区域经济
“十三五”时期我国区域协调发展思路研究时间： 2016-04-09信息来源：李华 王青云 作者：hjr_admin 责编：
摘要：现阶段，我国区域协调发展还面临着诸多矛盾和问题，区域差距依然较大，区域政策在制定和实施过程还存在一定缺陷，区域治理的法律体系还有待完善。“十三五”时期，有必要根据新形势、新要求重新审视我国区域发展总体战略，构建“两区、三带、若干点”的区域发展总体格局，并以此为基础进一步完善我国区域政策体系，健全我国区域协调发展的法律基础和管理框架。
关键词：“十三五”区域协调“两区三带”从“八五”时期开始，我国实施了区域协调发展战略并取得显著成效，与此同时也出现了一些矛盾和问题。
一、我国区域协调发展面临的主要问题
1.区域发展差距依然较大。改革开放以来，我国经济快速增长，地区发展差距问题也日显突出。从人均GDP来看，2014年东部地区的人均GDP为1.096万美元，中部、西部和东北地区的人均GDP分别为6241美元、6118美元、8524美元，分别相当于东部地区的57%、56%和78%。部分省份的发展差距尤为明显，以上海市和贵州省为例，2014年上海市的人均GDP为1.58万美元，而贵州省的人均GDP仅为4296.5美元，前者是后者的3.7倍。
基本公共服务是衡量区域发展差距的重要标志，但是目前在我国各地情况不尽相同。据测算，省域间的基础设施、科学技术、公共安全的基尼系数依然较大，地区差距明显，社会保障的空间非均衡性也在逐年提高。西部等欠发达地区受制于地方财力，居住、教育、医疗、社保、交通、市政等方面的投入远低于全国平均水平，与东部等地区存在较大差距。2013年，上海市在公共安全、教育、社会保障、医疗卫生的人均财政投入为6254元，而贵州省仅为3093元①，不足上海市的50%。与经济发展注重效率不同，基本公共服务应当更多注重公平。然而，目前我国地区间的公共服务水平存在较大差距，有悖于社会主义的本质属性，有违于“两个大局”的初衷，不利于维护社会的公平和稳定。
2.区域政策中对中央与地方职能界定考虑欠充分。据不完全统计，自2000年实施西部大开发战略以来，国家层面出台的区域战略、规划和政策达到98项②，尤其是2009年以来，每年的区域规划呈现遍地开花的局面。这些区域规划对各地区确立发展定位、明确发展任务、发挥比较优势提供了清晰的指导，但过于密集的政策文件也在一定程度上模糊了中央与地方职能的界限。在上述98项政策规划中，针对省内地区的规划占到50%以上，一定程度上使中央政府花去较多精力代替了地方政府的职责。
产生上述现象的主要原因是：区域政策的制定过程缺乏科学性和规范性，缺乏判断政策必要性的客观标准。国家战略的光环吸引一些地方为争取自身利益尽力包装宣传本地区，加大对中央有关部门的游说力度，在一定程度上造成了中央政府关注的地区和领域过多、过细，分散了中央治理区域问题的注意力。
3.区域政策的权威性不够，过分依赖行政手段。在区域政策的制定和实施过程中，由于缺乏统一、权威的区域协调机制，区域政策的权威性受到影响；同时，在政策实施过程中，由于经济手段、法律手段作用有限，不得不经常采用到具有行政色彩的对口支援等手段。目前，区域管理的职能较为分散，尚未在中央层面形成统一的区域协调机制。从而降低了政策的权威性，影响到政策的实施效果。由于没有全国统一的协调机制，政策的执行力度难以保证。对口支援是区域发展中重要的行政调控手段，对加快民族地区、欠发达地区的发展和灾后重建发挥了较大作用。然而，目前对口支援中的部分举措没有专项法律、法规对其进行约束，难以保证其规范运作，需要出台诸如《对口支援管理条例》的法律文件；由于缺少支援的目标和标准，有时会出现建设标准过高的情况，从而对其他地区造成不公平。
4.区域治理的法律体系有待完善。区域治理行为大多由政府实施，涉及面广，影响长远，与其他政府行为一样，区域治理也应当受到规范和约束。然而，我国目前尚未颁布区域治理方面的法律法规，已经出台的大量区域发展战略、规划和政策，大部分由国务院批复实施，有些直接由部委批复或制定，缺乏必要的法律依据。这就无法回答何种区域问题的治理应该上升到国家层面、政策在区域问题解决到何种程度时应当退出、区域治理中政府行为的边界在哪里等问题。根据中央关于我国经济社会发展和推进区域协调发展的新思路和新要求，立足于解决区域协调发展中存在的主要问题，“十三五”时期，应创新区域协调发展体系，重构区域格局，并优化区域政策，完善区域管理制度。
二、“十三五”时期重构我国区域发展格局的必要性
1.“两区、三带、若干点”的内涵。“十三五”时期，我国应当构建“两区、三带、若干点”的区域格局，建立面、线、点的空间格局体系，以此作为推动区域协调发展的空间架构（见图1）。
“两区”。将全国划分为“西部政策扶持区”和“东中部地区”。“西部政策扶持区”包括西部12个省区市；其余的19个省区市组成“东中部地区”。至于全国集中连片特困地区中的武陵山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区虽然位于中东部地区，由于与西部地区存在发展上的共性问题，也应享受西部政策扶持区的优惠政策。
“三带”。依托交通干线和大江大河，构建承东启西的三条经济带，自北至南分别为陆桥经济带、长江经济带和珠江—西江经济带，旨在加强全国东西方向的经济联系，推动东中西的要素流动，缩小东西部地区的发展差距。
“若干点”。指在全国范围内对经济发展有显著示范带动和支撑保障作用的城市或区域，主要包括：一是创新试验型，主要指国家批复成立的综合配套改革示范区等；二是经济增长型，包括经济综合发展条件较好的中心城市及其周边地区；三是转型发展型，主要是指资源型枯竭型城市等，需要通过产业转型延续地区活力；四是开放带动型，主要指沿边开放城市；五是专项功能型，包括粮食主产区和生态功能区，对全国的经济社会发展提供粮食和生态保障。
2.将“四大板块”调整为“两大区域”。我国在“十一五”时期提出了区域发展总体格局，对明确各地区发展定位、方向和重点具有积极的指导意义，但经过10年时间的发展，有必要重新认识区域发展总体格局。
东北地区的主要任务是振兴老工业基地。自2003年国家出台东北振兴战略以来，东北地区的发展取得了良好的效果。2004年2014年，东北三省的地区生产总值年均增长13%，高于全国2个百分点；固定资产投资总额年均增长27.4%，高于全国1.9个百分点。同时也应认识到，老工业基地是由产业发展阶段所形成的，并非局限在东北地区。在全国120座老工业城市中，东北地区③仅包含28座；资源枯竭型城市同样属于老工业基地的范畴，在全国69座资源枯竭型城市中，只有29座在东北地区。老工业基地问题在全国具有一定的代表性，应将其视作一个专项问题，而不是区域问题。事实上，振兴老工业基地的工作已面向全国，在全国范围内出台具体的指导措施，有利于通盘考虑。
中部地区是我国主要的农业生产地区，除山西以外的5个省份均为全国粮食主产区，中部的主要特点是农业比重大、农村人口多。2014年中部六省的第一产业增加值占全国总量的26.3%，农村人口占全国总量的29.4%④。因此，中部地区发展的重点应是解决“三农”问题。然而，“三农”问题也是一项全 国性问题，很难仅靠中部地区，也很难在短期内妥善解决。鉴于“三农”问题的重要性和全局性，有必要将其作为一个专项问题置于国家层面上进行制度设计和政策安排。
与东北和中部地区的情况不同，西部地区是完全意义上的欠发达地区。该区域自然条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害多发，部分地区既不适宜人类居住，又不利于开展农业生产。 西部地区的非耕地资源占土地总面积的90%以上，沙漠 面积和沙漠化土地面积达到140万平方公里，相当于内蒙古自治区 和陕西省的面积之和，14个集中连片特困地区中的8个位于西部地区，592个国家级贫困县中的63%在西部地区。西部地区的发展面临先天性不足，很难依靠自身力量解决，需要中央政府和其他地区的大力扶持。从国际经验看，此类地区的开发需要较长的周期，如意大利扶持南部地区、美国开发田纳西河流域、日本扶持北海道地区的过程，都持续了50年左右。西部地区的开发是我国区域协调发展的重点和难点，需要在基本公共服务均等化、资源环境保护、基础设施建设、完善产业体系等方面给予较大力度和较长周期的投入，应与其他地区进行区别对待，故将西部等落后地区单独划分，予以长期重点扶持。
3.构建连接东中西的“三大经济带”。我国南北方之间经济联系较为紧密，通过诸多交通干线，生产要素能够实现自由流动，双方主要存在结构性差异。而东、中、西则表现出较大的发展差距，先天的自然条件使得西部与东部沿海的互动交流较少，要素流动以资源和劳动力的单向东流为主，而产业、技术、资金、人才的双向流动较为滞后，制约着西部地区的发展。因此，未来需要加强西部与东部地区的经济联系，促进生产要素的双向流动，在为西部地区带来更多的投资和技术，满足西部的发展需要的同时，也能够顺应“一带一路”战略背景下东部向西进行产业转移的意愿，可以起到推动西部地区发展、缩小东中西发展差距的作用。
从我国现有的空间格局来看，连接东、中、西的通道以交通线为主，陆路交通线主要包括陇海—兰新铁路、连霍高速、郑西高铁、沪汉蓉高铁、沪蓉高速、贵广高铁、南广高铁等；水路交通线主要包括长江水道、珠江—西江水道、黄河水道等。这些交通线路串联起了东中西部重要的经济地区，是促进要素流动、加强经济联系的重要走廊，空间上可以分别纳入到陆桥经济带、长江经济带、珠江—西江经济带。
陆桥经济带覆盖了7省区，全长约4300公里，是我国连接东部沿海和西北内陆的重要通道；长江经济带沿线地区的人口和生产总值均超过全国的40%；珠江—西江经济带是连接我国华南和西南地区的重要通道，能够加强珠三角和桂、滇、黔地区的经济联系。这3条通道从北、中、南三线将西部内陆与东部沿海连接，能够辐射到西部大部分地区，衔接长三角、珠三角等经济发达地区以及湖北、河南等中部交通枢纽，能够使东、中、西的联系更加紧密，使东部地区的优势传导机制更加顺畅。
4.强化“若干点”的支撑作用。
“两区”和“三带”的空间格局强调的是面、线的布局和走向，还需要有“若干点”来承担发展战略的操作实施，把面和线的战略安排落地做实。这里提出的“若干点”，主要包括创新试验区、经济增长极、转型发展区、沿边开放点、专项功能区等。
创新试验区。主要包括12个综合配套改革试验区、5个金融综合改革试验区以及4个自由贸易区。这些试验区承担了国家经济社会的改革重任。通过设立专门的先行试验区，在一定地理范围内进行体制机制方面的探索和创新，为在全国推行全面改革积累经验。上海自贸区负面清单制度对外资管理进行大胆创新，突破了现有的政策瓶颈，为全国的对外开放提供了制度性的创新经验，具有显著的示范效应。
区域增长极。是地区经济发展的重要引擎，主要包括直辖市、副省级城市、国家级新区和省会城市等，能够集聚生产要素，带动周边地区的发展。重庆和成都是西南地区重要的增长极，形成了以电子信息产业为主的产业集群，成为产业转型升级的亮点，并通过扩散效应带动了所在区域相关产业的发展。需要在培育更多的区域性增长极，形成网络状的空间结构和多层次的城镇体系，使各地区的经济联系更加畅通，增强其对欠发达地区的辐射带动作用。
转型发展区。主要是指资源严重透支、矿区生态破坏严重、接续产业发展不佳、职工下岗情况严重、大量棚户区需要改造的资源枯竭型城市。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2022）》的界定，全国共有262个资源型城市，其中，衰退性城市67座，除产业发展面临困难外，还面临240多万人的就业安置和生活保障问题。因此，有必要将其单独作为一类地区，有针对性地解决产业发展和社会民生等问题。
沿边开放点。我国共有14个沿边开放城市，分布在7个边疆省区，集中在东北、新疆、云南和广西等地，能够与12个国家接壤开展边境贸易。沿边开放城市主要集中在少数民族地区，扩大对外开放能够推动这些地区的经济发展，具有发展边疆经济、提高居民收入、促进边疆稳定的作用。同时，随着丝绸之路经济带的建设，边境城市也会有更多的发展空间，包括加强交通基础设施建设、建立边境经济合作区、开展人民币跨境结算等。需要加强对此类地区发展的指导，提升其发展水平，满足新时期沿边开放的要求，更好地带动边疆地区发展。
专项功能区。主要包括粮食主产区和生态功能区。这两类地区为保障全国粮食安全和生态安全发挥了重要作用。粮食等农产品属于准公共物品，种粮属于弱质产业，行业效益偏低，不少产量大县面临经济发展的困境，种粮积极性不高。生态功能区主要包括部分限制开发区和禁止开发区，为社会提供了生态环境这一公共物品，但是由于补偿机制不完善，未能得到相应的经济补偿，地区发展相对滞后。
因此，为了更好地维护全国粮食安全和生态安全，需要将其作为重点区域，完善对这些地区的利益补偿机制，加大扶持和投入力度。
三、“十三五”时期的区域政策与区域管理创新
“十三五”时期，区域政策同样需要有所侧重，有针对性地制定相关政策，加大对西部等落后地区、粮食主产区及生态功能区的扶持力度。同时，完善区域管理架构，并夯实区域协调发展的法律基础。
1.加大对西部等落后地区的扶持力度。交通条件落后是西部地区亟待解决的突出问题，完善的交通设施是西部地区发展的重要前提。但西部地区财政实力有限，资金是基础设施建设的主要瓶颈，中央政府需要加大专项资金的投入。同时，还需要吸引社会资本的参与，设立类似铁路产业投资基金的投资平台，发行西部基础设施专项债券，广泛募集建设资金。
西部与中东部的经济发展总体差距在短期内难以拉平，可以将基本公共服务均等化作为缩小区域发展差距的重点。这需要中央在再次分配中加大对西部等落后地区的倾斜力度，增加平衡区域差异的一般性转移支付，减少或取消地方对专项拨款的配套资金。同时，鉴于税收返还具有扩大地区发展差距的效应，应调整现有的税收返还方法。此外，有必要加快《财政转移支付法》的出台，从制度上建立扶持西部落后地区的长效机制。
2.加大对粮食主产区的补偿力度。研究发现，粮食主产区的人均GDP、农民人均纯收入均低于粮食主销区，并且这种差距正在不断扩大。因此，需要进一步完善粮食主产区的利益补偿机制，缓解粮食主产区的财政压力。可以考虑提高中央在粮食风险基金的比例，设立粮食主产区补偿基金，从粮食主销区按调入粮食数量提取补偿基金，用以补贴粮食主产区的利益损失。在种粮补贴方面，“普惠式”的农业补贴已经很难激励农民种粮，今后要按照“谁种补谁、多种多补”的原则，鼓励耕地向种粮能手、农村合作社流转，提高种粮的专业化经营水平。
3.加大对生态功能区的补偿力度。对于国家重点生态功能区，现有的纵向转移支付面临中央财力有限、难以调动地方建设生态功能区积极性等问题，也很难体现具有外部性的部分公共产品成本收益的对称性。开展横向的生态补偿能够使双方获得的信息更加充分，使资金的指向性更加明确，进而提高资源的使用效率。目前，我国的横向生态补偿制度还不完善，仍然处于摸索阶段，尤其在补偿标准、谈判方式等方面存在突出问题。“十三五”时期，应逐步建立“纵向为主、横向为辅”的转移支付体系。由中央财政承担全国性的生态产品，而区域性的生态产品交由受益地区承担，中央政府应该在地方政府间的谈判过程中发挥监督协调作用。在计算转移支付金额时，不能仅仅考虑地区标准财政收支差额，还应该将生态环境因素作为主要的测算指标。同时，创新支付方式，借鉴北京在南水北调渠首南阳援建中关村产业园区的经验，通过资金援助、飞地经济等多种途径对生态功能区进行补偿。
4.完善区域协调发展的管理架构。我国区域协调发展的管理职能较为分散，各个部门均有一定的管理权限，但是缺乏统一、权威的协调机构。“十三五”时期，应当完善管理机构，可以借鉴法国“国土规划与区域行动委员会”的做法，集中中央层面的区域发展的管理职能，设立“全国区域协调发展委员会”，保证区域政策的有效落实。就区域政策的制定过程而言，目前，中央具有较大的主导地位，相关区域参与决策的机制不完善。我国可以借鉴欧盟委员会下设地区委员会听取成员国利益诉求的做法，尝试设立由各省、区、市政府代表组成的“地区议事委员会”，“全国区域协调发展委员会”在制定政策过程中要听取“地区议事委员会”的意见。这样既能统一部门间的区域管理职能，也能协调中央和地方之间的利益关系，提高区域政策制定的科学性和规范性，保证区域政策实施的权威性。
5.夯实区域协调发展的法律基础。健全完善的法律体系对区域协调发展是必不可少的。欧盟、英国、日本、德国、法国和美国都曾出台过相关法律法规，用以实施区域发展战略。相较于国外健全的区域发展法律体系，我国连指导区域协调发展的基本性法律都没有出台，诸多区域发展和治理行为无法可依，不利于形成区域协调发展的长效机制。因此，在“十三五”时期，应当借鉴欧盟和美国的经验，健全区域协调发展的法律基础，在全国层面出台《促进区域协调发展管理条例》和《区域规划管理办法》等法律文件，而针对特殊区域，可以出台区域层面的法律条文，形成全国与地方相结合的法律体系，保障区域协调发展的推进。
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注释：
①根据上海市和贵州省统计年鉴数据计算而得。
②根据历年国务院、发展改革委等部门公布的规划文件统计而得。
③包括东北三省和蒙东五盟市，下同。
④根据国家统计局数据计算而得。
（第一作者为中国人民大学中国经济改革与发展研究院博士研究生、第二作者为中国人民大学中国经济改革与发展研究院兼职教授、博士生导师）