中国区域政策回顾与展望时间： 2022-11-06信息来源：《管理世界》2022年第11期 第1~11页。　作者：张军扩　责编：qgy

摘要：站在两个百年目标的历史交汇点，面对发展阶段和国内外环境变化的新形势、新任务，认真回顾和总结过去几十年来我国区域政策与发展格局的演变过程，不仅有助于深化对中国发展经验的理解，也有助于客观把握区域政策的成效、问题与挑战，进一步明确完善区域政策的方向和重点。本文在明确界定区域政策和区域协调发展概念的基础上，系统梳理和总结我国区域政策基本内容、演变过程及实施效果，分析了面向未来促进区域协调发展需要深入思考和正确把握的几个问题，并建议从进一步加强全国统一市场建设、促进区域间基本公共服务均等化、加大对中西部地区基础设施的投资支持力度和加强对各类问题区域的支持等4个方面对区域政策进行优化改进。

关键词：区域政策  协调发展  发展战略

一、引言

在2019年8月26日召开的中央财经委第五次会议上，习近平总书记针对区域协调发展问题发表了重要讲话，他指出，“当前我国区域经济发展出现了一些新情况新问题，要研究在国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。要面向第二个百年目标，作一些战略性考虑。”

的确，经过40余年的改革开放，我国经济发展取得了巨大成就，我国经济规模已经稳居世界第二，人均收入水平已经接近高收入国家门槛，我国的科技实力、创新能力等也取得了骄人的成绩。这些成绩的取得，原因是多方面的，其中也与我们成功实行了符合实际的、有效的区域发展政策密不可分。当前，站在两个百年目标的历史交汇点，面对发展阶段、国内外环境变化的新形势、新任务，认真回顾和总结过去几十年来我国区域战略、政策以及发展格局的演变过程，不仅有助于深化对中国发展经验的理解，也有助于客观把握区域政策的成效、问题与挑战，从而有利于明确今后进一步完善区域政策的方向和思路。

二、关于区域政策与区域协调发展的概念

（一）区域政策

要对过去的区域政策进行回顾和梳理，首先需要明确区域政策的概念。从各种文献来看，区域政策是一个被广泛使用而理论上又缺乏严格界定的概念。我的认识是，区域政策是政府为实现一定的经济和社会目标、针对特定区域或区域类型而制定和实施的对资源的空间配置和区域发展格局具有重要影响的各种政策的总合。

对这个定义，可以进一步做以下4点解释。

一是它的制定和实施主体是政府，包括中央政府和地方政府。当然，我们要回顾和分析的主要是中央政府制定和实施的政策。

二是它的实施一定是为实现一定的经济社会目标。经济目标比较好理解，主要是为扶持欠发达地区加快发展、促进优势地区更好发展、优化资源空间配置、充分释放各地优势与潜力所采取的政策。但许多区域政策的实施，尽管具有重要的经济影响，但其初衷并不完全出于经济考虑，比如为推进改革开放而设立的各类试验区、示范区、特区等并实施的特殊政策，为国防安全、生态安全而针对特定区域实施的各类特殊政策等。

三是针对特定区域或区域类型。所谓特定区域，就是明确规定政策实施的空间边界，大到四大区域板块（即东部沿海地区、中部地区、西部地区、东北地区），小到几平方公里的开发区、试验区等。有些政策，看似没有空间边界，但却有明确的标准，按照这个标准就可以确定明确的空间边界，比如针对老少边穷地区、资源枯竭城市或地区、生态退化地区等特殊问题区域采取的政策，以及针对粮食主产区、边境村镇地区等特殊功能区域采取的政策等，可称之为特定区域类型政策。

四是对资源的空间配置和区域发展格局具有重要影响。区域政策的实施，都会对资源的空间配置和区域发展格局产生重要影响，当然影响的大小可能会因政策力度不同而有所差异。需要特别指出的是，并非所有对资源空间配置和区域发展格局具有重要影响的政策都是区域政策。比如农业税政策、资源税政策等，由于其变动对农业或资源型经济比重较大的地区的影响远大于对其他地区的影响，因而对资源空间配置和区域发展格局也有重要影响，但由于其属于全国普适性政策，难以确定其明确区域空间边界，因而就不能算做区域政策。

按照覆盖范围的大小，可以将我国的区域政策大致分为五大类：第一类是覆盖全国的、作为国家总体发展战略重要组成部分的区域政策，目前主要有两个，一个是区域发展总体战略（即东部率先发展、西部大开发、东北振兴及中部崛起，亦称“四大板块战略”），二是全国主体功能区规划和政策。拟议中的全国国土空间规划，也属此类。第二类是覆盖部分国土但涉及多个行政区域的政策，比如京津冀协同发展政策、长江经济带发展政策、粤港澳大湾区建设政策、长三角一体化政策、黄河流域生态保护与高质量发展政策，以及成渝双城经济圈、中原城市群、长江中游城市群、关中平原城市群等重要跨行政区域的城市群发展政策等，“一带一路”倡议国内部分相关内容，也应该属于此类。第三类是针对某个省级行政区域制定的政策。包括改革开放初期对广东、福建两省实行的“特殊政策、灵活措施”，关于海南省发展的一系列战略政策，关于支持新疆、西藏、广西、内蒙、宁夏等少数民族自治区经济社会发展的政策，以及支持贵州在西部大开发中闯新路、支持浙江建设高质量发展共同富裕示范区政策等等。第四类是涉及某个城市或省以下行政区域的政策，比如在部分区域设立经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、综合改革试验区、自由贸易试验区等各类政策性区域。最后一类是政府针对一些特殊区域的问题或功能所采取的政策，比如针对资源枯竭型城市的政策、针对生态脆弱地区的政策、针对特别贫困地区的政策、针对粮食主产区的政策、针对边境安全的政策等等。

（二）区域协调发展

作为区域政策所追求的目标，区域协调发展是指不同区域之间比较良性的分工和互动关系，以及由此形成的比较理想的发展格局。那么什么样的互动关系和发展格局才算得上比较理想呢？可能不同的学者会给出不同的答案。在中国现阶段及今后一段时期，初步考虑，区域发展格局可能需要同时满足以下3点要求，才称得上协调发展。一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置，提高资源配置效率，有利于发挥各地区的比较优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展的要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展，有利于逐步缩小地区发展差距和福利差距，有利于促进发展成果共享和实现共同富裕。三是环境友好的要求。即区域发展格局与各区域资源禀赋和环境承载力相适应，有利于实现对资源、环境和生态的保护，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。值得指出的是，这三项要求或目标之间并非总是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要通过适当的政策进行权衡取舍。比如，促进重点区域加快发展的政策，有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升，但却往往会导致区域差距的扩大，不利于平衡发展目标的实现。再比如，同样数量的资金，投入到落后地区、贫困地区，有利于促进落后地区发展，缩小区域差距，而投入发达地区，则往往可以获得较大的经济效益。

在分析区域发展协调性及区域政策有效性时，我们还需要注意两点。

一是究竟什么样的区域政策和区域发展格局是符合区域协调发展要求的，并不是绝对的，也不能一概而论，而要视国情特点、经济发展的阶段以及一定时期经济社会发展面临的主要矛盾和主要任务而定。当经济发展处在较低水平、国家支持发展的资源比较有限因而需要集中力量以尽快提升国家整体实力时，倾斜的非平衡的发展政策可能更符合协调发展的要求；而当经济发展到一定阶段、公平问题变得越来越突出或成为主要矛盾时，促进区域平衡发展的政策就可能更有利于区域协调发展目标的实现。了解这一点，对于我们深刻认识改革开放40多年来中国区域政策的演变逻辑是十分重要的。

二是分析区域政策不能仅从区域发展格局的结果来考虑，因为并非所有的区域差距都是区域政策实施的结果。比如，可以设想，即使改革开放初期不采取有利于东部沿海地区加快发展的改革和开放政策，沿海地区的发展也会快于西部地区，这是由于区位特点、自然条件、历史社会因素等所决定的。倾斜式区域政策的实施，无疑加强了这种发展条件上的差距。再比如，由于发展基础、发展条件等的不同，即使是完全普适性的宏观调控政策，往往也会对不同区域的发展产生十分不同的影响。了解这一点，对于我们客观分析和评价中国区域政策的有效性也十分重要。

三、鼓励东部沿海地区率先发展政策及其影响（1978~2000年）

（一）政策演变

自新中国成立到1978年实行改革开放政策之前，中国实际上实行了一种区域平衡发展战略，这既是为了改变旧中国遗留下来的沿海与内地布局畸轻畸重的格局，也是出于建国初期的国际政治环境和战备考虑。正如毛泽东同志1956年在其《论十大关系》中明确指出的：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”，“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且有利于备战，这是毫无疑义的”。《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》也明确指出：“在全国各地区适当地分布工业的生产力，使工业接近原料、燃料产区和消费地区，并适合于巩固国防的条件，来逐步地改变这种不合理的状态，提高落后地区的经济水平。” 在计划经济背景下，国家重大项目大量向中西部地区倾斜，并逐步形成全国工业布局相对均衡、各大经济协作区自成体系的格局。

改革开放之后这种情况开始改变。1978年底召开的中国共产党第十一届三中全会作出了两项重大决策，一是决定将全党工作重点转移到经济建设上来，二是决定实行改革开放，中国经济社会发展由此进入了一个新的阶段。在这种情况下，区域发展战略要优先解决的问题是，如何通过改革开放，加快发展步伐。根据邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕”（1978年）和“两个大局”（1988年）的战略思想，中国开始实行非平衡的、对部分地区倾斜优惠的发展政策，鼓励部分地区（主要是东部沿海地区）先发展起来，先富裕起来。其主要政策内容是对部分沿海、沿江、沿边地区率先实行开放政策、优惠措施。首先，从1979年开始对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，并于1980年在两省设立深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区，1988年又将海南从广东省分立出来并设立海南经济特区，成为从区域面积来讲最大的经济特区。1985年对14个沿海城市（大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海）实行开放政策，赋予吸引外资优惠政策，并在每个城市设立一个经济技术开发区。同年，将珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角洲开辟为沿海经济开放区，要求这些地区要逐步形成贸—工—农型的生产结构，即按出口贸易的需要发展加工工业，按加工的需要发展农业和其他原材料的生产。1988年国务院进一步扩大了经济开放区的范围，把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。1992年，中共中央、国务院又决定对5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个边境市、县，11个内陆地区省会城市实行沿海开放城市的政策。同年，设立上海浦东新区等等。对这些开放区域所赋予的优惠政策主要包括：减免企业所得税、下放投资立项权、提高当地外汇留成比例、开放金融服务（允许境外金融机构在沿海地区设立总部或分支机构）、培育和发展资本市场（在深圳和上海建立证券交易所）等。

这个时期之所以采取这样的区域政策，主要是基于以下两点考虑：一是尽快发展和壮大国家整体经济的需要。一方面，国家经济基础十分薄弱，亟需发展；另一方面，国家财力有限，如果采取撒胡椒面式的办法，势必事倍功半。而沿海地区相对而言发展条件好，再辅之以国家政策的倾斜和必要的物质投入，比较容易快见成效。二是推进改革开放政策的需要。改革初期，无论是改革政策还是开放政策，都缺乏经验，只能是摸着石头过河，在一些地区先行试验。而沿海、沿边地区过去属于战备前沿，国有经济基础相对较为薄弱，而群众商品经济意识则相对较浓，因而比较适合于作为改革开放政策的试验地。

（二）政策实施效果及其对区域发展格局的影响

1.总体经济快速增长

整体来看，鼓励东部沿海地区率先发展的政策取得了很大的成功。东部沿海地区经济的快速增长，不仅显著增强了东部沿海地区的经济实力，也明显地提升了东部沿海地区的辐射带动能力，加快了内陆地区的经济增长（显著高于改革开放前的速度），从而有力地促进了国家综合实力和国际竞争力的增强。从1978年到2000年，我国经济年均增速达到10.7%，人均GDP从385元增长到7942元，可以说上了一个比较大的台阶。

同时，随着东部地区经济的迅猛增长，经济发展的空间格局开始出现重大变化，区域发展的不平衡问题日益凸显。这可以从以下两个方面加以说明。

2.区域差距持续扩大

首先，从四大区域板块的发展格局来看，相对于东部沿海地区，中部地区、西部地区、东北地区发展相对滞后，发展差距持续拉大。

如表1所示，从1978年到2000年，东部地区生产总值占全国的份额由44.1%上升到52.8%，上升8.7个百分点；中部的份额由21.8%下降到20.2%，下降1.6个百分点；西部的份额由20.1%下降到17.1%，下降3.0个百分点；东北的份额由13.9%下降到10.0%，下降3.9个百分点。同期，东部人均GDP与中部人均GDP的比值由1.69扩大到2.02，与西部的比值由1.85扩大到2.42；与东北的比值由0.84扩大到1.39。

其次，从各省级行政区域发展变化看，区域差距也呈现持续拉大情况。

从表2可见，这个时期区域差距的变化，明显划分为两个阶段。前10年，也就是改革开放的初期，由于农业改革的成功和各地农业及乡镇企业的迅猛发展，区域差距曾一度呈现显著缩小态势。但后10年，也就是1990年到2000年，区域差距呈现持续扩大的态势，其间人均GDP加权变异系数从0.453上升到0.554，人均GDP加权基尼系数从0.209上升到0.26，人均GDP最大/最小值倍数从7.3倍上升到11倍。

3.经济几何重心快速南移

由图1所见，从1978年到2000年前后，经济几何重心总的移动方向是偏南的，说明改革开放之后的前20年，经济发展总体上呈现南快北慢、南强北弱的态势。这主要是因为，虽然这个时期的非平衡发展政策涉及到沿海、沿边、沿江等地区，但早期政策的重点，还是放到了广东、福建两省，早期发展比较快的，也主要是这两个省份。如果再进一步具体观察，这20多年的变化，又分为两个明显的阶段，即1978年到1991年，1991年到2000年，前一阶段南向偏西，后一阶段南向偏东。这主要是因为，前一阶段，虽然有偏向沿海尤其是广东福建两省的特殊倾斜优惠政策，但在农村改革取得成功的推动下，各地农业和乡镇企业都获得了较快的发展，尤其是广西、云南、新疆等，发展速度相对比较快，带动了经济中心的偏西移动。而后一种变化，主要是由于1992年邓小平同志南巡讲话之后，以浦东开发为龙头、加快长三角地区发展所带动的。

四、促进区域协调发展政策及其影响（2000~2021年）

这个时期的区域政策，也可以大致分为两个阶段，即党的十八大之前与党的十八大之后。

（一）党的十八大之前，区域协调发展政策框架的形成

面对区域差距不断拉大的形势，根据邓小平关于“两个大局”的构想，在制定《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》时，中央明确提出了促进区域经济协调发展的思路，并逐步形成了一个促进区域协调发展的政策框架。这个框架主要包括两项涉及全国的战略和政策，即“四大区域板块”战略和“主体功能区”制度，以及诸多根据改革、开放、发展需要实施的诸多区域性战略和政策。

1.“四大板块”战略和政策

为促进区域协调发展，中央先后于2000年、2003年和2005年提出了“西部大开发”、“振兴东北地区等老工业基地”、“促进中部地区崛起”等战略，这三项战略与之前的东部地区率先发展战略一起，被称之为“四大板块战略”，或国家区域协调发展总体战略。

西部大开发战略的实施范围包括12个省、自治区、直辖市（加上湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延边州）。12个省区市为四川、陕西、甘肃、青海、云南、贵州、重庆、广西、内蒙古、宁夏、新疆和西藏。重点任务是4个方面，即基础设施建设、生态环境保护、特色优势产业发展及培育和用好各类人才。根据《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》，西部大开发的主要政策包括加大建设资金投入力度、优先安排建设项目、加大财政转移支付力度、加大金融信贷支持、大力改善投资软环境、实行税收优惠政策、实行土地使用优惠政策、实行矿产资源优惠政策、运用价格和收费机制进行调节等9个方面37条措施。

振兴东北等老工业基地战略的实施范围包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区）。发展定位为“四基地一区”，即具有国际竞争力的装备制造业基地，国家新型原材料和能源保障基地，国家重要商品粮和农牧业生产基地，国家重要的技术研发与创新基地，国家生态安全的重要保障区。重点任务包括加快体制创新和机制创新、全面推进工业结构优化升级、大力发展现代农业、积极发展第三产业、推进资源型城市经济转型、加强基础设施建设、进一步扩大对外对内开放、完善城镇社会保障体系、加快发展科技教育文化事业等9个方面。支持性政策主要集中在解决国有企业历史包袱、促进就业再就业、实施有利于企业转型升级的诸多财税优惠政策以及简便投资审批等方面。

中部崛起战略的实施范围为山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省。根据2006年4月颁布的《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，中部地区发展的战略定位为“三基地一枢纽”，即全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽。重点任务包括加快建设全国重要粮食生产基地，扎实稳步推进社会主义新农村建设；加强能源原材料基地和现代装备制造及高技术产业基地建设；提升交通运输枢纽地位，促进商贸流通旅游业发展；增强中心城市辐射功能，促进城市群和县域发展；加强资源节约、生态建设和环境保护，实现可持续发展；加快社会事业发展，提高公共服务水平；扩大对内对外开放，加快体制创新等7个方面。针对以上7个方面的任务，制定了36条具体的支持政策措施。

2.促进形成主体功能区

提出促进形成主体功能区是这个时期在区域协调发展政策上的一个创新。这个提法被正式写入中央文件，是在2005年的“十一五”规划建议中。党的十七大报告进一步提出要加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，还将“主体功能区布局基本形成”列入了2020年奋斗目标。

按照“十一五”规划，逐步形成主体功能区，就是要根据各地资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。并且，按照主体功能定位来调整完善区域政策和绩效评价，以规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。根据上述要求，国家发改委从2007年上半年开始组织开展主体功能区规划的研究和编制工作。2010年12月，国务院下发了《全国主体功能区规划》。

应当说，按照主体功能区的思路对国土空间进行规划和管控，无论从理念上还是理论上，都是合理的。然而究竟如何在实践中落实好这一理念，却一直存在争论。比如，一个地区的资源环境承载力，并不是固定不变的，而会随着技术水平和经济结构的变化而变化，这个问题在信息化和数字经济时代，尤为突出。因此，究竟怎样才能对于一个地区的资源环境承载力做出客观和准确判断，是一个值得深入研究的问题。再比如，理论和实践都说明，一个地区从长期来看究竟具有怎样的发展潜力，并不完全、甚至并不主要取决于其自身所具有的资源环境承载力，而主要取决于其在更大范围内动员和利用社会资源的能力。那么，根据一个地区当前的资源环境承载力，如何对其今后的发展前景做出判断？有这些疑虑和争论，说明主体功能区作为一种新的区域战略和思路，不仅有许多理论问题需要深化思考，还有许多现实政策问题需要进一步研究。

3.诸多区域性战略和政策

主要包括两个重要方面。一是根据深化改革、扩大开放及促进重点区域发展的需要，设立综合配套改革试验区，并制定相应的支持性政策。先后设立的综合配套改革试验区包括上海浦东新区综合配套改革试验区（2004）、天津滨海新区综合配套改革试验区（2006）、成渝统筹城乡综合配套改革试验区（2007）以及武汉和长株潭两型社会建设综合配套改革试验区（2007）等。二是根据特殊问题区域或功能区域制定的区域政策，比如针对贫困地区、贫困人口的专项扶贫政策、针对资源枯竭型地区和城市的政策，以及针对生态功能区、粮食主产区的特殊支持政策等等。

（二）党的十八大之后：区域协调发展战略的完善、拓展、加强与深化

如上所述，经过前期非均衡发展和后期协调发展战略的相继实施，到2013年党的十八大之前，逐步形成了一个关于区域协调发展比较完整的战略和政策体系。这个体系主要包括3个方面：一是四大区域板块战略，也称为区域协调发展总体战略。二是主体功能区规划管控制度，包括全国主体功能区规划和省级主体功能区规划。三是在前两大战略基础上逐步形成的针对一些更加具体的特殊功能区域或特殊问题区域采取的战略对策，比如经济特区、综合改革试验区、自由贸易试验区，以及老少边穷地区、生态脆弱地区、资源枯竭型地区等等。这样就形成了一个比较完整的区域协调发展战略政策框架。

党的十八大以后，在继续坚持前期重大区域战略政策的同时，为适应经济发展阶段转换和经济结构转型升级的大背景，中央又先后提出了一系列促进区域协调发展的战略和政策，这些政策总体来看并不是对已有的区域发展总体战略的否定或替代，而是在继续坚持区域发展总体战略的前提下对区域发展总体战略的完善、拓展和深化。

具体来讲，主要包括以下几个方面。

1.对区域协调发展总体战略的优化与完善

2010年之后，特别是党的十八大以后，根据发展阶段变化和落实新发展理念的需要，党中央国务院又先后针对西部大开发战略、促进中部崛起战略和振兴东北战略出台了新的意见和规划，提出了新的目标要求和支持性政策举措。

2.对区域协调发展总体战略的拓展

过去的区域战略，主要是就国内各区域板块的发展而言的，而没有将国内各区域板块的发展问题，放在国家总体开放战略背景下统筹考虑，也没有能够从国家总体的扩大对外开放与深化合作的角度，对国内各区域板块的开放合作问题提出要求或做出规划。而“一带一路”倡议，正是将新时期进一步深化对外开放与加强对外合作的要求，与国内各区域板块的发展战略相对接，从而既能够更好地实现各区域板块的发展，又能够将国家总体开放战略落到实处。根据2015年3月中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，推进“一带一路”建设，中国将充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。据此，《愿景与行动》分西北地区、东北地区、西南地区、沿海和港澳台地区、内陆地区五大区域板块，分别明确了各自重点的功能定位和发展方向。

3.对区域协调发展总体战略的深化与加强

主要是解决跨区域协调或协同发展问题，包括上面提到的京津冀协同发展政策、长江经济带发展政策、粤港澳大湾区建设政策、长三角一体化政策、黄河流域生态保护与高质量发展政策，以及成渝双城经济圈、中原城市群、长江中游城市群、关中平原城市群等重要跨行政区域的城市群发展政策等。

（三）区域协调发展战略的实施效果及对区域发展格局的影响

整体来看，在21世纪的前二十年里，中国的区域协调发展战略取得了显著的成效，在继续保持总体经济快速增长、经济发展水平持续大幅提升的同时，区域发展的格局也出现了一些积极的变化，最为突出的是区域差距总体来看呈现持续缩小的态势。

1.总体经济继续快速增长

从2001年到2020年这20年间，中国经济年均增速达到8.7%，人均GDP从7942元增长到72000元，超过10000美元，接近高收入国家门坎，增长了将近10倍，经济总量稳居世界第二。

2.区域差距有所缩小

一是从四大区域板块发展格局来看，发展差距有所缩小。

由表3可见，从四大区域板块经济规模占全国的比重来看，前20年，只有东部地区是上升的，其他地区都是下降的。而后20年，东部地区比重呈现下降，而中部地区和西部地区呈现上升。值得特别关注的是东北地区经济占全国比重持续和较大幅度下降的现象，说明东北地区发展已经成为现阶段促进区域协调发展面临的比较突出的一个问题。

如表4所示，东部地区人均GDP与其他地区的比值，前20年都在提高，说明发展差距在拉大；而后20年，除东北地区外，中部地区和西部地区的比值在下降，与东部地区发展差距呈现缩小的趋势。

二是从省级行政区域综合来看，发展差距也逐渐缩小。

如表5所示，全国31个省级行政区域人均GDP加权变异系数从2000年的0.554缩小至2010年0.447，2021年进一步缩小至0.374。人均GDP加权基尼系数从2000年的0.26，缩小至2010年0.23，2021年进一步缩小至0.195。人均GDP最大值与最小值的倍数从2000年的11倍，缩小至2010年的6.2倍，2021年进一步缩小至4.5倍。尽管其中有快有慢，甚至偶有反复，但总体来讲，差距在缩小，说明后20年来促进区域协调发展的政策在缩小和控制区域差距方面，总体来看是比较有效的。

3.经济重心移向西南

如图2所示，经济重心移向西南的情况说明，相对于南部，北部特别是东北发展相对较慢，相对于东部沿海地区，西部地区，尤其是西南的云南、贵州、四川发展在一个时期内相对加快。尽管如此，由于历史条件、自然条件及政策条件等方面的原因，东部沿海地区总体上在相当长的时间内仍会保持领先的优势地位，缩小发展差距的任务依然任重道远。

五、面向未来促进区域协调发展需要深入思考和正确把握的几个问题

从前文的分析可以看出，在过去40多年的发展中，基本上前20年采取的是非平衡的发展战略，集中力量鼓励和支持东部沿海地区加快发展，以此引领和带动其他地区发展，而后20年则更多强调平衡或协调发展战略，注重在整体发展中缩小区域差距。总体来看，虽然战略重点不同，但都是与发展阶段及其主要任务相适应的，也都取得了很大的成功，从而构成了过去40年中国发展成功经验的重要组成部分。但是，过去的适应并不代表今后适应，过去的成功也不能保证今后的成功。正如习近平总书记所说，要面向第二个百年奋斗目标，要做一些战略思考。

（一）如何认识和评判我国当前的区域差距状况？

如何看待和评判当前的区域差距水平，涉及到今后一个时期的区域政策取向。对此可以从两个角度加以分析和评判。

一是，从国际比较来看，在同等发展水平上，我国当前的差距是比较高的。如上所述，2021年我国各省区人均GDP加权变异系数为0.374，虽然与2000年的0.554相比下降了0.180个百分点，下降幅度不小，但与处在相似发展水平的其他国家相比，还是偏高的。如图3所示，2021年我国人均GDP为15225国际元，而美国1969年人均GDP为15179国际元时该指数为0.20，英国1991年人均GDP为16136国际元时该数据为0.113，德国1985年人均GDP为15140国际元时该指数为0.173，法国1981年人均GDP为15106国际元时该指数为0.117。

二是，从历史演变过程来看，近年来区域差距缩小的趋势减弱，甚至呈现停滞不前情况。从前文表5可以发现，如果我们把本世纪以来的21年化分成两个阶段，即前15年和后6年，那么前15年区域差距缩小的趋势是比明显的，而后6年不仅变化甚微，省域之间人均GDP最大与最小值之比甚至有所扩大。

值得指出的是，我们衡量的，还只是省际差距，实际上省内差距也是很大的，甚至比省际差距更加突出。另外，这里比较的还只是人均GDP这个面上的数据，如果考虑到各种隐形福利，可能差距也会更大。这种情况不仅与我国发展阶段不相适应，与我国共享发展的理念不相适应，也与我们实现第二步现代化目标不相适应。所以，继续努力缩小区域发展差距，仍然是今后一个时期面临的重要任务。

（二）如何把握今后一个时期我国区域政策的基本取向？

既然差距问题依然突出，是不是今后区域政策基本取向上应当把缩小差距作为优先任务呢？我认为可能也不是的。我国发展虽然成就巨大，但人均水平仍然不高，发展任务依然十分艰巨，继续做大蛋糕依然是我们面临的主要任务。因此，区域政策还是要兼顾好公平与效率，在区域协调发展总体框架之下，妥善处理好缩小差距与做大蛋糕的关系。要继续着眼于通过发展解决问题，尽可能多地采取那些既有利于缩小差距又有利于加快发展的政策举措。

区域政策工具中，虽然促进效率的政策与促进公平的政策往往会产生矛盾，但大多数政策，如果处理得当，是可以兼顾效率与公平的。比如，就以统一市场建设这一最基础制度来看，如果能够很好打破妨碍要素流动的各种壁垒，促进要素充分流动并按照市场规律优化配置，是既可以促进欠发达地区特色优势产业发展，又有利于减少欠发达地区人口压力，提升其人均发展水平的。再比如，促进欠发达地区特色优势产业发展的政策，既有利于促进公平，又有利于充分发挥各地发展潜力、推动形成优势互补发展格局、促进高质量发展。即使福利性最强的基本公共服务均等化政策，也是既有利于促进发展成果共享，同时也有利于提高欠发达地区人力资本素质、优化营商环境，从而增强发展后劲，提高发展质量。所以，问题的关键，不是采取什么政策，而是以什么方式实施这些政策，从而使其能够更好兼顾效率和公平的要求。

（三）如何把握区域经济格局优化的方向？

习近平总书记关于区域协调发展的重要讲话非常强调要尊重客观规律，他说，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。的确，区域发展中最显著的规律，就是要素流动、经济集聚、发展极化和分化。那么，区域政策应当如何把握和处理好由客观规律所决定的这种集聚发展与共同富裕目标所要求的平衡发展的关系呢？

在我国国情条件下，关键是处理好小集聚与大平衡的关系。所谓小集聚，就是在小的区域空间上，要促进要素集聚流动，大力促进形成城市群、都市圈、经济区等网络型空间结构。而在全国范围的大的区域空间上，则要尽可能促进平衡发展，充分发挥各地发展潜力。客观上，我国地域广阔，各地差别大，各自有各自的优势。而且，随着发展阶段和技术水平的变化，不同区域又会形成一些新的发展条件和优势。因此，从区域政策来讲，一方面，要通过进一步完善统一市场，充分发挥市场在优化资源空间配置中的决定性作用，而另一方面，要从体制、政策和基础设施等方面，为落后地区的特色产业发展创造更加公平和更为有利的条件。

（四）如何把握和处理好经济流动与人员流动的关系？

什么是发展的不平衡？怎样的发展才算平衡？看似简单，实则不简单。尽管各地都有各地的发展条件和优势，但毕竟每个地方的国土面积、人口规模、资源禀赋、区位条件、发展基础等存在很大不同。无论是从省域之间，还是一个省域内部的地市之间，追求经济总规模的平衡都是不现实的，更加理性的追求，是人均发展水平，即人均GDP的大体平衡。而人均水平差距的缩小，既可以通过做大落后地区经济总量来实现，也可以通过减少其人口规模来实现。所以，创造有利条件，促进人口从落后地区向发达地区、从农村地区向城市地区的流动，也是缩小差距的重要途径。

（五）如何把握和处理好发展均衡与公共服务均衡的关系？

尽管促进发展水平即人均GDP水平的平衡比起追求经济规模总量的平衡要合理一些，容易一些，但受各种主客观条件的限制，要真正实现有效平衡也是不易的。客观来看，即使在区域发展平衡性比较好的一些发达国家，区域发展水平的差距也是长期存在的。虽然通过保障流动的自由与方便，可以减轻区域差距的影响，但流动不会是所有人的选项。所以，作为区域公平的兜底政策，应当是追求基本公共服务的均等化。就是不论身处何地，不论收入水平如何，只要是中华人民共和国公民，都能享受到政府基本公共服务的阳光普照。当然，基本公共服务的范围，可以根据发展水平灵活调整。另外，基本公共服务的货币支出标准，应当根据物价水平进行调整，以保障不同地区居民所享受到的服务水平大体平衡。同时，要大力运用现代信息技术促进基本公共服务均等化水平。

六、区域政策的改进方向

回顾和总结改革开放40年来区域发展格局的演变过程，应当说，区域战略和政策在促进各地发挥自身优势、加快区域经济发展方面是相当有效的。从深入贯彻落实五大发展理念的要求来看，根据上面的思考与分析，今后区域政策的优化与改进，应当着重从以下4个方面努力。

一是要继续加强全国统一市场建设，促进要素流动。这是实现区域协调发展最基本、最重要的政策。现阶段，打破要素流动的障碍，资本要素问题不是很大，虽然也常常有限制，但更多的是各地在争投资抢项目方面出现的无序竞争。商品要素方面，问题相对较大一些，主要是各地不时出现的或明或暗的保护主义倾向。问题最大的是人口流动问题，是要劳动力而不要人的问题，从而导致经济分布与人口分布的失衡，导致不公平。因此，现阶段统一市场建设政策的核心和重点，是努力消除劳动力和人口自由流动的体制和政策障碍。要从法律上明令禁止地方政府、特别是大中型城市政府出台限制人口流动、歧视性就业和有损公平竞争环境的法规。对近年来各地政府采取的限制和妨碍要素和人口正常流动、违反公平竞争原则的地方性政策要进行必要的清理。同时，联动改革户籍制度和社会保障制度。社会保障获取资格，以及劳动力市场准入资格，要与户籍制度脱钩，促进人口自由迁徙。

二是要进一步促进区域间基本公共服务的均等化。党中央一直高度重视基本公共服务均等化工作，并为此做出了不懈努力，取得了显著的成效。但从目前的实际情况来看，我国城乡、区域间基本公共服务水平差异较大问题仍然比较突出，均等化任务依然十分艰巨。例如在教育领域，2019年各地人均教育财政支出差距依然很大，除西藏外，最高的北京为4740元，最低的辽宁为1502元，最高是最低的3.16倍。在医疗卫生领域，2019年全国城乡每千人口卫生技术人员数分别为11.1人、5.0人，城市是农村的2.2倍；分地区看，最高的北京为12.6人，最低的安徽、江西仅5.7人，差距也达到2.2倍。除城乡、区域差距外，以户籍作为社会救助、住房保障等基本公共服务享有条件的制度安排仍未彻底打破，大量的流动人口难以同等享有基本公共服务。“十四五建议”提出，到2025年，基本公共服务均等化水平要明显提高、到2035年基本公共服务要实现均等化。目标十分宏伟，实现起来需要付出巨大努力。通过分析不难发现，我国基本公共服务的城乡、区域差距较大，主要是由我国基本公共服务的筹资体制造成的。我国基本公共服务支出责任大都采取中央地方共担、主要由省级及以下政府承担的模式，而且长期以来省以下政府支出占大头。近年来中央政府投入逐步加大，但目前全国教育、卫生财政支出中，考虑到转移支付后，中央政府的支出比重仍然只有20%左右。由于各地发展水平和财力水平存在较大差异，不仅导致基本公共服务实际支出水平的较大差异，而且，为了保证基本的支出责任，往往造成不同区域企业实际缴费水平的差异，从而使得发展水平较低的地区在招商引资和发展竞争中反而处于不利地位。因此，推进基本公共服务均等化，关键是要在支出责任和财力保障方面进一步统筹和优化。

三是要进一步加大对中西部地区基础设施尤其是交通、水利等基础设施的投资支持力度。加大对发展滞后地区尤其是中西部地区基础设施投资支持，既是提高发展的公平性，让广大中西部地区共享发展成果、改善中西部地区人民群众生活质量的需要，也是提高效率，便利要素跨地区流动、便利中西部地区特色产品和资源对接大市场，提升中西部地区内在发展活力的需要。

改革开放以来，随着我国发展水平的提升，特别是西部大开发等区域发展战略的实施，国家对中西部地区基础设施投资保持了持续较强的支持力度，中西部地区交通等基础设施状况得到显著提升，发展的成就是巨大的。同时，与人民群众的期待相比，与促进区域协调发展、高质量发展的需求相比，提升和改善空间仍然巨大。客观地看，通过这些年的建设尤其是脱贫攻坚，通硬化公路的问题基本上都得到解决，没有解决的主要是一些地级城市通高铁和一些县级区域通高速的问题。当然，考虑到自然条件和人口规模状况，中西部地区基础设施按地均、人均或人地均指标衡量，未必要达到与东部地区相同的水平，但也要面向现代化目标，对标共同富裕的要求，在充分考虑未来中西部地区城镇化和人口集聚态势之后，科学预判中西部地区人口的长期分布格局，并对人口相对聚集的中西部地区的基础设施做出合理规划并予以保障。

四是进一步突出和加大对各类问题区域的支持。促进区域协调发展，最需要处理好政府与市场的关系，锦上添花、培育增长极的事情可以做，雪中送炭、增强欠发达地区发展能力的事情更要做。我国幅员辽阔，内部情况千差万别，加上不同发展阶段主导产业更替和要素特别是人口的流动，在不同的时期会出现不同类型的问题区域，包括资源枯竭型地区、老工业基地（锈带地区）、深度贫困地区、生态脆弱地区等。这些问题区域有的在以往发展过程中为国家做出重大贡献，有的是服从国家生态环境保护大局而被禁止或限制开发。促进问题区域发展，显然是提高发展公平性的内在需要。同时也要认识到，对于一些问题区域而言，通过一定时期内的帮扶、导入新的要素，它们是可以重振内在发展活力的，因而也是提升效率、做大蛋糕的内在需要。

同时，要继续促进欠发达地区发展，充分发挥其优势和潜力。重点是针对发展差距的长期存在所形成的、中西部欠发达地区相对于沿海发达地区的后发劣势，通过有力的政策和投资支持，减小欠发达地区在营商环境、吸引投资和发展特色产业方面的竞争劣势，为特色优势产业的发展创造更好的条件。这样做也是对过去倾斜扶持政策的一个补偿，既有利于提高效率，也有利于促进公平。

（注：文中图表有删减。）