财政政策促进图们江区域外向型经济发展研究时间： 2015-08-07信息来源：孙黎 李俊江 董凤双 作者：wyg_admin 责编：
摘要：长吉图开发开放战略已实施五年，对实现我国扩大面向东北亚区域的开放、加强与东北亚国家经济合作意义重大。目前，长吉图开发开放先导区建设正处在由起步实施到全面推进的关键阶段，在经济新常态时期应运用财政政策促进图们江区域外向型经济的快速发展，以“转方式、调结构、拓通道、兴边贸”来推动长吉图开发开放先导区建设向纵深发展，为我国沿边开放做出更大贡献。
关键词：财政政策;图们江区域;外向型经济
财政政策是促进外向型经济发展的有效方式，是优化资源配置、弥补市场失灵、维护市场秩序的制度保障。要提高图们江区域外向型经济的发展水平，就要强化财政政策的基础、支柱和服务民生的作用，打造图们江区域经济合作新模式，促进吉林省外向型经济快速发展。应进一步适时调整相关财政政策，完善先行先试的顶层设计，突出解决制约图们江区域外向型经济发展的关键性问题，在更大范围、更高层次上促进对外经贸合作。
一、财政政策促进图们江区域外向型经济发展存在的问题
吉林省现有财政政策中已包含对图们江区域外向型经济发展的政策，这些政策以各专项资金为基础，辅以各类税收、担保等优惠政策。具体包括省级外经贸发展专项资金、外经贸区域协调发展促进资金、外贸公共服务平台资金、对外经济技术合作专项资金、中小企业国际市场开拓资金和省级汽车出口和市场开拓补助费资金。这些资金主要用于国际市场开拓活动，如支持对俄朝(边贸)市场开拓项目、外贸企业融资担保、支出进口贴息、鼓励服务外包企业发展、补助汽车及零部件出口项目、应对贸易摩擦及其他有利于吉林省外贸发展的公共服务项目。上述专项资金的使用在支持图们江区域扩大进出口和引资规模、调整出口结构、鼓励企业开拓国际市场、扶持公共服务平台和基础设施建设等方面发挥了积极作用，取得显著效果。虽然图们江区域建设正有序、高效进行，但相关财政政策的支持力度尚不够，仍需调整和完善。
(一)财政政策支持区域外向型经济发展仍以传统方式为主
财政政策在促进图们江区域外向型经济发展过程中主要以基地建设、工业园区建设、开发区建设、补贴和贴息等传统的扶持方式为主。虽然传统方式在区域经济建设初期起到积极作用，但随着我国经济体制改革的深化，这种行政式的扶持政策越发有悖于市场经济发展规律，造成市场机制局部失灵，相应的财政资金没有充分发挥其应有的引导和促进作用。并且传统的补贴(现金资助)和贴息方式在国际贸易中均不符合WTO的规则，易受到贸易对手的报复。然而，新的方式还在发展之中，如融资担保和股权投资基金，但形式较少且尚未成熟。因此，财政资金支持外经贸发展方式应遵从市场规律进行创新。
(二)专项资金在产业间和企业间的分布不平衡
专项资金在产业问分布不均。近年来，吉林省专项资金对汽车及零件、农产品和木制品及家具出口企业支持力度较大，均超过当年资金总量的30%，2010年和2012年占将近50%。这三大类商品出口总额也占全省出口总量的45%以上，2010～2012年分别达48.54%、52.48%和46.55%，但出口增长幅度并不大，平均年增长9.44%。从出口额看，作为支柱产业的汽车产业没有成为外贸出口的支柱。 同时，享受较大补贴的汽车及零部件的贸易竞争力较低。而冶金矿产、轻纺产品、医药产品和石化产品所占出口比重虽小，但出口增长较快，平均年增长14.6%，专项资金对这四大类出口商品支持力度不够，比汽车及零部件、农产品和木制品及家具三类出口商品支持力度小很多。其中，轻纺产品历年出口额仅次于农产品，2012年出口额超越农产品，排在出口七大类商品的第一位。
专项资金在企业间分布不均表现在现行政策倾向于大企业或行业重点企业，《吉林省省级外经贸发展专项资金管理办法》、《吉林省轨道客车及配套产业发展专项资金管理暂行办法》、《吉林省信息产业发展专项资金管理办法》中规定：申报单位为企业的，其注册资本需在100万元以上(服务贸易企业可适当放宽)。也就是说，大企业申请资助更容易，但资金扶持力度有限，未能达到扶持效果。而中小企业较难获得资助，部分中小企业(尤其是初创企业)甚至一直未能享受到补助与贴息，影响了中小企业增加外贸进出口、做大做强的积极性。
(三)促进沿边贸易发展的财政政策有待强化
近年来，中俄、中朝、中蒙贸易持续快速增长。2011年，中朝双边贸易额达63.2亿美元，创造了自1990年以来的历史最高纪录;中蒙双边贸易总额为63.3亿美元，占蒙古国对外贸易总额的56%。2012年，中俄双边贸易额为881.6亿美元，同比增长11.2%，高于全国外贸增幅5个百分点。同时，吉林省与韩国、日本的经贸合作日益深化。然而，财政政策对支持图们江区域沿边贸易发展力度有限，目前主要集中在基础设施建设、工业园区建设和物流网络建设上，较少涉及制度层面的创新，对企业的扶持也局限于常规模式，缺少进一步减少投资风险的政府担保。同时，承接韩国、日本产业转移的力度不够。
二、运用财政政策促进图们江区域外向型经济发展的措施
纵观国内外经济发展态势，在当前和今后一段时期，我们必须紧跟国内外经济贸易发展形势，适时、高效调整促进图们江区域外向型经济发展的财政政策。应加大财政支持图们江区域外向型经济发展的力度，转变财政支持企业的方式，协调产业间、企业间的资金扶持，进一步打通外贸通道，全力振兴边贸发展。
(一)转变财政支持外向型经济的方式
根据党的十八届三中全会精神和国际贸易自由化趋势，财政政策对图们江区域外向型经济发展的支持应建立在市场在资源配置中起决定性作用的基础上，转变传统财政政策对外向型经济简单、直接干预的方式，减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争来实现效益最大化和效率最优化，由减税、补贴和贴息政策向融资担保、股权投资基金等市场手段过渡。[1]处理好财政政策和市场的关系，做好提升外向型经济质量的基础性、服务性工作。
1.创新财政政策支持企业的方式。第一，对两类企业予以融资担保支持。一是在海外拓展业务时需要政府担保以获得大额资金的大企业;二是通过正常融资渠道不能获得贷款而又有发展潜力的中小企业。必须明确对中小企业的担保重点，对科技型中小企业、战略性新兴产业的中小企业、对外贸易规模较小并具备发展潜力的中小企业予以重点支持，明确担保比例，不为投机活动提供担保。第二，建立政府引导基金。政府引导基金是近年来发展较快的一种扶持方式，它由政府建立股权基金公司，或对指定银行的风险投资部门注资，以政府引导、市场化运作为原则，选择具有发展潜力的企业进行投资，既可在企业初创阶段介入，也可在企业变更融资方式时给予支持。股权投资基金最大的优势在于其风险资金在被投资企业中计入资本金，而不是负债，当企业上市时具有明显优势。政府引导基金的投资额度应设置为10%～49%，以重大科技成果转化项目和属于战略性新兴产业的企业(生产光电信息产品、工业机器人、精密机械、特种装备和物联网相关产品的企业)为投资目标，基金总规模应设置在1亿～5亿元，预计可带动社会投资5亿～20亿元，并将70%的资金投资于初期项目或初创企业。股权投资基金在完成初始投资后，政府应制定跟投政策，给予被投资企业额外补贴和减税优惠，股权退出时以投资金额加上同期银行利息的基础上原价退出。
2.建立物流网络信息平台。图们江区域外向型经济的发展离不开大物流的支持，物流网络信息平台正是实现大物流的基础保障。通过对数据的采集，为物流企业的信息系统提供基础信息，支持企业信息系统各种功能的实现。同时便于政府相关部门间建立协同工作机制和对行业、市场的规范化管理。政府要进行统一规划，充分利用现有的信息资源，协调建立平台所涉及的管理部门、各类物流企业及货物的供需双方，加快物流信息标准化建设，制定政策法规和配套措施，规范单证收费、会员权利和义务、经营管理、备份举证等诸多问题。
3.完善电子商务平台建设。建议地方政府与阿里巴巴网络技术有限公司合作，由吉林省财政厅出资建立“阿里巴巴国际电子商务吉林分站”，利用阿里巴巴240多个国家和地区690万名国际注册企业数据和行业信息，建立“政府+电子商务”双核驱动的区域电子商务平台。目前，已有多个省市(江苏省、中山市等)运用阿里巴巴“中国供应商”服务帮助企业开拓国际市场，都获得良好的回报。对政府而言，该平台可发挥阿里巴巴在电子商务领域多年的经验和优势，相比单一政府或企业推动，更加高效、实用、便利并节省成本，也符合吉林省电子政务化的要求。对企业而言，该平台不仅能让众多注册用户迅速、准确找到吉林省外贸企业的合作对象，还能让吉林省企业了解国际市场的变化和产品需求的最新信息，从而加快企业转型升级。
(二)调整产业间、外贸企业间的扶持资金结构
无论是党的十八大还是十八届三中全会都提出建设统一开放、公平竞争、平等交换的现代市场体系，建立公平开放透明的市场规则。这就要求今后更加注重“公平”，调整原来重点支持支柱产业、补贴大企业的财政扶持政策，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为，建立公平、透明的财政支持体系，让更具发展潜力的产业和广大中小企业享受政策的普惠。
1.协调各产业间的扶持资金额度。优化图们江区域对外贸易商品结构，加快图们江区域形成以技术、营销、品牌、标准等为核心的出口新竞争优势，由劳动密集型产品出口为主转变为以技术、知识密集型产品出口为主，支持战略性新兴产业快速发展。鼓励具有自主知识产权、科技含量和附加值高的机电产品、光电信息产品、工业机器人、精密机械、特种装备等产品出口，大力促进低碳、绿色出口产业发展。具体说就是减少对传统支柱产业的扶持力度，特别是减少近年来外贸增速放缓的汽车产业补贴资金;减少对传统低附加值出口产业的扶持资金，如农产品、轻纺产品、木制品、家具及简单加工的汽车及零部件;加强对技术、知识密集型产品出口企业的研发资助，由政府出资，联合高校和研究所，对企业面临的技术难题进行联合攻关，降低企业研发支出;对技术、知识密集型产品出口企业研发、生产过程中需要进口的原材料和设备采取减税和免税政策。[2]
2.协调大企业、中小企业的财政扶持资金，加大对中小企业的支持力度。外贸大企业对吉林省外贸业绩和GDP贡献较大，同时也是每年财政支持重点。从近年来对大企业的扶持效果看，大企业外贸增长放缓，财政补贴数额对大企业的实质性促进作用较小，而对中小企业的支持资金较少，使中小企业后续发展面临重重困境。我国于2009年发布了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，吉林省也于2010年公布了《促进中小企业发展的若干政策》，大力支持中小企业发展。所以，要充分利用好国家和地产的政策，在扩大中小企业专项扶持资金的同时，将原来补贴大企业的外贸资金部分转移到中小企业中来，转变“抓大放小”的扶持思路，实施“稳大强小”的新战略，在稳步促进大企业发展的同时，更要做好中小企业的扶持工作，将扶持政策和资金向中小企业倾斜，解决中小企业外贸的薄弱环节，如创新资金支持方式、扩展融资渠道、补贴产品国际认证费用、减轻企业税负负担、积极引导国有商业银行和出口信用保险等金融机构对中小企业海外市场开拓的支持，提升其后续发展能力。
(三)强化对东北亚贸易的财政扶持力度
图们江外向型经济发展要结合东北亚区域的经济发展形势，把握机遇，创新边贸经济合作方式，大力发展同朝鲜、俄罗斯、蒙古的经贸往来，积极扶持与韩国、日本进行对接的产业，以边境贸易打造吉林省外经贸发展新的增长极。
在对朝鲜经贸方面，鼓励企业采取“BOT+劳务”的模式与朝鲜开展经贸合作。积极研究减少区域内企业在朝投资的风险，借鉴中非投资经验，通过中国进出口银行支持朝鲜发展的政府问贷款，优惠出口卖方信贷和援外优惠贷款;与中国出口信用保险公司研发针对朝鲜的比例型投资保险产品，政府按企业在朝投资额的比重提供信用担保，在补偿损失、融资便利和市场开拓方面给予企业最大的支持。[3]在对俄罗斯、蒙古经贸方面，坚持资源互补的贸易形式，培育大宗商品交易市场(玉米、大豆、木材、石油、天然气、矿产等);加强与俄在边境地区的互市贸易，由政府牵头，组织有关企业形成投资团队赴俄、蒙进行商贸洽谈并推广宣传吉林省优势、特色出口产品;鼓励企业在俄建立边境开发区和产业基地，补贴建设运营费用;重点推进扎鲁比诺港的贸易便利化工作，补贴企业进出港口的运输成本。在对韩国经贸方面，转变对韩贸易模式，由垂直互补转变为水平互补。目前，中韩贸易结构主要表现出垂直互补的关系，产业间贸易占据主导。韩国对中国出口主要是资本密集和技术密集型产品，中国对韩出口主要是农产品、轻纺等轻工业产品及一些工业制成品。同时，由于韩国对华投资带动大量原材料、零部件和机器设备的进口，使中韩贸易呈逆差状态。图们江区域一方面可继续出口与韩互补产品，如农产品。另一方面可利用关税政策对接韩国先进制造业，尤其是汽车及零部件、装备制造业等，减免进口关税，提高韩国对中国原材料、零部件和机器设备的出口关税，缩小中韩贸易逆差。同时，瞄准韩国八大国家战略产业，在新兴产业层面上进行水平互补的财政支持。在对日本经贸方面，日本政府通过加速低端企业外移，逐步转移高端制造企业的步伐，完善并促进“以外养内、外增内优”的整体经济结构的有效递进，对于中国承接产业转移有着较大的优势和实际利益。图们江区域在化工制品和汽车及零部件方面积极制定承接日本低端和高端产业转移的财政政策，这与韩国的互补产业极为相似，可在长吉图开发开放先导区内尝试构建中日韩地方经济合作示范区，使日本、韩国产业的转移和水平互补更为集中，形成完整的产业链条，成为中日韩先进制造业与高新技术产业转移的热点地区。
参考文献：
[1]高鹤.财政分权、经济结构与地方政府行为[J].世界经济，2006(10)：59-62.
[2]郭庆旺，赵志云.财政理论与政策[M].北京：经济科学出版社，2002.
[3]赵放，陈阵.吉林省参与图们江地区路港合作开发的策略选择[J].延边大学学报(社会科学版)，2009(2)：44-47.
来源：《经济纵横》2015年第6期
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光