海洋生态红线管理成效评价指标体系研究时间： 2016-09-15信息来源：李双建 杨潇　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：我国海洋生态红线管理必须建立一套科学而严格的成效评价体系，评价指标体系的建立是首要任务。红线管理成效需评估以下三个主要方面：一是保护性质是否改变，二是管理要求是否充分执行，三是保护对象是否受到不利影响。综合来看，指标选取应符合科学性、主要因素、动态性和简易性四个原则。指标体系框架应同时包括过程评价和结果评价两个方面，其中，过程评价指标按照基础条件、政策执行、管护保障和监测科研四个维度共选取16个指标；结果评价指标按常规指标和特征指标进行分类，常规指标包括海水水质、沉积物质量、海域生物多样性指数，特征指标按照生态系统健康概念，从活力、组织结构和恢复力三个方面入手选取指标，并以珊瑚礁生态红线为例构建了具体指标体系。
    　关键词：海洋；生态红线；成效评价；指标
    　中图分类号：X3；F062.2  文献标识码：A  文章编号：1671—4407(2016)01—165—05
    　基金项目：海洋公益性行业科研专项经费项目“海洋生态红线区划管理技术集成研究与应用”（201405007）
    　作者简介：李双建（1978～ ），男，辽宁阜新人，硕士，副研究员，主要研究方向为海洋规划与管理。
   
    　1 引言
 
    　生态红线作为我国环境保护工作的制度创新，先后写入《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等而成为国家政策，并通过新修订的《中华人民共和国环境保护法》上升到法律层面。目前全国生态红线相关工作正在如火如荼开展，有关技术标准已发布并有效实施，根据环境保护部和国家海洋局信息披露，将在2016年年底全面完成全国生态红线的划定^[1]。生态红线划定是基础，落实是关键，强制约束性是生态红线管理实施的主要特征之一，红线划定后必须配套严格的管理措施与准入制度，并以较高的管理质量予以保证，而这也正是生态红线落实的难点。已有各类自然保护区多年运行的经验表明，虽然全球范围内各类保护区的数量和面积持续攀升，但由于管理体制、管理方式的不适应及个体差异性，保护区体系的低效性已被广泛承认^[2～3]，且许多保护区的保护成效并不清楚，全球生物多样性丧失的速度并没有减缓^[4]，其中，缺乏对保护区实施成效的掌握是重要因素之一。汲取保护区管理低效的教训，我国生态红线管理必须建立一套科学而严格的成效评价体系，以识别红线管理政策实施效果与预期管理目标之间的差距，并为后期工作改进和责任追究提供依据。因此，开展生态红线管理成效评估的研究是十分必要且紧迫的，其中评价指标体系的建立是首要任务。
 
    　海洋作为蓝色国土，是实施生态红线管理的重要组成部分，但由于海陆自然地理特征差异较大^[5]，海洋生态系统与陆地生态系统有着显著的差别，且我国长期实行海陆分离的管理体制，因此普适性的生态红线成效评价指标并不能体现海洋管理特色，有必要就海洋生态红线管理成效评价指标开展专门研究。本文旨在分析海洋生态红线基本特征和管理有效性内涵的基础上，尝试提出海洋生态红线评价指标的设计思路、基本框架、方向维度和具体指标，以期为我国海洋生态红线管理有效性评价工作的开展提供参考依据。
 
    　2 海洋生态红线管理成效评价的需求与目标
 
    　2.1 海洋生态红线管理的基本特征
 
    　效力强制。调控空间资源、实施空间管制是政府的基本职责之一^[6]，由于海洋生态红线区域内所需保护的各类自然资源（如矿产、野生动植物等）和生态环境（如水质、生态系统）的利用应受到限制，而相关行为人在污染排放和资源占用方面又具有天然的“惰性”，必须以强制目标和手段在红线内明确禁止或限制进入的产业和行为，以刚性约束体现权威性。强制性是生态红线的根本性特征，也是成效评价的关键。
 
　    协调可行。海洋生态红线的管理和实施要立足我国海洋资源环境保护实际，与海洋环境管理体制及海洋环境执法能力相适应，充分协调区域之间、经济发展与环境约束之间的关系，避免重蹈诸多海洋保护区“划而不管”或“划而难管”的覆辙。管理成效评价要结合不同功能分区的管制要求，评价标准不能擅自降低，否则会因“政策弹性”使红线的强制性意义失效，同时也不能擅自提高，加剧保护与发展的矛盾。
 
　    差异设计。海洋国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性三个特点^[7]，海域海岸线具有明显的空间异质性，其既包括资源禀赋的差异性，又体现出经济要素的差异性，在某一海域宜严加保护的生态系统可能在其他海域无特殊的保护意义，而同一海域中不同生态系统的受保护严格程度也会由于自然和经济因素而有所差异。因此海洋生态红线采取分类、分区及分级管理策略，针对不同生态系统设定不同管理政策，这就要求不同类型海洋生态红线的管理成效评价指标也应根据自然特性体现特征的差异性。
 
    　2.2 海洋生态红线管理成效评价的基本需求
 
    　根据生态红线提出的背景与意义，可将海洋生态红线定义为：对维护国家和海域生态安全和可持续发展具有重要意义，为改善环境质量、提升生态功能、促进资源高效利用，在管辖海域或海岸带地区确定的必须实行严格保护的空间边界控制与数量限值^[8]。因此，海洋生态红线管理成效评价的总体目标是，评估红线实际管理过程及结果是否与设计方案及规定相符合，能否在空间边界控制与数量限值方面给予严格要求，并逐渐实现生态功能、环境质量、自然资源向良性发展。具体而言，需评估以下三个主要方面：
 
    　一是保护性质是否改变。海洋生态红线的性质、范围和界线应当由批准划定红线的人民政府确定，任何部门和单位不得擅自改变生态红线的性质、范围和功能分区，不得随意撤销已批准建立的生态红线。管理成效评价应将保护性质、范围和界线是否擅自更改作为评价前提，对于未经批准使保护性质发生变化、保护范围擅自缩减、功能分区擅自调整（将一级管控区部分保护范围变更为二级管控区）的，应按“越线”情况处理。还应评价红线内是否形成归属明晰、权责明确的自然资源资产产权制度，使用权是否依法确定及是否存在擅自改变用途、扩大使用面积等情况。
 
    　二是管理要求是否充分执行。管理制度落实情况是管理成效评价的重点，应按事前、事中、事后三个过程对海洋生态红线管理制度落实情况逐一进行评价。在源头上，不同海洋生态红线对产业项目实行不同的准入制度和标准，采用负面清单或正面清单的管理模式，因此应评价用途管制制度实施成效，是否存在违反准入目录和准入规定的建设项目和开发活动。在发展和开发过程中，管理者应对建设项目或开发活动实施全程监管，应对其执行建设项目监察职能的情况进行评价，包括建设项目地点、建设项目环评制度执行、建设项目“三同时”制度执行情况，此外，海洋生态红线应建立资源环境承载能力监测预警机制，管理成效评价应将其作为评价内容之一。在事后，生态红线管理要建立严格的损害责任赔偿制度，加大违法行为查处和惩罚力度对造成生态环境损害的地方领导要终身追究责任，对造成生态环境损害的企业要严厉惩罚，成效评价应从法律监督、行政监察、公众监督三方面着重对追责机制落实情况的评定。
 
    　三是保护对象是否受到不利影响。生态红线保护的基本目标是提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用，判断保护对象是否真正得到保护、主体功能是否未降低是成效评价的最终目的。由于不同海洋生态系统具有结构差异和功能差异，对各类型海洋生态红线受影响程度的评判应采用不同的指标。但总体上看，海洋生态红线保护对象的状态均可从生态、环境、资源三方面予以测度。生态方面，主要表现为近海生态系统结构与功能的健康，其特征包含以下几方面内涵：自身形态结构较为完整，正常的生态服务功能可以得到维持，自身恢复力可抵御外界干扰，可从上述三方面进行指标设计，比较评价对象在基准年与评年的变化情况。环境方面，海洋生态红线区域内应实现环境质量达到或优于相关质量标准，污染物排放总量在规定额度内，环境风险应控制在可接受水平范围，因此应评价各类环境要素是否达到上述要求，如海水水质、沉积物质量是否符合国家标准，污染物排放总量控制红线应评价是否全面完成减排任务，环境风险管理是否按要求建立环境与健康风险评估体系，环境事故处置和损害赔偿恢复机制是否健全。资源方面，海洋生态红线内应高效、可持续地利用海洋资源，在符合经济社会发展基本需求的基础上，与现阶段资源环境承载能力相适应，并不应突破最高限值，实现资源利用的代内公平与代际公平，实施成效评价应重点对红线区内资源消耗水平和速度做出评价，包括海域空间资源、海洋生物资源、海洋能源等。
 
    　3 海洋生态红线管理成效评价的总体构想
 
    　3.1 评价框架
 
    　海洋生态红线管理成效评价是指依据一定的标准，运用一定的技术手段，对生态红线的管理过程和保护对象的管理结果进行分析、比较和综合后作出的价值判断。依据研究对象和分析角度的差异，成效评价包括实施过程和实施结果两类评价，实施过程评价的重点是评判管理措施、管理计划或重点工程自身的实施程度，根据Person“制度化思维”的思想^[9]，规划实施的过程分为若干组成部分，每一部分具有各自的逻辑层次性和模式化特性，若这些实施过程的组成部分按照初期的既定策略加以实施，在理想状态下将最终合成预想的规划目标，因此实施过程评价是对实施的主要内容、相关政策、保障措施进行监测评估。实施结果的评价主要是分析保护行动实施一段时期后所达到的保护效果与预期效果之间的对应关系，其效果可能超出预想、恰好达到预想或未能达到预想，实施结果评价的重点是评判实施前后保护对象的状态变动。
 
    　早期的成效评价研究由于学者对“评价”概念理解的不同，往往将实施过程和实施结果割裂开来分别开展，如Wildavsky^[10]过分强调对规划实施过程的评估，提出严格以规划方案的契合度为评判标准，将实际过程与之匹配，要求可供操作的决策、实施步骤和具体结果与规划表述完全一致。由于规划实施过程存在不确定性，同时规划目标和实施效果间并不存在严格的线性关系和因果关系，导致这种以规划作为终极蓝图的理念束缚了实施成效评价的开展，且很难达到预期的效果。另一方面，单一地强调对规划结果的评价而忽略过程又使成效评判陷入另一个极端，由于规划文本质量的制约，相关目标可能定得过高或相关措施不相匹配，这可能导致严格按照规划实施也未必能取得预期效果，而据此得出规划实施失败的结论似乎并不合理，也不利于方案的改进。因此，根据前人经验，结合海洋生态红线管理成效评价的实际需求，认为海洋生态红线管理成效评价的指标体系框架应同时包括过程评价和结果评价两个方面，二者缺一不可。
 
    　3.2 指标选取原则
 
    　海洋生态红线管理成效评价指标应该满足以下要求：①科学性原则，成效评价应坚持严谨的科学态度，采用科学的技术方法，突出海洋生态红线管理的共性、不同类型保护对象管理目标的特性，针对管理核心目标及主要问题开展评估。②主要因素原则，指标要能综合反映海洋生态红线管理在时间和空间尺度的主要方面，包括社会、文化、经济和管理要素，并对评价特征的变化反应敏锐，与评价特征有明确的、可预测的、能证实的联系。③动态性原则，不同类型海洋生态红线在社会经济发展不同阶段有着不同的保护要求，所遴选的指标应与相应发展阶段和保护要求紧密联系并做动态调整，评价所采用的标准应是质量标准、功能区划、政策法规和相关成果所确立的状态。④简易性原则，成效评价是为提高管理效率而服务的，其过程在满足科学性和较为精确计算的前提下不应耗费过多的人力、物力和精力，因此应在数据收集、指标分析和综合评价方面有合理的费效比，能够简单地测度和说明，并能及时地收集、分析和报告。
 
    　4 海洋生态红线管理成效评价的技术指标
 
    　4.1 过程评价指标
 
    　过程评价主要针对红线区域具体的保护政策、保护方案和保障措施，评价其上述方面在实施过程中是否有效落实并与既定方案或规定相符合，监察其保护性质是否改变，管理要求是否充分执行。关于保护地管理效率的过程评价维度，国际组织和相关保护机构对做了大量研究，如世界保护地委员会（World Commission of Protected Areas，WCPA）评估框架着眼于管理循环，将保护区管理效率的过程评估看作“背景（context）、规划（planning）、投入（input）、过程（process）、产出（output）、结果（outcome）”6个要素的循环作用过程，得到广泛认同，又如Parks in Peril program认为基础保护能力、长期管理方案、长期经费支持和地方合作支撑对保护地的管理至关重要，而Categorical assessment则将保护地管理的关键领域归纳为资金可持续性、法律地位、管理及监测、政策行为、能力建设^[11]。结合海洋生态红线管理实际看，宜将过程评价按照基础条件、政策执行、管护保障和监测科研4个维度选取相关指标，具体解释如下并汇总见表1。
    
　　基础条件是生态红线管理的前提，包括管理方案、范围界限等落实情况，不能满足全部基础条件的生态红线无异于“越线”，因此应把基础条件落实情况作为海洋生态红线管理成效评价的“一票否决”条件。主要评价指标包括规划与管理方案制定、红线范围界限、各级功能区划（一级管控区、二级管控区）。
 
 　   政策执行是生态红线管理的主体。按照现有设想，海洋生态红线管理政策主要涉及自然资源资产产权制度、用途管制制度、产业准入制度、环境影响评价制度、“ 三同时”制度、生态补偿制度、责任追究制度。应逐一评价生态红线落实上述各项制度的实际情况，主要评价指标应全面涵盖上述各项制度。
 
    　管护保障是生态红线管理的硬件。海洋生态红线必须具备健全的管理机构，其正常管理也依赖于必要的基础设施，如办公设施（办公用房、通讯设备、交通工具等）、生活设施（职工宿舍、职工食堂等）、保护设施（界桩、岗站等）。同时，红线管理必须拥有稳定的经费来源和充足的款额，以保证正常管理工作的开展和管理计划的实施，资金渠道的多少、资金来源的稳定程度和获取资金数额大小常常是评价保护区管理水平的重要因素。因此，主要评价指标包括机构与人员指标、基础设施保障、资金保障。
 
    　监测科研是生态红线管理的软件。为及时掌握海洋生态红线的现状及变化趋势，一方面，应建立天地一体、功能齐全、结构完整的监测体系和管理平台；另一方面，应与科研单位联合开展与保护对象密切相关的科学研究，定期开展科学考察和专项调查，开展面向公众的宣传教育，为生态红线区域的生态安全维护、评估、管理以及区域范围的调整提供决策依据。主要评价指标包括动态监测、科研协作、宣传教育。
 
    　4.2 结果评价指标
 
    　结果评价主要针对红线的实际生态环境水平，评价各类型海洋生态红线特征指标相对于保护方案实施初期的变化情况。由于不同海洋生态系统既有共性，又具结构差异和功能差异，对各类型海洋生态红线受影响程度的评判应采用不同的策略，故将结果评价的指标体系按常规指标和特征指标进行分类。
 
    　常规指标是海洋生态红线管理评价的共性指标。欧洲保护北大西洋海洋环境的奥斯陆——巴黎公约（OSPAR）组织指出，海洋生态与环境的监测监视需至少涵盖三个层面的测定评价：海洋环境介质质量，包括水质、沉积物质量、生物质量；自然本底变化及人为向海输送的污染物总量和能力；人类涉海活动产生的各类环境效应。一般而言，各海洋生态系统对环境质量的变化均较敏感，而海域生物多样性又是海洋生态系统健康状态的基本测度，为此可将海水水质、沉积物质量、海域生物多样性指数作为海洋生态红线管理成效结果评价的3项常规指标。
 
    　特征指标是根据不同类型海洋生态系统特征所选取的特有指标，本研究按照1992年联合国环境规划署（UNEP）生态系统健康的概念提出相关指标，即在维持各生态系统自身健康的前提下，提供丰富的生态系统服务功能的稳定性和可持续性。其评价可从活力（vigor）、组织结构（organization）和恢复力（resilience）三个方面入手，其中，活力揭示区域景观生态系统的功能，一般用新陈代谢能力或初级生产力等来测度；组织力可根据区域景观结构的整体稳定性及各组分间的相互连通性来评价；恢复力指景观镶嵌体在胁迫下维持其原状结构与功能的能力^[12]。由于篇幅所限，本文仅以珊瑚礁生态系统为例提出特征指标。根据我国珊瑚礁生态系统的生态特征和退化机制的影响因素^[13]，珊瑚礁生态系统的状态可由下列指标表征：①珊瑚盖度（%），为活珊瑚在珊瑚礁上的覆盖面积的比率，盖度越高，单位面积活珊瑚越多，珊瑚礁的健康状况越好，是珊瑚礁生态健康或退化的重要标志。②珊瑚补充量（个/m²），为珊瑚的繁殖增长的指标，硬珊瑚补充量不得少于1.0（个/m²）。③珊瑚死亡率与病害（含白化），为珊瑚礁不良状况的指标，是珊瑚礁生态不健康的反映，所占的比率越高健康状况越差。④环境因子，珊瑚礁的生长繁殖对环境条件和海水水质有严格的要求，珊瑚礁适宜生长温度为22℃～30℃，最适温度为25℃～29℃，适应的盐度范围为27‰～40‰，最适盐度为34‰～37‰，海水透光度一般为近岸水域5米（透光35%），远岸水域10米（透光60%），海水悬浮物不得超过10mg/L，由于相关的水质参数及污染物的影响在常规指标中已有所体现，此处选择悬浮物、海水透明度、叶绿素a三项特征指标。综上所述，构建了以珊瑚礁保护对象为例的海洋生态红线管理成效结果评价指标体系，见表2。
   
    　5 结论与建议
 
    　生态红线根在划定，重在落实。海洋生态红线管理成效评价的根本目的是改善与提高红线的管理水平和管理能力。国际上虽已就保护地评价研究和开发了多种方法，但鉴于国情及红线管理实际的差异，特别是海洋管理的实际情况，需要建立符合中国海洋管理特色的评价指标体系。本文对海洋生态红线管理成效评价指标的设计进行了研究，其探讨和成果是初步和肤浅的，在下一步研究和实际应用中还需关注以下问题：第一，特征指标是各类型海洋生态系统现状评价的核心，要结合已有研究成果，具体建立以红树林、珊瑚礁、海草床等为代表的生态系统特征指标体系；第二，在指标体系设计的基础上，还要做好评分方法、评价标准、评价等级的研究设计，为实际工作提供具体指导和改进依据；第三，实际数据的取得是成效评价的关键，为增强评价可行性和操作性，要对各指标的基础数据获取方法开展专题研究。
 
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    　（责任编辑：冯胜军）