制定“十四五”区域经济规划的根本出发点时间： 2020-01-27信息来源：《区域经济评论》 2019年第6期 作者：李正图 责编：qgy 柳阳
进入新时代，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。因此，作为新时代第一个五年规划的“十四五”区域经济规划制定的根本理念之一就是如何实现新时代区域经济的高质量发展。如何实现区域经济高质量发展呢？答案是区域经济发展规划必须遵循新时代区域经济发展的根本规律，明确顶层设计思路，进而制定推进区域经济高质量发展的总体方略。既然如此，新时代区域经济发展的根本规律是什么？新时代区域经济发展顶层设计思路是什么？新时代推进区域经济高质量发展的总体方略是什么？厘清这三个前后连贯、依次递进的问题并且形成正确的认识，就能够正确地贯彻新时代区域经济高质量发展理念。
一、新时代区域经济高质量发展基本规律
制定“十四五”区域经济规划的理念应当从经济全球化、国家经济一体化和区域经济一体化过程中城市与城市之间网络的联通性、层级性、晋级性和管控性出发，突出金融网络（货币网络）对其他网络（物流网络、人流网络、技术流网络、信息流网络）的统辖和管控，突出企业网络对上述五流网络的调配和运营，突出政府有针对地营造优越的营商环境。这是由新时代区域经济高质量发展基本规律决定的。这一基本规律涵盖如下具体内容。
考察当今区域经济一体化和经济全球化的总格局和总趋势可以发现：经济一体化可分为区域、国家和全球三个层级，即区域经济一体化、国家经济一体化和经济全球化。因为经济一体化的具体形式表现为城市网络的形成，与之相应，城市网络也可分为区域、国家和全球三个层级，构成“金字塔”式的网络结构，在不同层级城市网络的顶端的城市分别是区域城市、国家城市和全球城市；与之相应，现代企业网络也分为全球企业（跨国公司）网络、国家企业（中央企业）网络和一般企业网络三个层级，同样构成“金字塔”式的网络结构，同样在不同层级企业网络的顶端的企业分别是全球企业（跨国公司）、国家企业（中央企业）和一般企业。这就是当今世界经济一体化发展的客观规律。
在上述“金字塔”式经济全球化、全球的城市网络、全球的企业网络结构中，包括以下6个方面：（１）经济一体化的根本前提是信息网络化和交通网络化，即网络联通性，这使得物流、人流、信息流、技术流和货币流能够在区域、全国、全球范围内流动和配置，没有流动就不可能实现配置，没有配置就不可能体现效率，没有配置的有效性就不可能实现经济效率的提高。（２）物流、人流、信息流、技术流和货币流的集合形成了不同层级和逐一晋级的城市网络（区域的、国家的和全球的），即网络层级性和晋级性，这是由生产力水平的层级性决定的，生产力水平表现为层级性、结构性和空间分布性，生产力水平高的地区统领生产力水平低的地区。（３）物流、人流、信息流、技术流和货币流及其网络的进一步复合，进而构建了更为复杂的综合网络（联通性、层级性和晋级性），形成了“金字塔”式的复合网络，其中货币流及其网络管控着同一复合网络中的物流、人流、信息流、技术流及其网络，因此，货币流及其网络是上述复合网络的核心。（４）上述网络中的运营者都是企业，众多企业分布在上述复合网络的各个节点上并且拥有各自的经营空间，依据这些企业的经营空间不同，分为区域、国家和全球三个层级，其中国家层级上的企业在我国就是我们熟知的央企，全球层级上的企业就是我们熟知的跨国公司，不同层级的企业之间同样构建了各种各样的纽带和联系，形成了“金字塔”式的企业网络，企业网络中的每一个企业承担着对网络中相关事务的管理和控制，即网络管控性。（５）正是信息网络化和交通网络化、五流网络、城市网络、企业网络的总和等网络集成的“金字塔”式的复合网络，才是经济一体化（无论是区域经济一体化、全国经济一体化，还是经济全球化）的基本格局，这一格局的内容可以是纷繁复杂、千变万化的，但是其中的结构（即基本格局）是相当稳定的，正是这一稳定的基本格局体现了经济一体化的基本规律。（６）在经济一体化和城市网络格局中，形成了不同层级（区域、国家和全球）的城市，这些城市之间也形成了网络联系，各等级的城市成为网络中的节点，具有联通性、层级性、晋级性和管控性，构成了“金字塔”式的城市网络格局，其中，全球城市处于经济全球化和全球的城市网络的顶端，引领经济全球化的发展趋势和发展方向，引领和服务其他等级城市的对外开放；全国城市（在我国，称之为国家中心城市）处于国家经济一体化和全国的城市网络的顶端，引领国家经济一体化的发展趋势和发展方向，引领和服务其他等级城市及其网络的运营和发展；区域城市处于区域经济一体化和区域城市网络的顶端，引领区域经济一体化的发展趋势和发展方向，引领和服务其他等级城市及其网络的运营和发展。
综上可知，无论是经济全球化还是国家经济一体化和区域经济一体化及其相应的城市化，都表明，经济一体化和城市化的过程虽然遵循客观规律，但也需要政府打造优越的营商环境。一般说来，营商环境包括影响企业活动的自然要素、经济要素、政治要素、社会要素和法律要素等各个方面的总和。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。营商环境优化是涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程，需要进行全方位深化改革和精细管理。一个地区营商环境的优劣直接影响区域内企业的经营，最终对这个区域的经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。优化营商环境，政府责无旁贷。
上述经济一体化和城市化基本规律就是新时代区域经济发展的一般规律，是任何一个区域在推进经济一体化过程中必须遵循的。基于当今及未来经济全球化背景下的区域经济高质量发展也必须遵循，“十四五”区域经济规划制定过程中也应当高度重视这一客观规律。
二、新时代区域经济高质量发展顶层设计思路
遵循上述经济一体化和城市化基本规律，我们建议，打通区域经济一体化和城市化所依赖的经济一体化（区域的、国家的、全球的）背景下“金字塔”式城市网络结构和企业网络结构中的通道，实现联通性、层级性、晋级性和管控性，突出金融网络对其他网络（物流网络、人流网络、技术网络、信息流网络）的统辖和管控、突出企业网络对上述五流网络的调配和运营、突出政府有针对地营造优越营商环境，进而形成各层级城市网络（譬如，长三角一体化背景下的城市网络、长江经济带背景下的城市网络、中国开放格局下的城市网络、“一带一路”背景下的全球城市网络等），所有这些就是我们关于拓宽区域经济一体化和城市化方略视野的顶层设计思路。具体说来，有以下几个方面。
１.实现各层级城市网络的联通性
具体内容包括：交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络的联通，是断头的努力接上，未开通的着力打通，使得物流、人流、信息流、技术流和货币流在各自网络中畅通无阻，实现“人流、物流、信息流、技术流、货币流”在规模、速度、质量三个方面的高水平流通、流动，进而推进各类资源（生产要素）的高效配置。
２.实现各层级城市网络的层级性
具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通的基础上，构建区域、国家和全球三个层级的企业网络和城市网络，逐步形成“金字塔”式的企业网络结构和城市网络格局。
３.实现各层级城市网络的晋级性
具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通和层级的基础上，着力推进各类网络的晋级，譬如，区域级企业网络晋级为全国级企业网络，区域级城市网络晋级为全国级城市网络；全国级企业晋级为跨国公司，全国级城市晋级为全球城市。
４.实现各层级城市网络的管控性
具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通、层级和晋级的基础上，实现物流、人流、信息流、技术流和货币流各类网络的综合，并且突出金融网络对其他网络的统辖和管控，突出企业网络对上述五流的调配和运营，突出政府有针对地营造优越营商环境，进而形成全球城市（譬如上海、北京、深圳、广州等）为牵引的“金字塔”式的城市网络体系。
５.实现各层级城市网络的健全完善
具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通、层级和晋级的基础上，着力推进“金字塔”式城市网络结构的形成。在“金字塔”式城市网络结构中全球城市与其他层级城市之间共同构成城市群。譬如，以上海为首位城市的长三角城市群，以北京为首位城市的京津冀一体化、粤港澳大湾区等。
６.实现各层级城市营商环境优化
打破区域行政分割、分离的现状，以联合办公、管委会、开发公司形式，实现行政一体化，创造优越的营商环境。积极对接国际先进理念和通行规则，持续推进“放管服”改革，引入人工智能的大数据分析和第三方民意评价机制，简化申请手续，压缩审批时限，涉企政务公开上网、透明审核，为企业日常运营提供便利，真正给企业营造一个既宽松舒适又充满活力的营商环境。
总之，制定“十四五”区域经济规划需要顶层设计思路，而顶层设计思路来源于区域经济发展一般规律；不仅如此，在顶层设计思路指导下，还需要顶层设计思路的具体化，实现可操作、可落实，这就需要在顶层设计思路指导下，拟定新时代区域经济高质量发展总体方略。
三、新时代区域经济高质量发展总体方略
“十四五”区域经济规划必须贯彻新时代区域经济高质量发展总体方略。笔者认为，新时代区域经济高质量发展总体方略分为国际和国内两个方面。改革开放以来，中国经济发展空间分为国内空间和国际空间，与之相应，进入改革开放新时代，中国经济发展仍然在国内空间和国际空间中布局，形成了新时代区域经济高质量发展总体方略。
1.国内空间：实施区域经济协调发展战略
新时代中国区域经济发展的战略重点将是继续推进东部地区率先发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起、“一带一路”国内区域发展，最后实现全国各区域的经济协调发展。如果说在改革开放新时期实现了邓小平“一部分地区先富起来”的战略构想，那么在改革开放新时代将是实施邓小平倡导的“先富带动后富”战略构想，因此，中国区域经济发展的空间战略重点必将从东部地区向中西部地区转移。具体说来就是，中西部地区将在东部地区的带动下和改革开放新时期发展成就的基础之上继续发展。
当然，全面实现邓小平“先富带动后富”的战略构想在战略规划、战略步骤上需要实施“整体推进，重点突破”，首先应当着重实施“重点突破”的战略规划，之后再实施“整体推进”的战略规划。在改革开放新时代，我国将重点发展京津冀一体化与雄安新区、长江经济带与长三角一体化及上海建设卓越的全球城市、粤港澳大湾区与自由贸易港、“一带一路”中国区域。
为此，相关区域经济发展规划已经出台。2015年6月，党中央、国务院发布实施《京津冀协同发展规划纲要》，这是京津冀协同发展的顶层设计和行动指南。2016年10月，国务院正式印发《长江经济带发展规划纲要》，目前国家发展和改革委员会正在编制的《长三角一体化发展规划纲要》。2017年9月，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2019年2月，国务院正式批复了《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》。
由上，笔者认为，制定“十四五”区域经济规划必须在新时代我国区域经济协调发展战略背景下通盘谋划、精心考虑和精密布局。
2.国际空间：实施“一带一路”与更高水平对外开放战略
党的十九大报告指出：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。”进入新时代，中国的对外开放将实现：拓展对内和对外新的开放领域和空间，进一步完善全方位对外开放格局；把扩大对外开放和区域协调发展结合起来，协同推动沿海、内陆、沿边开放，形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放新格局；完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制，构建新型现代化开放经济体系；进一步坚持“引进来”和“走出去”并重，继续扩大各领域对外开放水平。
由上，笔者认为，制定“十四五区域经济规划”必须在新时代实施“一带一路”与更高水平对外开放战略背景下通盘谋划、精心考虑和精密布局。&
作者简介：李正图，男，上海社会科学院经济研究所研究员（上海 200020）。