我国区域治理存在的问题及对策研究时间： 2015-09-19信息来源：易昌良 匡涛涛　作者：wyg_admin　责编：

　摘要：当前，在区域行政的强大惯性、地方“分权”利益等诸多因素影响下，区域治理缺乏超越各地方政府的区域权力，导致区域经济发展和公共治理呈现权力真空，阻隔了市场要素的自由流动，难以满足经济社会发展对资源流动无界化的要求。

　　为此，树立“整体政府”的理念，打破既有行政区行政的制度安排，转变政府职能，提高政府官员素质，建立良好的信息沟通以及双边或多边协商机制，是我国区域治理优化落实的重要选择。

　　20 世纪80 年代以来，国际国内经济社会发展呈现新的特点：国际上，随着国际贸易竞争的加剧，经济一体化步伐逐步加快。这期间，区域主义和新区域主义逐步兴起。在区域主义思潮的影响下，各经济体推动了生产组织结构的重组和区域治理的施行。欧洲、非洲等国家通过区域内各种政治经济集团的对话、协调和合作，构建了大都市区的各种制度、政策和管治方法、机制，以达到最大程度地动员和利用区域资源，最终实现区域治理的目标。在国内，随着改革的深入，区域间竞争日益加剧，区域公共问题也不断凸显，这种状况促发了彼此的合作需求。因此，建构各地政府和非政府组织的协同合作结构，推动现代化区域治理模式的运行，统筹共治、协调推进区域经济社会发展，成为迫切的现实需要。

　　一、当前区域治理的问题及原因

　　随着改革的逐渐深入和经济社会发展的加快，资源、人口流动越来越频繁，各地、各领域加快自身发展的同时，相互合作、共同协调以推动区域治理和解决区域间的共同问题成为必然选择和重要趋势。20 世纪90 年代末以来，长江三角洲、珠江三角洲和京津塘三大城市集群的协调发展，印证了这样的选择。随后，武汉城市群、山东半岛经济圈、长株潭城市群区、东北区域经济一体化以及正在稳步推进的京津冀一体化，进一步将我国的区域发展和治理推向纵深。可以看出，区域竞争合作协调发展已经成为我国区域经济共同发展的重要特征。

　　但长期以来，在行政区划基础上形成的行政区行政和经济管理体制是按行政条块为域来组织经济的，这种刚性和闭合式的行政管理已经成为一种惯性管理模式。在这种管理模式下，地方政府往往以行政手段干预本区域经济发展。在带来正面效应的同时，也带来负外部性，即地方政府制定的经济管理法规与政策以行政区划为边界，阻隔了市场要素的自由流动，市场要素和资源无法按照市场法则进行跨区域的优化配置。由于行政辖区范围的“狭小”，资源分布的范围有限，无法满足经济社会发展对资源流动无界化的要求，于是引发了要素市场分割化、资源配置等级化、地方政府企业化、经济形态同构化以及邻域效应内部化等发展和改革的诸多问题。由于经济边界、资源流动边界往往大于行政管辖边界，使得若干毗邻“行政区经济”之间变得更加相互依赖，需要解决跨行政区划的诸如空气质量、水流、交通通讯等大量公共问题。这些现象表明，面对当今的经济全球化、资源配置市场化等复杂社会生态，传统僵化的行政区行政和“行政区经济”的管制方式日趋陷入治理失灵的困境。我国的经济发展和治理运行的实践显示，造成这一状况的原因主要在于：

　　第一，区域内各地方政府推行地方保护主义，彼此之间缺乏有效协调机制。始于20 世纪80 年代的以经济性分权让利为主线的市场化改革和90 年代初“分灶吃饭”的财政体制转型极大调动了地方政府的积极性，使得各地方政府拥有了较大的资源配置权和相对独立的经济利益。这种地方化格局导致了地方政府间的竞争，而竞争又带来自我保护意识和相关政策壁垒。在法定意义上，我国宪法赋予地方人大根据本地区实际情况制订地方性法规，地方政府根据地方人大的法律授权，制定区域行政法规和出台相关政策，确认地方利益存在和维护的合理性。同样，地方政府有权利和义务扩大自己可支配的财力物力，以改变本地区落后面貌，改善本地区居民生活。然而，地方政府往往在相互竞争中把自己的权益保护蜕变成地方保护主义，使得地方利益追求和实现发生异化。实际情况显示，各地政府常常以行政区域为市场运行划界，它们之间缺乏合理、整体、高效、统一的协调机制，这种失衡的利益机制、偏颇的政府职能定位、传统地域亲和的人文环境，使得区域经济、区域公共事务和公共问题难以协调，地方政府之间合作困难。如沪苏浙三角区域，三省市之间没有稳定的协调机制，只是三省市的主要领导针对区域的发展战略进行一些磋商，但这种磋商并没有制度化，因此不能够快速、及时地研究决定区域内的一些重大事项，亦不能督促合作总体要求的落实。

　　第二，行政壁垒高筑，区域一体化整合困难。区域治理策略在区域整合与一体化进程中扮演着重要的角色，对区域的经济社会协调与合作发展产生了关键影响，但是从我国区域实践经验来看，各地方政府仅仅从本地资源禀赋和地区优劣势出发，区域规划各自为政，为市场化运行带来负面的影响和更高昂的交易成本，表现为行政壁垒高筑，区域内各层级政府之间的关联较为松散，协调不力。省际区域、近域城市、组群城市整合中的每个省级行政区域、每个城市都有各自的利益诉求，缺乏区域范围整体规划和管理，更谈不上统筹产业空间整体布局及组织产业的分工协作，以靠大规模投资拉动增长和解决低端技能就业，由此使得各地重复建设现象十分突出，资源利用效率低，产能过剩，经济结构失调，市场需求跟不上市场供给，从而产生经济危机的隐患。

　　在产业结构上，各地缺乏互补性、城市间的合理分工和协同共治存在明显的利益冲突。区域内部可持续发展的战略受众多不利因素的影响，例如各城市之间由于产业趋同、市场分割引发的某些产品原材料的价格竞争，及各地方政府为了维护各自的利益而进行的无序竞争等，不仅仅浪费了人力物力及大量的社会资源，而且使得区域内各城市不能形成一个整体，不能整合区域内各城市的优势，提高区域整体的核心竞争力。因此，我国各区域发展和治理迫切需要强化整合，包括省际区域、近域城市、组群城市的制度、规则等的整合。

　　二、解决区域治理问题的对策

　　（一）推动顶层设计，为区域治理创造良好的制度和法治环境

　　从现实来看，区域内的地方政府及其相关部门和社会组织对难以根治的市场分割和区域公共问题，治理意愿不强，对区域公共管理的治理绩效没有较好的预期，是因为区域经济社会发展的外部制度和法律的环境不配套，相关体制改革迟滞，迫切需要在国家层面全面深化改革，进行顶层设计，以调整和改变经济社会制度大环境。

　　首先要求地方政府树立相应的公共治理理念，如合作共治的理念、有限政府的理念、平等协商的理念；其次，要求地方政府主动适应区域治理模式的需要，遵循民主法治的精神，同时把握好市场决定性、利益导向、创新和发展等原则，与辖区内的社会组织等管理主体平等协商，通力合作，实现无缝隙衔接，积极解决涉及区域范围内的各项公共事务问题；第三，修正相关社会组织的参与制度，大力培育和扶持社会组织，向社会组织的治理主体开放有关公共权力的运行入口，和相关政府组织、社会组织等各方治理主体一起展开合作，树立“整体政府”的概念，共同解决区域市场一体化问题并向整个区域提供优质公共物品和服务。

　　（二）借鉴发达国家有益经验，加快提升我国的区域治理水平

　　发达国家已经积累不少区域治理的成功经验，这些经验值得我国借鉴。如美国大都市区区域治理的成功经验。20 世纪90 年代初，近80% 的美国人口居住在大都市区。随着人口大都市化，生活水平、经济效率、科技文化水平和信息化程度提高了，但同时也面临着诸多城市治理问题，如就业、交通、治安、住房等。除此之外，随着市政府数量的增加，在大都市区内部还产生了治理难题。相邻的地方政府间存在明显的共同利益，在商业性投资、产品生产以及联邦和州的补贴金方面不可避免地存在紧张的竞争关系。正是这种治理缺陷推动着大都市区的治理改革，包括建立大都市区政府、建立多中心治理主体、网络状的协调体系，在合作共治的机制中推动经济社会的发展和跨行政区公共管理问题的解决。当然，需要紧密结合我国的国情和区域的具体情况，有选择地吸收国外区域治理的科学成分。

　　（三）正确协调好行政边界与经济边界，完善区域一体化进程

　　地方政府是整个行政辖区经济社会发展的主导力量，其制定的法规与政策要影响到整个行政辖区的资源流动和要素聚散。然而，行政辖区的边界与经济自然延伸的客观边界往往是不一致的，因为市场供求双方分布广泛，造成经济边界跨越不同行政区域。经济边界的不确定是由于市场要素天然地要逃离风险，向收益高地聚集，哪个行政区域的市场环境好就向哪里流动。这就对地方政府形成反向约束，鼓励其创造优良的市场环境，吸引高质要素聚集。但光做到这一点是不够的，这是因为经济规律是不以人的意志为转移的。因此，各地政府要放宽眼界，跟随经济流动的边界扩散，与相关地方积极沟通，处理好府际关系，寻求并提高合作水平，力图组织和建立相关协商共治的机构和运行机制，消除阻碍市场资源自由流动的各项体制性障碍，完善一体化进程，共享经济收益，实现区域治理的目标。

　　（四）创新治理机制：从“泛行政化”的科层制到组织间网络制

　　在“官本位”思想影响下，全社会都把管理目标的达成寄希望于政府。为了处理市场和社会纷繁复杂的事务，政府建立庞大的组织架构，权力运行为自上而下的垂直方向，体现为结构错综复杂、层级较多的科层制组织。区域其他公共管理主体要么发育不良，无力参与合作共治，要么依附或寄生于某个政府机构，靠着官方背景，套用行政级别，甚至高校、企业也希望自己与行政级别挂钩，便于自己权力和利益的最大化，造成了整个社会的无法有效实现多方平等协商和协作共治的区域治理目标。实际上，在推进区域公共治理和区域经济一体化进程中，地方经济社会的发展在很多问题上不仅需要和周边行政区域合作才能解决资源共享，拆除市场要素自由流动的障碍，解决超出行政边界的跨区域公共事务问题，也需要区域内部多主体合作、多治理模式的共同作用，广泛聚集社会各方面、各层次的智慧力量，才能深入挖掘区域经济的潜在效益和根本解决跨区域的公共管理问题。

　　正是在这种情况下，单一传统的科层制面对企业、社会强烈要求建立统一协调大市场的要求和区域公共事务问题的挑战，已经显得势单力薄，单个行政区域的政府行政部门穷于应对不断出现的各种经济社会发展问题和资源环境保护问题。因此，针对不同层次、不同类型的区域经济一体化和跨区域公共事务的问题，必须进行制度和机制创新，运用市场机制、自组织机制、组织间网络制等混合机制来对其进行“多中心”“多模式”治理，形成区域公共问题治理新机制。实践表明，跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要，国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越呈网络化。这种难分彼此的治理语境促进区域主体协同共治，使得诸如资源跨区域自由流动、生产要素互补、产业互动、基础设施和生态环境共建共享等合作治理趋势逐步成为新时期区域经济社会发展的主格调。

　　（五）深化政府改革，构建扁平化的区域治理模式

　　现代化的区域治理体系应包括跨区域的政府、企业、行业协会、大学与科学研究所、服务机构，以及与本区域市场和社会各界紧密联系的外地企业、专业机构等。我国要建立多中心治理主体、网络状的协调体系，政府依然扮演着举足轻重的角色。目前，我国地方治理政府层级设置，实行的是省级—市级—县级—乡级四级，呈现出金字塔式的地方治理政府层级体系，每一层级又有诸多的平行机构，既有党委的一整套机关，又有政府的一整套职能部门，甚至人大、政协还各有相应的一整套专门机构。地方治理层级体系过多、幅度过宽，不仅造成政府自身机构臃肿、人浮于事、官僚作风盛行、运行成本高筑，也给区域治理带来阻碍。在区域治理体系内部，政治、经济、社会和文化等的事务管理涉及的政府部门众多，相互间的交叉连接过繁，交易费用过大，加上一些政府官员和办事人员法治意识淡薄，轻视社会组织的智慧和力量，往往把“多中心”治理主体合作共治的治理模式视为对政府官员权威的挑战，在很多事务上摒弃协商合作的办法，采取行政垄断的方式推动问题解决，使得非官方的企业或第三部门感到无所适从，无法发挥网络状治理体系群策群力的优势，难以实现真正的治理效果。从国外实践看，绝大多数国家的地方政府层级实行两级制，一级治理体系中涉及到官方的，只有狭义的政府行政机关一家专门机构在对经济社会事务进行牵头或参与管理。

　　因此，我国要深化行政管理体制改革，在纵向的层级管理链条上，伴随城镇化进程，重新划分省区范围，适当缩小行政管辖面积较大和拥有城市数量较多的省区，增加省级建制数量，撤销市级建制，原有市级城市只管理城市自身，成为与县级平行的城市建制，剥离县与市的隶属关系，将其直接交与省级管理，合并行政区域偏小的县，建立管辖范围更广的县级建制和乡级建制，特别突出县级建制的重要性，赋予县级必要的立法、更大的行政和财政等自主权，以便在与相关合作伙伴进行共同治理时扩大自由裁量权，充分发挥它们在区域合作治理上的积极性和主动性；在每一层级管理体系的内部，本着遵循“以民主法治为本位”“以市场为决定作用”“以交易成本为最小化”“以效率为目标”“以回应民众为主线”等诸多原则，正确处理好区域内政府与其他社会治理主体的关系，加快改革步伐，理清党委、人大、政府、政协相互间的权力职责关系，缩小“四套班子”机构规模，减少领导职数与政府雇员数量，构建扁平化的政府系统。通过上述的政府纵向和横向上的改革，建立与现代治理要求相适应的扁平化区域治理体系，减少治理成本，提高治理效率，以更好地推动区域间和区域内部的合作治理。

　　（六）加强区域治理体系中政府官员的能力建设

　　要使得区域合作共治的目标有效实现，就必须使主导及参与合作的相关管理者的能力满足区域一体化进程的要求，进而提高区域治理的效果。加强区域治理体系中的政府相关管理者能力建设对于区域治理模式的有效运行有着非常关键的影响。因此，区域治理体系中的相关管理者，特别是政府主要领导应在以下几方面提高能力：

　　其一是调研和沟通协调的能力。区域间经济一体化和行政跨界公共问题的有效解决都离不开相关地域政府及大型企业的有效沟通。地方政府及相关大企业、社会组织通过主动相互沟通协调，在区域合作上达成共识和理解，消除行政障碍。为此，区域内的各有关地方政府首先要主动积极走访，深入区域内的有关部门、企业等社会各界进行调研摸查，收集、整理与掌握基础性信息，并加以提炼汇总，建立信息共享平台负责区域内信息的统计、编纂和分析交流，为区域一体化合作共治提供决策依据。其次加强各地行政首长、有关大企业高管联席会议及各专题会议，促进由对话协商的临时性安排向制度性安排转换，在实际访谈和制度性协作环境中锻炼和提高管理者调研和沟通协调能力。

　　其二是开拓创新的能力。当前，我国经济发展进入新常态，既要保持中高速增长，又要向中高端水平迈进，必须依靠创新支撑，创新是当前中国经济发展的主要动力。作为引领和管理区域经济社会发展的地方政府，需要不断适应新形势，推动行政管理体制的创新，构建适应区域一体化的新的政府治理模式。这就需要地方政府官员深刻认识开拓创新、锐意进取对区域治理的极端重要性，在实践中进一步解放思想，转变观念，着力克服和排除各种落后思想和狭隘观念，牢固树立勇于、乐于和善于开拓创新的理念，增强开拓创新的能力。为此，建立创新型官员理论学习基地和实践锻炼基地，加强对基础理论、新知识和创新思维的培训，完善教育培训考核机制，树立选人用人的创新导向，为创新型官员搭梯子，将其放到最能发挥创造力的岗位上，在工作中增长胆识和才干，研究新情况、解决新问题，提高解决具体问题的能力。

　　其三是依法治理的能力。在现代社会，治理离不开法治，法治是治理的基本方式，是提高区域治理水平的保证。区域治理是法治轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理。法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势在区域治理上具有其他手段所不具备的优势。区域治理的实施必然伴随着产业、生产要素、基础设施建设、公共服务等方面一系列涉及区域内公众切身利益的重大决策。为保障决策的科学性、公正性、可行性，应按照依法行政原则的要求健全区域经济一体化行政决策的程序保障机制，将区域一体化重大行政决策纳入法定程序的轨道，避免领导拍脑袋式决策、政策朝令夕改或部门利益垄断式决策。要求政府官员树立法治观念和服务意识，强化对法律知识的学习应用，尤其是涉及区域治理和经济一体化过程中的相关法律法规的学习应用，提高他们的行政立法和行政执法水平，是我国推进区域治理体系和治理能力现代化、切实解决好区域公共问题的必要选择。


 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光