“飞地式合作“：区域经济协调的新发展时间： 2015-07-16信息来源：柳建文　作者：wyg_admin　责编：

　　飞地（enclave）是指位于他国境内而与本国不相毗邻的领土或一国内位于某一行政区域之中而为另一行政区域所管辖的土地，又可分为内飞地与外飞地两种类型。国内飞地主要因为经济原因而由政府设置产生。比如，为保障城市发展的资源需求，中国的部分大城市在其他地区获得了异地管辖权，形成了“行政飞地”，像位于黑龙江甘南县境内的北京市双河农场、位于江苏省大丰市的上海农场等。简单说，就是经济发达地区输出技术和项目，欠发达地区提供土地进行开发；或是经济落后地区把引进的项目安排在经济发达地区来运作。

　　一、飞地式合作的形成及特征

　　区域经济中的飞地现象也被称为BOT发展模式，即一区域在另一区域投资建设，建设方与提供建设用地等资源的一方商定项目建成后建设方运营的期限，在运营期满后建设方无条件将项目转交给项目所在区域。这种方式适用于资源丰富但开发条件不完备的落后地区与发达地区的合作。从实践中看，一般为经济发达地区向欠发达地区转移产业和输出项目，欠发达地区提供建设用地，利税两地共享。其中输出经济的地区称飞出地，输入经济的地区称为飞入地。
　　飞地式合作首先是地方为突破资源限制而采取的策略。我国省级单位间自然地理、经济水平差异很大。西部各省资源丰富，但缺乏资金和技术。东部沿海省份技术先进，但人口稠密、资源短缺，土地开发强度已接近上限。为解决劳动力短缺以及土地资源紧张问题，沿海发达地区开始通过输出产业和资金在内陆地区设立“工业园区”，以降低商务成本，解决产业发展腹地空间不足的难题。由于产业转移在一定程度上解决了内陆地区资金、管理和技术水平不足的难题，因此这一合作形式也受到内陆地区的欢迎。
　　从地域上看，以产业转移和承接为导向的飞地式合作一般是跨省的，其推动力量来自于地方的资源互补和双向获益。在管理模式上，一般是由经济较为发达的输出地负责园区的规划、开发和经营管理；输入地则主要负责园区的征地、基础设施建设和后勤保障。也有双方共同建立园区开发公司进行合资经营，但在公司管理中也多以输出地为主导。利益分配由双方协商而定。
　　目前，国内已有的飞地式合作可大致分为两种模式：发达地区向欠发达地区飞入模式和欠发达地区向发达地区飞出模式。从欠发达地区的角度看，前者可称为“内飞地合作模式”，后者可称为“外飞地合作模式”。内飞地合作模式的特点是筑巢引凤，即区位条件比较优越的地区提供土地和各种基础服务设施，吸引发达地区建立工业园区或投资建厂。外飞地合作模式的特点是借鸡生蛋，即一些受自然环境、地理条件约束无法进行资源开发的地区，在其他行政辖区内建立工业园区招商引资、发展项目。

二、飞地式合作的功能

　　飞地式合作有如下特点：合作双方一般为发达与欠发达地区；合作双方具有较强的资源互补性，合作以市场原则和互惠互利为导向；合作的形式比较灵活、多样，可以摆脱某些政治因素的干扰。基于此，飞地式合作在促进区域协调发展方面具有两项重要功能。
　　第一，它可在不触及行政区划的情况下形成合理的区域产业布局和分工体系。飞地式合作往往是地方产业结构调整的结果，意味着产业的重新布局，也是实现资源空间优化配置的过程。据不完全统计，目前国内飞地式合作中基于资源互补的案例占到70%以上。通过合作，飞出地获得了更多的发展空间，飞入地则推动了本地产业结构的转换和工业化进程。
　　第二，它具有区域协同增长效应，涉及经济、社会、文化等诸多方面。对欠发达地区而言，飞地式合作的最大好处是可以减少探索时间和创新成本，实现跨越式发展。如不考虑其他因素，只要飞入地的工资水平与飞出地大致相当，就会大大增加飞入地就业机会。

三、推进飞地式合作的政策引领和保障

　　在跨行政区的合作中，由于各地方政府之间没有隶属关系，它们之间的合作主要来自互利，并且需要上级政府不断推动。因此，在激励地方合作方面，中央需要利用现有的法律规范、政策诱导、资金支持和地方官员的政绩评价导向等政策，增进飞地政府间的合作，同时还应不断加强区域合作的法律规范建设。对于即将展开飞地式合作的各地而言，可借鉴广东、江苏等省开展飞地式合作的成功经验，明确合作双方的权责划分、利益分配、“飞地”的管理体制、合作纠纷的解决机制等，形成对飞地式合作的合作指导性文件，为地区之间推进飞地式合作提供详细引导和参考。
　　从国家的长远发展来看，针对民族地区推进飞地式合作，不仅需要国家在政策上要持续鼓励飞地内的企业享受民族地区的优惠政策，还要鼓励金融机构向符合产业政策的民族性飞地式合作项目提供信贷支持，对民族地区发展飞地式合作给予用地指标倾斜。
　　同时，推进飞地式合作需要防止出现“经济飞地”现象，即“住在不发达地区之外的业主在不发达地区兴建工厂和设施，造成经营利润频繁流出飞入地，而且，外地业主对当地社会的存在资本运作的冷漠态度和发展短见，在做出重大经济决策时没有认真考虑对当地的居民、社会文化环境及地方感情的影响等”。为避免与飞入地经济发展脱节，民族欠发达地区和发达地区在选择飞地时必须注意：受区域合作成本和区域比较优势两大因素的制约，较远距离的跨区域经济合作必须以经济资源的互补性和相关性为依据，否则就会出现舍近求远所带来的区域合作成本过高和区域合作不经济的结果。特别是对欠发达地区的地方政府而言，飞地合作的最终目的是促进人的发展，不能仅从经济指标出发对飞地式合作进行判断和评估，还要注重飞地可能带来的社会、政治、文化效应。


 

发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王宇光