区域经济
对当前区域分化的若干认识及应对措施时间： 2015-12-30信息来源： 孙志燕 作者：wyg_admin 责编：
摘要：我国经济进入新常态之后，各地区由于发展阶段、发展能力等不同，出现了明显的区域分化。东部发达地区的经济增长降幅已明显缩小，趋于稳定回升。东北三省、内蒙、山西、河北等资源型、重化工业相对集中的地区是我国经济增速下降最早、转型压力仍较大的区域。西部多数省份经济增速下降较晚，但由于经济规模小，抗风险能力较低，是各种风险相对集中的地区。区域创新能力的差距是现阶段出现区域分化的核心原因。部分地区存在严重的路径依赖，改革探索的能动性不够，以及公共服务的地区差距也在一定程度上加剧了区域分化。现阶段缓解区域分化的政策重点应为优化区域创新政策，提升转型滞后地区内生发展能力。推动地方竞争模式的转变，建立新的激励机制，鼓励不同地区在推动转型发展过程中的差异化探索。
关键词：区域分化，创新，分工合作
随着国内经济下行压力的不断加大，各地都在积极采取措施，挖掘新的增长点，培育新的增长动力。但由于各地资源条件、产业结构、发展阶段等因素的不同，所取得的成效存在着显著差异，区域分化的趋势日益突出，并引起社会广泛关注。有观点认为，区域分化是结构转型过程中的必然现象，可以形成倒逼机制促进区域转型，不需要政策干预。其实并不尽然，如果区域分化过于严重，优势地区对资源要素的虹吸效应就会加剧，劣势地区的发展会进一步衰退，引发财政风险、社会风险、金融风险等叠加放大，经济转型就更难推进，可能会陷入“发展困境”。因此，需要对现阶段区域分化的原因、主要特征进行深入分析，并在此基础上采取更有针对性的政策措施，防止区域分化“过快过大”，这样才有利于在深化结构转型的同时实现区域协调发展战略的总体目标。
一、当前各地区经济发展的总体趋势
(一)资源型、重化工业相对集中的地区是我国经济增速下降最早、转型压力依然较大的区域
从近20年全国各地区经济增长的变化趋势来看(如下图所示)，东北三省、内蒙、山西、河北等地区的经济增速在2005年前后就出现了下降。其中，内蒙古降幅最为显著，由2005年的23.8%降至2014年的7.8%。其次是东北地区，在2004—2014年期间经济增速大约下降6—7个百分点。山西经济增长波动最大，1999年、2009年都出现过大幅的下降。2014年，该地区的经济增长速度降至近20年以来的最低值(4.9%)，是全国增速最低的省份，大约下降了11个百分点。更需要重视的是，由于国际国内大宗商品的市场需求持续疲软，这些地区经济增长下滑的态势仍在加剧。如：吉林在2012至2014年期间下降了5.5个百分点，是全国同期降幅最大的地区。受此影响，地方财政收入增长缓慢，甚至出现了负增长。如：今年1—6月，辽宁地方财政预算收入累计负增长22.7%，黑龙江为负增长20.1%。表明上述地区主导产业的转型升级和新接替产业的培育都相对滞后，区域转型尚未形成有效的动力支撑。
我国各地区经济增速下降时点和降幅比较
(二)东部地区多数省市的经济增长降幅已明显缩小，趋于稳定回升
从经济增长下降的时点来看，北京、长三角、珠三角等东部发达地区主要集中在2008年前后。其中：上海是东部10省(市)中经济增速降幅最大的地区，由2007年的15.2%降至2014年的7%。其次是北京，同期下降了约7.2个百分点。但从近三年的发展趋势来看，这些地区经济增长下降明显趋缓，北京、上海、浙江、广东等地区的降幅都已在0.5个百分点以下，增长速度趋于稳定。表明这些地区的转型已基本完成，新的增长动力正在增强。天津与上述地区有所不同，其经济增速是在2012年才明显下降，是东部省(市)中下降最晚的地区，这主要是由于天津较高的投资水平支撑了其较高的经济增长(天津近十年投资率的平均水平达到60%，近三年均超过70%)，但这种依靠密集资本投入、大规模投资所形成的增长动力已趋于减弱，需要进一步加快结构转型。
(三)西部地区多数省份的经济增速下降相对较晚，是多种风险相对集中的地区
由于发展阶段与东部地区不同，西部地区在大规模投资的拉动下，自2000年以来，经济一直保持着较高的增长速度，进入转型阶段的时点要明显晚于东部发达地区。西部12省区市(内蒙古除外)的经济增速普遍是在2011年之后开始下降，但下降的速度要快于其他地区。如：四川、青海等地在2012 — 2014三年期间的降幅就超过了6个百分点。经济增长短期内过快下降，势必会导致各种风险积聚扩大，加大化解的难度。此外，这些地区主导产业结构单一，极易在转型过程中出现新旧产业接续的“空档期”，产生较为严重的就业风险和财政风险。如：云南、青海、甘肃等地区亏损的工业企业数量所占比重均在40%左右。再加上，经济规模较小，抗风险能力相对较低，未来的转型将面临着更加严峻的挑战。
二、现阶段出现区域分化的主要原因
在上一发展阶段，由于各地区地理区位、资源禀赋等条件的不同，以及国家实施的“非均衡”、倾斜性的区域发展政策等因素，我国地区之间曾出现过比较明显的分化。与其相比，造成现阶段区域分化的因素更加复杂多元，部分原因是由于国家宏观经济增速下降、市场需求结构调整和产能过剩等因素传导所致，更深层次的原因是我国区域经济发展模式和路径的选择与更高发展阶段的要求不相适应。具体体现在以下三个方面：
一是区域创新能力的差距是现阶段区域分化的核心原因。对比我国不同地区的转型情况，可以发现，创新能力较强的东部发达地区转型明显要领先于中西部欠发达地区。经济增长出现降幅较大，或者是下降趋势一直没有得到缓解的地区，多是那些“创新”能力较弱的地区。如：我国经济增速下降持续时间最长的内蒙古，2013年的研发投入强度仅为0.7%，比全国平均水平低了1.4个百分点。再如，云南、贵州、甘肃等转型相对滞后的地区，2013年，其研发经费都不足80亿元，仅相当于江苏、广东等发达省份的5%左右，研发人员全时当量相当于江苏、广东等发达省份的3%左右。有效发明专利数的差距更加显著，如贵州仅相当于广东的2%。过低的创新能力不仅限制了这些地区传统产业的升级，在承接新技术、新产业方面，也往往由于技术能力、配套的创新要素条件不具备而难以落地，无法及时有效的形成新的增长动力，直接导致地区经济增长过快下滑，是结构转型长期难以推进的首要原因。
二是长期形成的区域发展差距，尤其是公共服务水平的差距，在一定程度上也加剧了现阶段的区域分化。由于发展阶段的变化，不仅东部发达地区需要向创新驱动转型，中西部地区也很难再依靠大规模的要素投入、低附加值行业的发展实现稳定的经济增长，同样需要提高劳动生产率，发展更多技术水平高、附加值高的新产业。但由于长期以来形成的发展差距，尤其是公共服务方面，以及与产业创新相关的基础条件差距过大，使得这些地区不仅难以吸引外部的创新要素流入，本地的人才、资本流出的趋势还在加强。最为突出的就是我国东北地区，部分城市教育、科研机构等行业的就业人数连年下降。另外，由于以互联网和智能制造为核心的新兴产业在本质上具有较强的网络积聚效应，先发地区在新的区域竞争环境下，利用其技术、资本、人才等先发优势会聚集更多优质要素资源。劣势地区的转型发展会由于无法及时获得必要的资源要素而受到限制，导致区域之间经济发展的差距被进一步拉大。
三是部分地区存在着较为突出的路径依赖，改革探索的能动性不够。对于一些中西部地区，经过上一轮大规模要素投入的发展阶段之后，在劳动力、产业资本、产业技术等方面积累形成了一定规模的“地区财富”，而这些“地区财富”与新产业新技术发展的要求还具有相当的差距，具有较大的“沉没成本”，成为新时期推动产业创新和多元化发展的障碍之一，已影响到一个地区未来发展的决策，是造成转型滞后地区发展路径被锁定的重要因素。另外，由于区域经济发展环境出现了诸多新的变化，包括：新的生产组织模式和商业模式，区域一体化的加速等。区域经济发展中的不确定性因素越来越多，无论是政府还是企业家在决策时都要面临着各种各样的风险。这在某种程度上也造成了地方发展的“迷茫”，仍将“转型”寄希望于上级政府的“项目或者政策扶持”，探索创新的积极性未得到有效发挥。
三、加快地区转型发展，防止区域分化加剧的政策措施
现阶段的区域分化正处于我国整体经济由高速增长向中低速增长、由大规模投资驱动向创新驱动发展的转型时期，具有与上一阶段的区域分化显著不同的特征，对区域自身发展能力和制度条件都有更高的要求，区域分化的缓解具有相当的艰巨性和长期性。在此过程中，既要防止部分地区因经济增速的过快下滑和风险的日渐突出而失去转型的动力，回归“发展老路”；又要积极探索，针对不同地区的问题采取分类政策，加强落后地区发展能力建设。具体建议如下：
第一，将创新资源的优化布局纳入到国家区域协调发展战略之中，加强转型滞后地区的创新能力建设。“创新”既是现阶段我国区域之间出现明显分化的重要原因，也是加快被分化地区转型发展，防止区域分化趋势加剧的关键途径。但在市场机制作用下，创新要素不仅像其他要素一样，会自然流向具有领先优势的地区，而且比一般的生产要素具有更加显著的空间集聚性。在此作用下，不同地区创新能力的差距会随之扩大，并逐步传导到经济发展领域，造成区域发展差距的拉大。因此，在向创新驱动转型的过程中，需要将创新资源的优化布局纳入国家区域协调发展总体战略之中，这是有效控制区域分化的关键举措之一。包括：一是采取必要的倾斜性政策，对转型滞后地区的创新活动加大财政支持力度。改善其开展创新活动的基础设施条件，如信息通讯设施、科研设施等，促进这些地区能够与其他地区的创新实现链接，融入到国家创新网络体系之中。对于新技术、新产品、创新人才的引进要给予必要的政策支持，以尽快提高其内生的发展能力。二是加强国家重大研发项目在区域层面的统筹布局和创新资源的整合。结合不同地区转型的内在需求和资源条件，对接国家生产力布局的优化，建立地区分工合作体系，推动区域协同创新，充分发挥创新能力较强地区的辐射效应，有力带动落后地区的转型。
第二，积极推动地方竞争模式的转变，加强区域之间的分工合作。在现有区域竞争模式下，地方和地方之间更多是以经济增长和地方短期利益为核心的同质、恶性竞争。在工业化中前期，主要是围绕资源、政策等要素竞争，落后地区可以利用本地区的资源优势参与竞争。当经济发展到更高阶段，地区之间要围绕更高价值的“创新资源”进行竞争，落后地区就处于明显的竞争劣势地位。结果必然是发达地区的虹吸效应越来越强，落后地区创新能力越来越弱，陷入发展的恶性循环之中。这就是我们所观察到的，发达地区的转型往往要快于欠发达地区的原因之一。因此，改变当前地方竞争模式，加强区域之间的分工合作，是现阶段防止区域分化加剧必须要采取的措施之一。否则，区域之间的分化很难真正得到缓解。具体包括：一是要加强国家层面对财政资金、创新资源的统筹力度，减少地区之间不必要的竞争，推动不同地区针对不同产业链、价值链和创新链开展分工合作，使各地区的潜在优势都能充分释放，实现共同发展。二是要加快优质公共服务资源向欠发达地区的布局，缩小地区之间公共服务水平的差距。大力推广基于互联网技术的区域性公共服务共享平台的建设，加快解决养老、医疗等社会保险跨地区的转移接续，引导资本、人才等要素向欠发达地区的流动，使其内在的发展能力能够得到有效提升。三是在理顺中央地方权责关系的基础上，加快推进财税体制的改革，为地区之间建立稳固长效的合作机制创造制度条件，核心是要在地区之间建立资源共享、利益分享的机制。
第三，加强风险防控应是现阶段应对区域分化的重点。这一轮区域分化正处于国际国内经济下行压力都明显加大的宏观背景下，有些地区经济增速下降已持续近十年，近期又有部分地区经济增长出现了大幅下降。与此同时，经过上一阶段的大规模投资发展阶段，我国多数地区的地方债务快速增长，并到了偿还的高峰期，债务风险更加凸显。在这种情况下，企业经营风险、就业风险、财政风险、金融风险就会叠加扩大，需要及时采取措施加以应对。包括：在完善社会保障政策的前提下，实施更加行之有效的就业政策。加大对落后地区包括职业教育学校、企业等各类机构在内的劳动力技术培训的财政支持力度，提高劳动者技能，着力解决技术性失业的问题；借助信息化技术，提高劳动力市场效率，改善就业信息服务、就业指导，促进劳动力外迁就业等，防止出现区域集中性的就业风险，影响社会稳定。要针对财政收入持续负增长的地区(如东北三省、山西等)加强风险防控。防止在转型过程中，因地方缺乏稳定的财政收入，政府提供基本公共服务的财政支出能力明显下降，造成该地区居民的医疗保险、养老保险、失业保险等不能及时兑付，出现新的社会不稳定因素。应尽快在条件具备的地区推进社会保障的省级统筹，提高社保基金的利用效率和抗风险能力。加快推进地方融资方式的改革创新，积极探索地方债务的化解。积极开展碳金融试点，试点发行具有特定收益用途的绿色债券，这样既可以拓宽地方政府转型发展的融资渠道，也可以形成一种约束激励机制，引导地方经济向低碳绿色方向转型。
第四，建立新的激励机制，鼓励不同地区在推动转型发展过程中的差异化探索。对不同地区而言，发展的基础条件和能力不同，转型过程中遇到的问题和困难不同，实现创新发展的转型路径也不可能完全一致。落后地区不可能再像上一发展阶段，通过产业模仿、基础设施投资等实现赶超发展，更需要发挥地方政府的能动性，鼓励各地区在新支柱产业的培育、基本公共服务、创新、土地利用等不同领域进行差异化的探索，寻找到更加适合于本地区实际情况的发展路径，来推动本地区的转型发展。但是在新的发展阶段，经济活动的复杂性和不确定性显著提高，意味着改革探索的风险也在加大，尤其是那些产业结构单一、抗风险能力相对较低的资源型地区，更容易出现“创新畏难”。这就需要构建更加宽容的改革环境，建立以“创新”“生产率提升”为核心的激励机制。对一些需要突破现行法律，但修改法律短期内条件又不具备的改革探索，也要积极开展地区试点，激发地方政府探索创新的活力。
参考文献：
〔1〕富克斯、夏皮拉编，王伟光、吉国秀主译，2014：《区域创新与变革：路径依赖抑或地方突破》，经济管理出版社。
〔2〕Fabrizio Barca, Philip McCann, 2012, “The case for regional development intervention: place-based versus place-neutral approaches”, Journal of Regional Science, VOL. 52, NO.1.
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光