我国省际边界区域发展存在的主要问题及对策建议时间： 2015-10-19信息来源：张亮 刘义成　作者：wyg_admin　责编：

　　内容摘要：省际边界区域作为特殊的区域发展类型，资源禀赋、发展水平上相近，在区位上存在天然的合作基础，但又受限于所属省域的行政管辖与政策制约，难以形成协同发展，总体发展水平较为落后，已严重影响到全面建成小康社会目标的实现。要解决当前我国省际边界区域发展中的问题，必须加快从注重发挥地方各自的积极性向更加注重区域协同发展转变，统筹推进相互间的合作，以区域规划统筹发展的整体框架，以协调机构或平台引领区域有序开发，以区域一体化畅通要素产品的自由流动，以分工协作提升整体发展效益，以培育边界中心城市强化发展的辐射带动作用，以加大财政投入促进后发区域提速，真正实现优势互补、互利共赢的协同发展。

　　关键词：区域发展；省际边界区域；主要问题；对策建议

　　省际边界区域是指两个及以上省（直辖市、自治区）之间的接壤区域。据有关统计，我国省际陆路边界线联接的县（市）级行政区面积占全国总面积的1／3以上。作为特殊的区域类型，除去相互间带动较强的上海周边的长三角地区以外，省际边界地区大都是经济发展的“洼地”，整体发展水平较低且区域间摩擦频发。党的十八大报告提出的全面建成小康社会宏伟目标中，将区域协调发展机制基本形成作为重要的指标，而省际边界区域发展的落后与不协调已严重影响到这一指标的实现。

　　一、我国省际边界区域的基本特征分析

　　首先，行政区边界两侧地域资源禀赋具有同质性，但各自在省域内所处的战略区位与政策环境差异较大。省际边界区域位置相连，资源禀赋相近，具有典型的同质性特征。但同时，边界区域所属省域的发展水平、发展阶段及战略考虑存在差异，决定了其战略位置不尽相同，所依托的核心城市（如省会城市）的辐射能量也不一样，在基本公共服务供给等方面也差别较大，例如，一界之隔的首都区域民众在养老等民生保障方面与邻域的非首都区域存在显著差别。地域相邻、资源同质，构成了区域统筹发展的天然基础，但各自所处的非均等的战略区位及区域政策导向，又阻碍了边界区域的协同发展。

　　其次，  区域间的要素流动和信息传导被行政区边界阻隔，相互合作受到严重制约，但区位相连的优势又为合作发展创造了便捷条件。跨边界的要素流动与信息传递往往比在本区域内困难，边界一侧的行为主体对另一侧要素和信息的获得被行政区边界所阻碍，难度相应大大增加，相互合作就面临更大的障碍，边界区域的“分隔线”就更加明显。但同时，边界区域位置毗邻，在自然、人文地理等方面具有连续性和相似性，省份发展之间的梯度差异也使边界区域间具有很好的经济互补性和天然的融合性，加之距离近的优势，为要素流动和信息传导乃至合作发展提供了有利条件。

　　另外，相邻区域经济发展政策具有“溢出效应”，但往往因地方政府行为而大大削弱。通过实地调研和实证研究发现，我国省际边界区域产业呈现出向边界区域相互集聚或扩散的特征，这意味着地理临近对相关产业的发展有促进作用，省际边界有较为明显的临边界溢出效应。但同时，省级政府又往往不太重视、不着力于边界区域发展，甚至限制地方财政投入到边界区域，这在很大程度上削弱了产业发展给相邻边界区域带来的“溢出效应”，不仅使自身边界地区得不到充分发展，也不利于邻域的发展。

　　最后，发展地位相对边缘化，但作为对区域外开放合作的前沿阵地又深具后发潜力。长期以来各省区市从发展战略及重心出发，往往将主要资源用于经济中心、行政中心，对边界区域投入不足，远离经济中心，不能有效接受中心地区的经济辐射带动，以致边界区域发展迟滞落后，成为各自省份发展的“边缘区”。但同时，边界地区又是区位上的交点，是省级行政单元对外联系与合作发展的前沿阵地，在接收与利用省际间人流、物流、资金流和信息流等各种要素流动方面有着先天的优势，将成为助推这些后发的“边缘区”赶超发展的重要资源条件。

　　二、当前我国省际边界区域发展存在的主要问题

　　近年来，国家非常重视推进区域协调发展，我国省际边界区域发展取得较大进步，对经济社会发展发挥了有力支撑作用，尤其以长三角地区等为代表的区域已成为我国经济发展的强大增长极。但是，省际边界区域的基本特征决定了其在发展过程中，产生了一些问题，主要表现在以下方面。

　　第一，产业趋同，重复建设。绝大多数省际边界区域资源禀赋相近，没有明显的地域差别，生产力水平和生产条件极为相似，且缺乏外生的生产要素投入，又因为地方政府重视GDP的短期目标导向，往往忽视比较优势和产业结构升级规律，而运用行政手段和地方保护措施，引导“税高利大”的产业发展，以致边界区域产业结构同质现象突出，重复建设较为严重。

　　第二，无序开发，资源破坏。区域自然资源尤其是边界区域的矿产、旅游等资源具有典型的“共生”特征，统筹开发利用才能获得最大收益。但边界区域相邻，在实际中经常出现资源归属不完全确定的现象，这使得各行政区容易过分追求眼前的既得利益，对资源盲目开发，过度使用，造成大量不可再生资源的破坏。同时在资源保护方面却相互推诿，导致各类资源加速破坏，生态环境难以修复。特别是有跨省区河流的区域更是如此，上游不注重水质的保护，放任高污染行业发展，对下游的生态环境以及人民生活造成极为恶劣的影响。

　　第三，缺乏合作，效益流失。边界区域大都远离各自的行政中心和经济中心，受行政界线的刚性制约及地方利益的束缚，相互间缺乏协调与合作，甚至存在恶意竞争。目前省际之间大量存在的“断头路”现象，就是很好的例证。而在有限的区域合作方面，又因不了解对方采取的策略或担忧对方不诚信遵守共识，为确保己方利益不受损而采取不合作策略的博弈结果使双方都遭受更大损失。加之各行政区对区外相邻区域经常存在的排斥意识，以及对各自地区政策认知存在局限等，都易让双方疏于合作，整体发展效益不高。

　　第四，政策弱势，发展迟滞。地区中心城市往往是政府职能部门施政与建设的重点，大量的有限资源通常投入到这些地区，加快了其开发建设的速度，边界地区在这个过程中往往充当了“献血者”的角色；从市场作用角度来看，生产要素总是自发地从低收益地区向高收益地区流动，边界地区的发展弱势加速了这种流动，而这种流动反过来进一步制约了边界区域的发展，形成一种“低水平发展的循环陷阱”。也就是说，政府政策支持不够，加之市场机制的自发作用，使得边界区域发展滞后于中心区域发展阶段和发展水平。

　　三、促进我国省际边界区域协同发展的对策建议

　　党的十七大提出“突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”，党的十八大将促进区域协调发展作为转变经济发展方式的重要内容，十八届三中全会进一步提出建立和完善跨区域城市发展协调机制，为实现区域间协调发展提供了战略指导。要解决当前我国省际边界区域发展中的问题，必须加快从注重发挥地方各自的积极性向更加注重区域协同发展转变，统筹推进相互间的合作，实现优势互补、互利共赢的协同发展。

　　第一，以区域规划统筹发展的整体框架。国家应制定科学的省际边界区域总体发展规划等指导性文件，淡化行政边界对区域整体发展的影响，以地域分工和利益共享与均衡为基础，综合考虑短期与长期发展，加强区域开发战略研究和宏观管理，统筹规划与实施重大建设项目，引导形成统一、协调、高效的区域集团经济，促使边界区域产业结构更趋合理，更好地推动省际边界地域共同发展。

　　第二，以协调机构或平台引领区域有序开发。一方面，更大程度发挥相关领导机构的协调作用。鼓励省级行政区之间增强区域联系的同时，充分发挥国家区域经济管理部门的协调功能，制定与执行促进区域合作的政策，如建设跨省级行政区的经济带或经济圈等，对省际边界区域发展进行统一部署和指导管理。另一方面，构建区域间对话、协商与合作平台，推进边界区域合理发展。如可借鉴广东、广西为推进相互合作，在两省（区）交界地区共同组建粤桂合作特别试验区等类似沟通合作平台*，寻找双方共同的利益切合点，推进共赢合作。

　　第三，以区域一体化畅通要素产品的自由流动。促进地方政府加强沟通，着力解决省际基础设施互联互通的“最后一公里”问题。构建边界区域共同市场，推动边界地区在产业和企业标准制定方面相互合作，清除各种限制要素资源产品流动的障碍。发挥行业协会、市场中介机构的作用，联合组织举办经贸洽谈、招商引资等活动，共建招商项目库，开展共同参与、共同受益的大型合作活动，共同分享统一市场。结合边界地区多是中小企业的特点，边界区域一体化可从扩大市场和要素获取范围入手，以契约和生产联盟为基础建立广泛的网络联系，实现产品、技术、资源无障碍流动，实现各类要素在更大空间的集聚、整合与创新增长。

　　第四，以分工协作提升整体发展效益。资源禀赋形成了区域的内在竞争优势，以此为基础的分工最为合理与有效。省际边界区域应结合自身资源禀赋和要素供给特点，借助产业结构相似度指数、贸易竞争指数和贸易互补性指数等数据指标判断边界区域间的产业互补性强弱，在此基础上，构建边界地区的产业分工格局及梯度转移格局，建立以垂直分工为基础的区域分工，找出产业核心区，大力推动产品价值链分工协作，推进产业优化升级。

　　第五，以培育边界中心城市强化发展的辐射带动作用。以基础条件较好、有发展前景的地区为依托，通过产业、创新成果转移等途径，积极培育边界地区的区域性中心城市，打造新的增长极，通过点一轴带动促进区域发展。同时，打造以边界中心城市为核心的都市圈，沿交通干线向边界省域深入发展，形成大区域城市格局，进而演化成现代化经济圈，增强带动大范围区域发展的辐射力，最大限度缩小边缘地区范围，消除经济发展的“死角”。

　　第六，以加大财政投入促进后发区域提速。对发展较为落后的省际边界区域，应加大政府转移支付力度，增加财政投入或制定出台鼓励发展政策，加快后发区域发展，缩小省际边界发展差距。加大对边界区域基础设施建设的支持力度，如铁路、公路等交通建设，还可直接投资当地的一些重大工程，带动这些地区加快发展。

　　参考文献

　　（1）发展改革委，2014：《珠江一西江经济带发展规划》。

　　（2）张军扩、侯永志，2008：《协调区域发展——30年区域政策与发展回顾》，中国发展出版社。

　　（3）侯永志等，2014：《发展区域和区域经济调查研究（2013年）》，中国发展出版社。

　　（4）宣晓伟，2015：“新常态下我国区域政策的调整方向和举措”，国务院发展研究中心《调查研究报告》。

　　（5）钟立新、徐文娟，2013：“产业集聚边界效应测量模型与实证分析”，《统计与决策》，第20期。

　　　　　　　　　　　　　国务院发展研究中心办公厅 张亮 刘义成（天津市发展改革委）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（侯永志提供重要修改意见）