浅论矿地规划的统筹与衔接时间： 2016-07-20信息来源：朱晓伟 翟荣新 平宗莉　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.12.012
 
    　矿产资源规划是国家规划体系的重要组成部分，应当符合国民经济和社会发展规划，并与国土规划、主体功能区规划相协调，与土地利用总体规划、环境保护规划等相互衔接。目前，我国已全面部署开展第三轮矿产资源规划编制工作，笔者认为，针对长期以来矿产资源开发利用和土地总体利用规划不衔接的问题，有必要从制度设计、机制构建等方面厘清思路，构建矿产资源规划和土地利用规划（以下简称“两规”）衔接体系。
 
　　矿产资源规划与土地利用规划不衔接问题
 
　　矿产资源具有位置可移动性、赋存隐蔽性、勘察渐进性、资源耗竭性等特性，土地资源则空间固定、服务功能多样、承载能力有限。因此，在开发利用中“两规”的产权制度、空间布局、审批管理等方面产生差异在所难免。
 
　　空间权概念模糊，权属问题有待解决。一是从产权制度看，由于我国矿权与地权分设，土地资产与矿产资产（矿业权）分别取得，取得途径各自独立，因此，取得矿业权并不意味着同时取得行使矿业权所需的土地使用权；同样，拥有土地所有权或使用权也不意味着拥有该土地范围内的矿产资源所有权或矿业权。在实践中常常出现享有采矿权却没有取得采矿用地使用权的情况。二是从地上地下权属看，同一地块往往存在着地上和地下两个不同的权利主体，也决定了不同利益相关者具有不同的利益取向：一方开发利用可能会对另一方产生影响，很可能导致地下空间使用权与地表地上既有用益物权发生权利冲突。目前，我国法律层面上并没有具体规定谁有优先权，地上地下空间权利仍有争议。因此亟须从法律上界定空间权利概念。
 
　　资源空间配置非均衡，功能亟待优化。如果把矿产和土地资源当作一个整体系统，我国矿地系统矛盾或“两规”不衔接主要表现为矿产资源对土地功能需求与土地规划预设土地功能之间的矛盾，即“地”对“矿”的制约和“矿”对“地”的破坏。一是矿产资源开发与土地管制用途的冲突。城市规划建设范围不断扩大，基本农田保护刚性约束加大，这些地方即使地下矿产丰富也一律禁止设置矿业权，限制了矿产资源开发利用，城镇发展或一些重点项目建设压覆重要矿产资源的现象时有发生，且有加剧的趋势。如《济宁市总体规划（2008年～2030年）》确定2030年济宁中心城区用地规模为160平方公里，其中含煤面积约120平方公里，占总面积的75%，新增城市建设用地几乎全部压煤，压覆煤炭资源总量在6亿吨以上。山东村庄压煤已成为制约山东煤炭行业可持续发展的瓶颈之一，一些矿井到了“不搬迁村庄就要停产”的地步。据估计，菏泽、济宁、枣庄等市的村庄共压覆可采煤炭储量约47亿吨。二是矿产资源开发与土地资源保护的冲突。矿产资源开采在很大程度上改变了原有的生态环境，尤其是煤炭资源开采与耕地保护方面，不少地方采煤塌陷地问题较为严重，面积越来越大，恢复治理难度越来越大，土地生态系统管护面临困难。
 
    　规划目标和审批管理层面难以协调一致。从规划理念看，土地规划要考虑土地资源特别是耕地资源保护的巨大压力，同时要平衡各类用地。矿产资源规划则注重地下资源的解放，从而与基本农田保护、村庄搬迁等事项常常冲突。从规划期限看，土地利用总体规划是15年，而矿产资源规划一般是5年，可展望10年，规划期限的不一致给规划衔接带来时间上难题。从空间布局看，矿产资源的赋存位置需要通过勘查来发现，所以采矿用地的位置很难事前完全纳入土地利用总体规划，导致一些新探明矿床的采矿项目用地审批缺乏规划依据，即使能准确预见，但受新增建设用地规划指标所限，也很难为全部采矿用地预留空间。从审批环节看，目前我国对采矿权的审批并不以是否取得建设用地审批为前置条件，两者的审批都存在不衔接问题。另外，从规划目标看，有的地方“两规”均设置了土地复垦率等指标，但具体实施中矿山环境恢复治理保证金标准偏低，不足以对已损毁区域进行治理，有的地方采矿权灭失多年后，损毁土地恢复治理工作仍未完成。
 
    　实现“两规”衔接的建议
 
　　为统筹地上地下空间和用地用矿行为，保障地区永续发展，加强和规范“两规”的无缝衔接势在必行。
 
　　制定完善的地上地下空间确权政策。首先，明晰土地空间权利的概念；其次，明确土地空间的确权范围；再次，明确矿产和土地资源开发利用优先权。在此基础上，研究制定在没有权源资料等历史遗留问题时确权办法。要以不动产统一登记为契机，将土地空间权登记纳入不动产统一登记体系中。
 
    　协调解决矿产压覆与城市建设及产业发展的矛盾。在规划编制阶段，应当根据当地已查明重要矿产资源储量分布状况和矿产资源规划情况，充分考虑城市建设发展和保护重要矿产资源的关系，合理确定城市发展方向和新增城市建设用地布局。要统筹兼顾矿产资源保护和项目建设，避免压覆或者尽量少压覆重要矿产资源。
 
    　对采矿区实行治理性开采。在矿产规划中制定约束措施，建议将土地复垦实施情况纳入采矿权年检和采矿权延续的检查内容，没有实施有效治理的，不予通过矿山年检和采矿区延续，市级以上发放采矿许可证的矿产企业，须有县级国土主管部门出具的关于土地复垦实施情况的相关意见。出台相关“采治结合”的政策，鼓励采矿权人边开采边治理，避免闭坑后一次性治理费用过高。企业逾期不履行恢复治理义务或恢复治理达不到要求的，允许地方使用采煤企业缴纳的地质环境治理保证金和土地复垦费对塌陷地进行治理。
 
    　改革完善矿产和土地审批管理方式。一是适度放宽矿山用地政策。鉴于采矿权的审批与采矿用地审批两者相互关联、缺少任何一个都不能进行采矿生产的特殊情况，建议将采矿权审批与采矿用地审批相衔接，实行同步审批。研究制定临时用地政策，对采矿用地的特殊性作出相关规定。二是改革利益分配机制，放宽矿业权设置规划。建议矿产出让价款和矿产资源补偿费分成比例适当向地方倾斜。对利润空间较小的矿种，建议部、省不再分成，调动地方政府的积极性。对于采完后较易恢复的基本农田区域建议放宽限制，允许有条件设置采矿权。
 
    　对确实无法复垦的耕地进行法定变更。鉴于大量深度塌陷、长期积水的塌陷地已没有恢复耕地的潜力和价值，短期内也不能进行生态治理或发展设施农业、观光农业，仍作为耕地甚至是基本农田进行管理已不符合实际。建议允许在确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量不降低的前提下以实际地类为主，将塌陷损毁无法耕种的耕地按法定程序进行变更，但要对其再开发利用方向出台有条件的政策限定。
 
    　（作者供职于山东省土地调查规划院）