶层设计层面确立区域协调发展战略，国家投资再次向中西部地区倾斜。然而，1992年开始的区域协调发展战略并未获得目标成效。剖析原因，在1979—1991年的非均衡发展战略的推动下，东部沿海地区的发展活力得以释放，激活了生产要素的趋利属性。因此，为确保区域利益的持续获得与增加，先发地区积极制定了符合自身实际的区域经济政策，在国家导向中西部地区的发展战略下依然保持较高较快的增长。在新中国成立以来区域经济发展进程中，这一阶段具有里程碑意义，是区域异性在区域经济发展中体现的开始，是回归区域经济发展主体的表征。
2.国家与地方制定区域经济政策共存阶段的政策措施
首先是国家制定的区域经济政策阶段，这一阶段的区域经济政策特色着重表现在如下七个方面。
第一，打造全方位开放格局。1992年，国家明确了从沿海、沿江、沿边、沿线到内陆纵深推进的全方位开放格局，先后开放了重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个沿江城市，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等沿边省会城市，太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川等11个内陆省会城市。1992年至1994年，国家先后批准昆山、威海、沈阳、武汉等16个国家级经济技术开发区。逐渐形成经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——沿江沿线沿边开放城市——内地经济特区的梯度开放格局。
第二，鼓励区域分工合作发展产业。1994年，中央在《90年代国家产业政策纲要》指出，应充分发挥地区优势，促进区域合理分工。在微观层面上，国家明确中西部地区的经济合作内容和方式，1993年和1995年国务院分别出台《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》和《乡镇企业东西合作示范工程》，以乡镇企业为纽带，将东部的技术、管理和资金与中西部地区的能源、资源和劳动力结合起来，带动中西部地区优势资源实现经济价值。
第三，加大平台建设力度。在经济特区作用不断提升的情况下，国家进一步加大平台建设力度，到“九五”时期，在国家的区域经济政策引领下已经形成了长三角地区、东南沿海地区、环渤海地区、东北地区、西南华南地区、中部地区和西北地区等7个经济区。除经济特区外，秉持分类指导的原则，尤其在2007年以后，国家将区域经济平台的类型不断细分，国家先后批复成立了一系列国家级战略平台，以推动区域经济发展（见表1）。
第四，实施西部大开发战略。1992—1999年的区域协调政策没有缩小西部地区与东部沿海地区的发展差距，因此，国家有针对性地实施西部大开发战略，国家投资向西部地区倾斜，结合全球发展趋势和西部地区自我发展能力弱的现状，国家不断细化推动西部大开发战略落实的方案（见表2）。在西部大开发战略实施的初期，国家对西部地区的投资超过了15000亿元（魏后凯，2011）。到西部大开发后期，国家开始注意到生态环境对西部地区的重要性，继而提出在西部地区进行生态文明建设和设立生态红线和生态高地。
第五，以鼓励产业转型为抓手促进东北振兴。2003年，国务院发布《关于实施东北地区等老工业基振兴战略的若干意见》，正式提出东北振兴战略；2007年，国务院批复的《东北地区振兴规划》将内蒙古东部地区的5个盟市也纳入其中。国家批准建设辽宁沿海经济带和沈阳经济区等经济开发区和改革试验区，在老工业基地调整、创新管理机制和激发市场活力等方面进行了规划和引导。在财政税收方面，豁免部分企业的税款，降低资源开采类企业资源税标准；扣除基础制造业和高科技企业的先进技术设备增值税等。投资政策方面，简化老工业基地的项目审批程序，加大国债和专项资金对老工业基地调整改革的支持力度，从农业、社保、教育、科技、卫生等诸多领域提供资金保障，促使其改革调整和城市转型。
第六，细化中部地区崛起的政策。2006年，国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》，标志着国家开始启动中部崛起战略。国家随后又批复和发布了一系列通知和规划，提出将中部地区建设成为国家重要粮食生产基地和交通枢纽，并在中部地区批准建设了中原经济区和鄱阳湖生态经济区等一系列的经济环境开发区，为了更好地推动中部地区承接东部地区的产业转移，设立了皖江城市带承接产业转移示范区等。
第七，创新扶贫方式。在“九五”计划中，国家确定了基本消除贫困的目标，采取了一系列措施促进老少边穷地区发展的措施。自1994年开始全面实施的“八七”扶贫攻坚计划，六年基本解决了农村8000万贫困人口的温饱问题。增发了扶贫补助，设立专项资金，用于兴边富民行动。1996年，国务院决定东部10个省市对口扶持西部部分省份的发展。
其次是地方制定的区域经济政策阶段，这一阶段的区域经济政策特色着重表现在如下两个方面。
第一，内陆地区各省份积极参与对接国家政策。在国家的大力扶持之下，西部地区各省份积极对接国家政策。例如，甘肃在20世纪90年代将全面发展思路调整为分区分类发展思路，依托现有工业基础发展原材料工业和重工业，建设国家级河西商品粮基地，在兰州建立商贸中心。新疆充分利用丰富的自然条件和区位优势与国家制定的优惠政策相结合，努力推进对外开放的同时积极引进东部地区夕阳产业，1999年，新疆GDP达到1163.17亿元，20世纪90年代年均增长率达到了36%。宁夏与东部地区的合作以项目促发展。2000年，国家财税政策制定后，陕西、甘肃等省份都制定了和国家政策相一致的财税政策。国家在发展开放经济层面提出了要扩大外商投资领域，个别省份在此基础上制定了更优惠的政策，例如，重庆、贵州等省制定了外资企业经营年限放宽到40年，注册资金放宽到3000万元等鼓励外资企业投资政策。在环境保护、人才引进、科学技术开发等方面各个省份也都制定了相应的政策（汉平、王欣亮，2009）。
第二，东部地区充分挖掘优惠政策潜力。在一系列倾斜性优惠政策的支持下，东部地区集聚人才、资金、设施等诸多发展优势，形成相对坚实的发展基础和较大提升空间的发展潜力。然而，在东部地区快速发展的非均衡发展战略时期，中西部地区的区域发展能力快速下降，区域发展差距拉大，区域协调发展战略开始实施。为了在发展中西部地区的同时不影响东部地区的发展，国家继续保留了对东部地区的诸多优惠政策。东部地区立足已有优势充分挖掘优惠政策潜力，开始制定能够应对区域发展需要的区域经济政策和措施。首先，充分利用外汇留成制度。为了快速培育中国的区域经济增长极，国家给予经济特区100%的外汇留成优惠，东部地区将这一制度继续沿用，吸引了大量的外商和外资企业落户东部地区。其次，全面实施功能化发展。为了规避恶性竞争，东部地区在20世纪90年代先后开始功能化发展。例如，北京实施交通先导政策强化枢纽功能；天津强化加工制造发展力度巩固华北门户地位；上海以工业和经济为中心建设国际化大都市；山东以改造传统产业为抓手发展外向型经济；浙江以区位优势和民营经济为基础发展现代产业群；广东以轻型工业为主构建外向型的工业体系；福建、天津、广东等地同时将港口经济纳入区域发展工程。
3.国家与地方制定区域经济政策共存阶段的政策效果
第一，东西差距演化为四大区域问题。随着区域在区域经济政策制定领域的主动性提升，国家区域发展战略目标的落实不及1949—1991年有效。中国区域经济发展出现分化，在东北地区，黑龙江与辽宁、吉林的差距不断拉大，中部六省份的经济发展长期处于低迷状态。西部地区在西部大开发战略作用下经济发展迅速，以人均GDP来衡量，与2000年比较，2010年，内蒙古的人均GDP增长了8.03倍，西部地区12省份增长倍数最少的是新疆的3.34倍，全国平均水平为3.88倍，低于全国平均水平的西部省份只有3个，分别是云南（3.40倍）、西藏（3.80倍）和新疆（3.3倍）。但是西部地区粗放式的发展方式也促使国家在党的十七大报告中提出生态文明，生态约束进入区域经济政策的范畴（王娟娟，2019）。
第二，区域经济问题趋向复杂化。以人均GDP来衡量，在国家与地方制定区域经济政策共存的阶段，全国的最大区域差率大幅缩小，但是人均GDP最高与最低的省份固定。西部大开发实施之后，在中国四大区域差距存在的前提下，区域内出现分化，西部地区与东北地区尤为显著。从2000年到2010年，西部地区人均GDP区域最大差率从2.81上升至3.57，东北地区的区域最大差率从1.31上升至1.56，在各区域内部，人均GDP最高与最低的省份相对固定（王娟娟，2019）。
第三，区域规划引领区域经济发展。由于区域经济问题的日趋复杂，国家和地方均开始注重科学化发展，从2007年开始，国家与地方开始强调规划引领区域经济发展，东部地区制定规划的主动性和积极性显著强于其他区域。2007年以来，一共有超过100部区域规划和相关政策被国家颁布或批准，在2010年后区域规划制定的趋势是与国家主体功能区规划相结合，更加注重区域发展的可持续性（李爱民，2019）。区域规划的制定范围是以四大区域内部各省市为主，鲜有跨域的区域规划。从区域规划制定的方式来看，同为国家级的区域规划，但其中的一部分是以自上而下的方式，由国家提出并设立的，西部地区区域规划大多是这种自上而下所设立的区域规划，如《西部大开发“十二五”规划》等。另一部分则是以自下而上的方式，由地方将自己制定并执行的规划上报国家，由国家批准上升为国家级规划，东部地区大多是这种自下而上的区域规划，如《山东半岛蓝色经济区发展规划》《江苏沿海地区发展规划》等（见表3）。从国家级区域规划的制定过程来看，区域发展能力较强的省份制定的区域规划具有较强的合理性和科学性，多上升至国家层面；区域发展能力弱的地区多以执行国家制定区域发展规划为主，这也是21世纪以来中国区域发展差距拉大的原因之一。
三、国家与地方制定区域经济政策互动的阶段（2012年以来）
在区域经济政策的制定领域，国家和地方的分工日益清晰，区域在区域经济发展顶层设计中的主体地位得到有效巩固，尤其在东部地区，两主体形成互动关系，区域发展能力出现质的飞跃。
1.国家与地方政府互动制定区域发展政策阶段的背景
西部大开发战略的推进使中国区域间的差距出现缩小的趋势，但是区域内部分化加剧。2013年，在东部地区，广东在GDP、人均GDP、第三产业产值方面都领先于其他省份，福建在第三产业产值方面与广东省的差率达2.49；在西部，陕西省的各项指标均为甘肃的一倍左右；在中部地区，河南领跑格局形成，与其他地区差距拉大；在东北地区，辽宁发展水平和速度均高于吉林与黑龙江。在宏观层面，国家意识到东西部地区的经济势差使东部地区对西部地区仅能发挥有限的带动辐射作用，难以达到共同富裕的水平，西部地区的经济发展有赖于充分利用国内外两种资源、两个市场。在微观层面，地方政府在区域经济政策制定中的主动性成为新时代中国区域发展差距拉大的要素之一。经济发展基础较好的省份能够制定推动区域经济发展质量快速提升的区域经济政策，并且与国家支持形成良好的互动，但是经济落后的省份大多处于落实国家区域发展战略的程度。因此，2012年以来，国家制定的着力发展西部地区的战略红利多被东部地区获得，区域差距缩小的难度加大。
2.国家与地方制定经济政策互动阶段的政策内容
第一，“一带一路”倡议与新通道推动西部地区发展。中国省际差距不断拉大，例如，2013年，广东与甘肃的GDP差率高到10。巨大的经济势差使东部地区对西部地区的带动作用有限。为此，国家在2013年提出“一带一路”倡议，为西部地区利用国内国外两个市场、两种资源发展区域经济提供契机。为了进一步强化“一带”与“一路”的联系，国家开辟“中新南向通道”，为甘肃、重庆、贵州、广西等4省（区）与新加坡建立经济往来通道，随着南向通道作用的深化，诸多省份获益，双向经济往来频繁，2018年，“中新南向通道”升级为“国际陆海贸易新通道”，“一带”与“一路”的关系因此得以强化。
第二，推动京津冀协同发展。从20世纪70年代开始，国家各部门就对京津冀地区的发展展开了讨论，80年代提出京津冀地区概念，京津冀地区的区域差距日益显著，京津的大城市病恶化与河北的低水平均衡，环京津贫困带的面积扩大、程度加深。2014年，国家将京津冀协同发展问题上升到国家层面。为了与国家战略形成良好互动，三省市都结合自身情况制定了相应政策，天津在2015年通过了《天津市贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉实施方案（2015—2020年）》，确定了天津市在京津冀协同发展中的定位和发展目标。2017年8月，北京与河北共同签署《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》，北京在2018年发布《推进京津冀协同发展2018—2020年行动计划》，提出在2020年高质量完成京津冀协同中期目标。2018年4月，天津与河北还签署了《津冀“1+5”交通协同发展战略合作框架协议》等一系列协议，在其他方面也扩大了合作。为了进一步缓解京津冀地区经济发展差距拉大和探索城市发展新模式，2017年，建立了第十九个国家级新区——河北雄安新区。
第三，地方申请、国家批复的区域经济政策模式逐渐形成。较之前一阶段，2012年之后，在区域经济政策领域，国家与地方的关系区域顺畅，但是区域差异明显（见表4）。东部地区制定区域经济政策的能力、规模均强于西部。通过地方申请、国家批复的模式，东部地区的区域发展很多得到国家政策的支持。反观其他地区，尤其是西部地区，诸多区域经济政策还是以国家制定为主，地方主动性不足，还未与国家支持之间形成良好的互动关系。
第四，“4+3”成为新时代中国区域协调发展的总纲领。面对四大区域板块的差距，国家从顶层设计层面确立了“4+3”的发展总纲领，即以“一带一路”倡议、长江经济带、京津冀协同发展等三大战略推动东部、中部、西部、东北等四大区域板块的协调发展，这是中国区域经济理论的重要内核。由于这是国家制定的纲领式区域经济政策，因此国家层面继续细化。2018年，明确以国际陆海贸易新通道为纽带连接“一带”与“一路”的发展思路。2016年，确立长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的区域发展格局，2018年，明确提出共抓大保护、不搞大开发的发展导向，走生态优先、绿色发展的高质量发展道路。2017年，成立雄安新区，以雄安新区为杠杆推动京津冀协同发展。
3.国家与地方政府互动制定区域发展政策的成效
在国家区域经济政策的推动之下各区域经济发展都十分迅速，但是各区域之间和区域内部的差距还在逐步扩大，而这一时期差距扩大的原因主要是区域自我发展能力差异（见表5）。例如，陕西对接国家“一带一路”倡议，将2014年成立的西咸新区打造成关中地区的经济增长极，这与成立于2012年的兰州新区形成鲜明对比。广西以蓝色海洋经济为抓手，成为西部地区重要的经济主体，2017年，广西GDP达到18523.26亿元，人均GDP达到38102元。中部地区的河南依然延续强劲的发展势头，发展质量强于其他省份。在东南沿海地区，粤港澳大湾区的建设也因其良好的发展前景受到了国家重视，国务院于2019年2月印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳大湾区的发展正式上升为国家战略，为广州、香港、澳门的合作和发展提供了有力保障。
四、新中国成立70年来区域经济政策的总结及其启示
经过70年的发展，2010年，中国GDP总量排名上升到世界第二位，2018年GDP总量超过了90万亿元。区域经济政策的制定也从立足全局制定全国性经济政策发展到国家政府与地方政府可以进行政策上的互动。随着区域经济政策制定不断科学化、合理化，中国经济的发展也在稳步前进，但是发展依然存在的问题并不能被忽视。
1.国家在重大决定中的地位不可动摇
新中国成立70年来，中国的区域经济政策经历了国家完全主导制定区域经济政策、国家与地方制定区域经济政策共存、国家与地方制定区域经济政策互动等三个阶段，尽管地方在区域经济政策制定中的地位不断提升，但是国家在区域经济政策制定的地位一直处于领导地位。即使在国家与地方制定区域经济政策能够形成互动的东部地区，其发展经验显示，得到国家支持的区域经济政策的落实成效极高。同时，地方制定区域经济政策的狭隘性和短视性，需要国家从宏观层面明确区域经济政策的制定方向。诸如省际差距、区域内的分化、重点区域、问题区域等发展问题只能由国家制定相关方案解决。
在区域经济重大方面的决策中，需要国家通过全面评估进行顶层设计，这是一个地区政府难以做到的，也是弥补地方制定区域经济政策短板的体现。在欠发达地区，需要国家明确区域发展方向、思路，甚至资源供给渠道。在已经与国家形成良好互动关系的先发地区，需要国家给出发展引领，避免因偏离国家的顶层设计而浪费资源。
2.区域经济辐射半径不同影响地方与国家政策的互动
客观审视各地区的经济辐射半径是中国区域经济发展未来需要正视的重大问题。纵观改革开放之初设立的经济特区，因辐射半径差异，能够带动的区域发展范围差距极大。不同区域的经济辐射能力有差异，这使各区域与国家支持的互动性差距大。例如，长江三角洲地区作为全国经济增长中心之一，其经济辐射可以至新疆，因此，在长三角地区成为经济区之后，不断扩大的影响直接演化为跨东中西部地区的长江经济带，且上升为国家级战略，这必然为“一带一路”建设和长江经济带高质量发展提供了便利，使区域之间的合作更加通畅。与此形成对比的是京津冀地区，区位毗邻的三省份经济差距显著，“灯下黑”、环京津贫困带等问题严重，自协同能力极弱，环渤海地区尚未受到京津冀辐射的其他省份（王娟娟，2019）。
3.中国区域经济发展格局并没有突破胡焕庸线的限制
从沿海与内陆的差距，到东西部地区差距，再到东中西部地区差距，直至现在4大区域板块差距，中国区域经济发展分布格局依然没有突破胡焕庸线的限制范围。从政策制定层面梳理新中国成立70年来的区域经济政策有效性也未突破在胡焕庸线，以东的地区，经济发展势头较好，地方政府精准把握区域经济发展动向的能力强，能高效与国家区域经济政策对接，与国家以良好的互动关系在区域经济政策领域达成一致；以西的地区，区域发展能力较弱，对区域经济发展动向把握有限，需要国家制定宏观、中观甚至微观的区域经济政策，与国家互动性的制定区域经济政策的领域极为有限，促使区域差距进一步拉大。
4.以“西西合作”激活西部地区的发展动力
面对巨大的区域差距，西部地区必须探索合作新模式，“西西合作”，即西南地区与西北地区强化合作，充分利用自身资源，有效对接国际市场。这种合作有助于西部地区精准定位自身比较优势、相对优势，培育能够顺应国内外发展趋势的经济增长点，在增长点的带动下，逐渐形成有竞争力的增长极，辐射带动西部地区夯实经济基础。一方面，通过缩小经济势差，提高西部地区接受东部地区经济辐射的机会。另一方面，西部省份综合经济实力的提升是把握“一带一路”机遇的根本。从发展数据看，自“一带一路”提出以来，获益最多的是广东、上海、江苏、山东等综合经济实力较强的东部省份，因此，西部省份抢抓“一带一路”的前提是提升经济发展质量。&
注释
①区域最大差率=某一指标数值最高的省份/某一指标数值最低的省份。
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