平衡区域发展：产业西移还是人口东迁时间： 2015-09-10信息来源： 作者：杨国才 责编：wl_admin
【摘要】为平衡区域发展，理论界提出了“产业西移”与“人口东迁”两种看似相互对立的政策思路。“产业西移”与“人口东迁”各自有着不同的理论基础、政策取向和实现机制，面临不同的理论困境与现实冲突。相比较而言，“产业西移”思路的现实主义成分更多一些，“人口东迁”思路的理想主义色彩更浓一些。基于国际经验与中国国情，需要在现实主义与理想主义之间找到一个平衡点，形成“人口东迁”为主、“产业西移”为辅的平衡区域发展新思路。
【关键词】区域差距;产业转移;人口迁移;平衡发展
改革开放以来，中国各地区经济发展水平普遍得到提高，然而受历史、地理和政策等因素影响，区域间的发展差距非但没有缩小，反而呈进一步扩大之势。即便在中央政府为平衡区域发展而陆续推出西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略后，区域间发展的相对差距虽有所缩小，但绝对差距依然呈扩大之势。东、中、西三大经济板块不仅在经济发展水平上从东向西依次递减，其社会发展水平也同样呈现出从东向西依次递减的态势。[1]可以说，区域发展差距持续扩大是困扰当下中国经济社会发展的最大难题之一。如果区域发展差距长期过大而不能回归到合理的限度内，则不仅会严重损害落后地区自我发展能力的形成，迟滞落后地区的现代化进程，而且对中国未来经济可持续发展、和谐社会建设、民族团结和边疆稳定，以及共同富裕理念均会形成重大挑战。如何有效应对这一系列重大挑战，尽快缩小区域发展差距，关键在于促进区域平衡发展的思路是否恰当。因而，在这一背景下，系统、深入地对现有平衡区域发展的主要思路进行比较与评析，并在此基础上有所推进和发展，无疑具有重大的理论价值与实践意义。
一、平衡区域发展两种思路的提出及内涵
改革开放三十多年来，中国长期维持东部地区工业集聚、中西部地区劳务输出的区域分工与合作格局。东部地区对来自中西部地区跨省务工者实行的是“经济接纳，社会拒绝”的制度安排，这一格局是扩大而不是缩小了地区间居民收入乃至经济社会发展的各方面差距。[2]为促进区域平衡发展，必须改变既有的区域分工与合作格局，为此理论界提出的政策思路主要有两种：要么变东部地区的工业集聚为“产业西移”，要么变中西部地区的劳务输出为“人口东迁”。这也是在空间上实现产业资本与劳动力结合的两种可以相互替代的方式。
(一)“产业西移”思路
“产业西移”思路旨在通过东部地区产业向中西部地区转移，使更多的生产要素和经济活动被配置到中西部地区，从而其发展速度就会超过东部地区，最终拉平区域间的发展差距。如图1所示，中西部地区通过承接东部地区转移产业，将从外部引进的资本、技术与内部丰富的劳动力(包括留守劳动力和回流劳动力)、自然资源结合起来，这有利于加快中西部地区工业化进程，使其发展融到东部发达地区乃至世界经济体系之中，进而实现区域间的平衡发展。
主张“产业西移”这一平衡区域发展思路的学者较多，如胡俊超、魏后凯、陈栋生、范剑勇等均认为，推进区际产业转移是实现区域协调发展的重要而有效途径。[3][4][5][6](P190)学者们提出“产业西移”的平衡区域发展思路，有其特定的现实背景。
一是基于对东部地区领跑、中西部地区落伍原因的反思。东部地区之所以能领跑全国发展，其成功秘诀在于抓住了改革开放和经济全球化的历史机遇，实现了国外产业资本与中西部地区廉价劳动力在东部沿海地区的结合(图2)，从而形成“中国制造”，占领全球市场。据统计，改革开放以来至2009年底，中国吸引的9000多亿美元FDI的80%以上集中在东部地区;①2009年全国外出农民工总量为14533万人，其中62.5%集中在东部区(2009年以前这一比例超过70%)。②正是生产要素在东部地区的高度集中，造就了这一地区的工业集聚和领先优势。相应的，中西部地区发展滞后，主要原因在于资源尤其是劳动力资源大量流失到东部地区，市场也被东部地区企业挤占，从而迟滞了其工业化进程。因此，中西部地区要加快发展，应借鉴东部地区经验，一方面积极引进外部资本，另一方面留住本地劳动力，以实现产业资本与劳动力在中西部地区的结合。
二是基于对东部地区资本转移、中西部地区劳动力回流趋势的预判。中西部地区有承接东部地区产业转移的需求，但问题在于，东部地区的资本愿不愿意进入中西部地区、中西部地区劳动力愿不愿意留在本地。一个基本判断是，经过三十多年的高速发展，东部地区正面临土地和劳动力成本提高、人民币升值带来的压力加大，以及环保门槛大大提高等瓶颈制约。在新的情势下，东部地区低层次劳动密集型制造业要么就地转型升级，要么异地转移。这样，一部分劳动密集型制造业，尤其是其中的制造环节将转移到中西部地区。另一方面，中西部地区农民工跨省流动务工，不仅工资收入低，工作与生活条件差，遭受不公正待遇，而且个体“候鸟式”流动下的背井离乡、抛妻离子，引发了城乡劳动就业与社会保障衔接、农民工子女教育、农村“留守儿童”和“留守妇女”、春运回家难等一系列社会问题。所以，只要当地有就业机会，中西部地区农村剩余劳动力是愿意留下来就地就近转移的，跨省流动就业的农民工会选择向省内回流。
三是基于对战后国际产业转移经验的借鉴。二战以后先后发生了三轮国际产业梯度转移，第一轮是20世纪50年代，美国将钢铁、纺织等传统产业向日本、西德等国转移;第二轮是20世纪60年代至70年代，日本、西德等国将附加值较低的劳动、资源密集型产业转移到亚洲“四小龙”等新兴工业化国家和地区;第三轮是20世纪80年代以来，欧美和日本等发达国家和亚洲“四小龙”等新兴工业化国家或地区，将自身不具有竞争优势的产业向以中国为代表的发展中国家转移。在第三轮国际产业转移的过程中，中国因奉行改革开放的国策而使东部地区成为国际产业转移的最大受益者。2008年国际金融危机以来，全球兴起了第四轮产业转移浪潮，中国东部沿海向中西部的产业转移将成为标志性事件。
“产业西移”思路就是在上述背景下提出来的，成为促进区域平衡发展的主流思路。在这一思路指引下，中央政府相继推出了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略，同时积极推进东部产业向中西部地区转移。推进“产业西移”的具体措施有：一是限制东部地区建设用地指标和中西部地区劳动力向东部地区流动，提高其用地、用工成本，从而倒逼其“产业西移”;③二是增强中西部地区产业配套能力、加强园区建设、降低企业运营成本、改善投资环境，以吸引东部“产业西移”;④是中央政府出台各种优惠政策和搭建制度平台，力挺“产业西移”。⑤
(二)“人口东迁”思路
“人口东迁”思路是在继续推动东部地区经济集聚，将全国经济总量做大的同时，允许中西部地区人口向东部地区自由迁移，如此既能满足东部地区经济集聚对劳动力的需求，还能使中西部地区充分分享东部地区经济发展的成果。这样，尽管区域间经济增长是不平衡的，但由于建立了合理的区域间利益分享机制，使得区域间发展是可以平衡的。[7]如图3所示，产业资本和人口在东部地区的进一步集聚产生“做大蛋糕”效应，而中西部地区以人口迁移的方式也可以从东部地区经济集聚中受益，从而达到平衡区域发展的目的。这一思路下的区域分工与合作格局与过去东部地区工业集聚、中西部地区劳务输出格局所不同的是，尽管也强调经济活动在东部地区的集聚，但人口自由迁移替代了劳动力区域流动。⑥“人口东迁”思路的提出，主要基于以下认识：
首先，基于对区域平衡发展内涵的重新理解。所谓区域平衡发展，不是追求区域间经济总量(GDP)的平衡，也不是追求人均GDP或人均收入的平衡。真正有意义的是生活质量的平衡。[8](P38-43)而影响生活质量的因素，除了人均收入水平外，还有基础教育、医疗卫生、交通通讯、饮用水、社会治安、环境保护等基本公共服务。以此观之，中西部地区经济总量可以少一些，人均收入可以低一些，但只要公共服务不比东部地区差，就仍然可以说区域发展是平衡的。正如世界银行所指出的，不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖。[9](P1)
其次，基于对东部地区集聚效应尚未得到充分发挥的判断。从经济发展规律来说，当东部地区经济集聚到一定程度后，由于拥挤效应最终会超过规模效应，这时自然会出现产业向中西部地区转移。当下，东部地区产业确实显现了向中西部地区转移的趋势，但这不是在市场机制的作用下发生的符合经济规律的产业转移，而是人为推进的产业转移。原因在于，东部地区土地和劳动力价格上升有政策的作用在内，如用地指标限制导致地价上涨，户籍制度制约了劳动力进一步转移。实际上，如果没有土地和户籍制度限制要素流动和扭曲要素价格，东部地区的集聚效应还将得到进一步发挥。[7]
再次，中西部可以通过适当的机制分享东部经济繁荣的成果。中西部地区的人口如能充分自由地迁移到东部地区，则不仅迁移过去的人口可直接分享东部经济发展成果，而且留下来的人口因为人均资源占有量增加，也能提高其生产率和收入。中西部地区还可将农民异地城市化后的宅基地复耕产生的建设用地指标、新增的城市建设用地指标有偿转让给东部地区，换取东部地区为其迁移人口解决落户问题(见图4)。此外，东部地区经济集聚所产生的“做大蛋糕”效应，还能为更大规模的区域间转移支付创造条件。[7]
“人口东迁”思路是在综合上述考虑下提出来的，近年来复旦大学的一些经济学者，如陆铭、陈钊、袁志刚、绍挺等的研究，均大力呼吁利用人口迁移的方式来促成区域之间的平衡发展，[7][10]并且得到了世界银行相关研究成果的有力支持。[9](P1)尽管这一思路并未成为中国促进区域平衡发展的主流思路，但对于如何推进人口迁移，还是给出了比较明确的举措。一方面，要继续推进经济活动向东部地区集聚，这样才能创造更多的就业机会，增加其人口容量。另一方面，要实施土地和户籍制度联动改革，允许土地指标的跨地区再配置和人口的跨地区自由迁移，并且规定哪里要求得到更多的土地利用指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量。[11]也就是说，将一个城市土地指标与该城市的新增就业和新增移民相挂钩。[12]这样不仅可以解决东部地区经济集聚所面临的用地瓶颈，还能消除中西部地区人口向东部地区迁移的制度障碍。
二、“产业西移”思路与“人口东迁”思路的比较与评价
从产业资本与劳动力结合的区位选择看，平衡区域发展的“产业西移”思路主张促进产业向经济落后的中西部地区转移，也就是把产业布局到劳动力密集的地区，故又可被称为“移业就民”思路;平衡区域发展的“人口东迁”思路则倡导促进人口向经济繁荣的东部地区迁移，亦即把人口迁移到就业机会多、收入高的地区，故又可被称为“移民就业”思路。这两种思路既相互对立，又各有优劣。
(一)“产业西移”思路与“人口东迁”思路的比较
第一，理论基础不同。“产业西移”思路的理论基础是产业梯度转移理论。该理论将产品生命周期理论和区域生命周期理论引用到区域经济开发中，认为由于各区域间资源禀赋、经济基础和发展战略不同而形成不同的产业梯度，这种产业梯度的存在以及地区产业结构不断升级的需要，导致产业在地区间呈现出从高梯度地区向低梯度地区转移的普遍规律。[13]随着产业的梯度转移，经济增长重心也随之转移。根据产业梯度转移理论，我国东部地区的产业尤其是劳动密集型制造业会逐步向中西部地区转移，中西部地区借此可实现经济的崛起或起飞，从而使区域之间的经济发展差距得以缩小。
“人口东迁”思路则以新经济地理学为其理论基础。该理论在规模报酬递增与不完全竞争市场为特征的新贸易理论框架下，引入了运输成本、外部经济、要素流动以及路径依赖等因素，来研究产业集聚与扩散。[14]依据该理论，东部沿海地区人口众多而且稠密，加之地理上靠近国外市场的便利，使得东部地区的消费市场容量大于中西部地区，在发展制造业方面具有中西部地区没有的优势。只要中国出口导向的制造业持续增长，产业向东部地区集聚的趋势还将继续，直至其拥挤效应超过规模效应。
第二，中间目标不同。尽管“产业西移”思路与“人口东迁”思路的最终目标是一致的，即促进区域平衡发展，但这两种思路在中间目标的选择上存在明显的差异。“产业西移”思路期望通过将东部地区产业向中西部地区转移，使产业在空间上的分布更加均衡，从而改变一直以来的中西部地区经济增速低于东部地区的状况，最终缩小区域间经济总量和人均量的差距。由此可见，这一思路的中间目标是追求平衡增长，并通过区域间的平衡增长来达到最终的平衡发展。
“人口东迁”思路首先是要继续发挥东部地区的经济地理优势，吸引资源和经济活动进一步向东部地区集聚，将全国的经济总量做大。与此同时，建立合理的区域间利益分享机制，让中西部地区能充分地分享到东部地区经济增长的收益。很显然，该种思路是以效率为中间目标的，因而区域间不平衡增长是值得鼓励的，但在区域间不平衡增长的基础上可以实现平衡发展。
第三，实现机制不同。在东部地区集聚效应尚未得到充分发挥的情况下，大规模的“产业西移”不会自然发生，除非借助政府的行政力量。如前所述，政府通过严格的土地和户籍制度来限制要素流动和扭曲要素价格，就可形成推进“产业西移”的倒逼机制。由此可见，“产业西移”是由政府主导的，行政机制是其基本的实现机制。
“人口东迁”则是在市场力量的作用下，伴随产业的地区集聚发生的符合经济规律的人口自由迁移。在这一过程中，政府要做的是减少对市场的不合理干预，恢复市场在资源配置中的基础性作用。因此，“人口东迁”的主导力量是市场，市场机制是其基本的实现机制。
(二)对“产业西移”思路与“人口东迁”思路的评价
尽管“产业西移”思路被当作促进区域平衡发展的主流思路，在实践中也已经产生了自2007年以来的“中西部持续提速、东部集体降速”的效果，三大经济板块的相对发展差距开始缩小，但这种简单地以行政干预来促进区域平衡发展的政策思路存在几个认识上的误区：一是忽视了国际、国内产业转移的区别。国际产业转移的一个重要诱因是劳动力不能在国与国之间自由流动，而资本流动相对比较自由。但在一国内部，劳动力是可以跨区域自由流动的，从而在很大程度上弱化了国内“产业西移”的动力。所以，不能用战后国际产业转移的经验去简单类推国内区际产业转移的趋势。二是通过行政手段倒逼“产业西移”，尽管可以提高中西部地区经济增速，但不能不看到其可能的代价将是损失现有的东部地区产业集聚、放慢东部地区发展，并且导致国内要素和商品市场的分割，使中国的大国优势难以发挥，经济运行的整体效率大大降低。三是东部产业集聚效应形成后，产业区域粘性会阻碍“产业西移”，尤其是很难将整个产业链转移出去。[15]而中西部在近年来的承接产业转移过程中，也出人意料地普遍遭遇招工难问题。所以，预期中的大规模产业区域转移并没有发生。四是西部地区生态环境的可承载力低下是其承接产业转移的“短板”，而东部地区转移过来的产业往往又是威胁生态环境的产业，如果对产业转移的承接不当将会加剧生态环境的恶化程度。[16]
按照“人口东迁”思路的设想，如能对土地制度和户籍制度进行重大变革，就可以让大量的中西部人口继续向东部地区流动，并正式成为城市居民，在东部大平原上就将形成长三角、珠三角和环渤海这三大都市圈，这里将聚集我国一半以上的人口和绝大多数的经济活动。[10]但中国作为一个大国，人口多，幅员辽阔，都市圈的数量是否可以更多一些，空间分布是否可以更广一些?对于中西部少数民族居住比较集中的地区，移民是否可行?大量人口聚集在东部地区将带来哪些社会问题?这些都需要进一步研究的支持。“人口东迁”思路要求实施土地与户籍制度联动改革，实现建设用地指标与户籍的跨地区交换，建立区域间的利益分享机制。这将是一个极其复杂的制度设计过程，因为其牵扯到多方面的利益博弈。“人口东迁”思路的实施，势必造成中西部地区的经济总量增长相对较慢，但中国目前对地方官员的绩效考核正是基于地区的经济总量增长，所以这一思路很难得到中西部地区的支持。如何改革地方政府官员绩效的考核体制，尤其是如何考核中西部地区官员的绩效，是“人口东迁”思路必须破解的难题。
三、“人口东迁”为主、“产业西移”为辅的平衡区域发展新思路
如果说“产业西移”思路太过现实主义的话，那么“人口东迁”思路就带有较多的理想主义色彩。太过现实主义，往往会放大当下的困难，使人不敢去尝试实现目标的可能的更好路径，而理想主义色彩比较浓，又容易忽略现实的障碍，滋生盲目的乐观。中国真正所需要的是，在现实主义与理想主义之间找到一个平衡点。基于这样的考虑，我们提出“人口东迁”为主、“产业西移”为辅的平衡区域发展新思路。
“产业西移”是一定会发生的，因为随着东部地区经济集聚的拥挤效应在不断增加，低层次劳动密集型制造业或迟或早会向中西部地区转移。同时，中西部城市化的推进也有赖于承接东部产业转移以夯实其产业基础。但要注意，这里的“产业西移”是经济发展到一定阶段，在市场力量作用下自然出现的，而非用行政手段人为推进的结果。“人口东迁”已经并将继续发生，因为东部地区的经济集聚还会继续，这需要更多的人口来参与其经济活动。2010年第六次全国人口普查结果就显示，与十年前相比，东部地区常住人口占全国的比重持续提高，中西部地区常住人口比重持续下降。人口从中西部地区流向东部地区的趋势已经非常明显。⑦此外，为提高中西部地区劳动生产率和人均收入就需要增加其人均资源占有量，这也有赖于其迁出一部分人口。接下来的问题是，“产业西移”与“人口东迁”是否矛盾?尤其是“产业西移”与推进东部地区经济集聚有无冲突?
如果“产业西移”是市场力量使然的话，那么其真正内涵就是东部地区部分劳动密集型制造业或其他产业的产业链的某些环节向中西部地区转移，而先进制造业、现代服务业仍将在东部地区集聚发展。所以，“产业西移”并不意味着中国经济重心的西移，实际上是为东部地区的产业转型升级腾出空间，即所谓的“腾笼换鸟”。随着东部地区的产业转型升级，经济密度和人口密度还会进一步提高。东部地区不仅发展先进制造业、现代服务业需要大量高端人才，同时也需要大量低端劳动力来满足不可替代的传统服务业发展的需求。这样，就为中西部地区人口向东部地区迁移创造了更大的可能性。因此，“产业西移”与“人口东迁”不完全是替代关系，它们可以是相互补充、并行不悖的。
重塑经济地理是一国为实现区域平衡发展而进行的必要转变，而产业转移与人口迁移则是塑造经济地理变迁的两种主要路径。无论是产业转移还是人口迁移，只要是顺应市场规律而动，都是值得鼓励的。不过，吴建峰等的研究发现，中国制造业大规模西迁的时代尚未到来。[17]英国《经济学家》周刊也指出，中国的制造业向内地搬迁，成本节约得并不多。[18]因此，除非依靠政府行政力量的强力推动，人们预期中的“产业西移”在当下并不会发生。而真的依靠行政手段推动“产业西移”，又会以牺牲整体经济效益为代价。而较之于产业转移，人口迁移可能是达到效率与平衡兼得最具潜力的机制。如前所述，“人口东迁”一方面是一种顺应市场的选择，有利于增进整体经济效益;另一方面，在构建了合理的区域间利益分享机制后，“人口东迁”也有利于促进区域平衡发展。所以，“人口东迁”对于重塑未来中国经济地理理应发挥更大作用。也就是说，平衡区域发展应以“人口东迁”为主、“产业西移”为辅。
四、结论与引申
区域发展差距是一个世界性难题，我们对中国区域发展差距难题的复杂性、艰巨性更应该有足够的认识，不可将其归因为某种单一的因素，解决问题时也不可期望能毕其功于一役。要多管齐下、多措并举，形成人口转移为主、产业转移为辅的区域平衡发展的总体思路。在人口和产业顺应市场规律流动起来后，对中西部地区的财政转移支付也是不可或缺的。当然，财政转移支付的目的主要是改善中西部地区的基本公共服务，而不是用于生产性投资。此外，考虑到当下向沿海地区自由移民尚无法实现，中西部地区积极承接沿海地区产业转移至少是一个次优的选择。但中西部地区承接产业转移一定要相对集聚，这不仅有利于分工和专业化，而且治理污染时也具有规模效应。为此，中西部省份应将省内几个大的区域性中心城市作为重点产业承接地，同时在省内放开户籍限制，允许省内自由移民，使省内大部分人口能迁移到几大区域性中心城市。
注释：
①根据《中国统计年鉴2009》、《2009年国民经济和社会发展统计公告》以及各省历年实际利用外资计算得到。
②数据来源：国家统计局《2009年农民工监测调查报告》。
③近年来东部地区普遍出现“用地荒”、“用工荒”现象，就是明证。
④如2009年安徽皖江城市带、2010年广西桂东、2011年重庆沿江和湖南湘南、2012年湖北荆州等承接产业转移示范区的陆续启动。
⑤如2007年商务部和国家开发银行联合发布《关于支持中西部地区承接加工贸易梯度转移工作的意见》，2010年国务院出台《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，2011年国家工商行政管理总局出台《关于认真做好中西部地区承接产业转移中工商登记衔接工作的意见》等。
⑥同为人口移动现象，劳动力区域流动只是劳动力临时或短期离开原居住地外出活动们不变更户籍，而人口迁移即移民，是指人口在地区间迁出或迁入且发生居住地的永久性或长期性改变。
⑦与2000年人口普查相比，2010年东部地区的人口比重上升2.41个百分点，中部、西部、东北地区的比重都在下降。其中西部地区下降幅度最大，下降1.11个百分点;其次是中部地区，下降1.08个百分点;东北地区下降0.22个百分点。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立