对促进我国页岩气产业发展的政策思考时间： 2016-09-20信息来源：邹蕴涵　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：页岩气是清洁低碳新型能源的典型代表，大力发展页岩气是调整我国能源结构的主攻方向之一。本文首先对全球和我国页岩气资源储量及开发现状进行了描述分析，指出我国在页岩气技术可采资源量上位居世界第一；在页岩气资源开发上，我国在最近几年发展迅猛。在此基础上，明确了政策扶持是促进页岩气产业发展的重要手段，重点阐述了国外相关产业发展的成功政策经验，包括财税优惠政策、研发支持政策和开采环保政策等。同时，分析了我国发展页岩气产业发展所遇到的主要障碍，并结合国外经验，提出促进我国页岩气发展的政策建议。
    　关键词：页岩气；支持政策；环境保护
    　中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1003－2355－(2016)03－0033－05
    　Doi: 10.3969/j.issn.1003－2355.2016.03.007
    　收稿日期：2016－01－11
    　作者简介：邹蕴涵（1985－），女，博士，国家信息中心工作，主要研究方向包括宏观经济、居民消费、能源消费等。

Key words: Shale Gas; Supporting Policy; Environmental Protection
 
    　在我国能源资源约束日益加剧及生态环境问题日益突出的背景下，如何调整能源消费结构及提高能效成为国民经济发展中的重大问题。国务院发布的《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》中提出，我国要坚持“绿色低碳”战略，着力优化能源结构，将发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向。页岩气就是清洁低碳新型能源的典型代表。页岩气是指赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离状态为主要存在方式的非常规天然气，由于其主要成分为甲烷，所以具有清洁、高效的使用特性。促进页岩气资源的开发利用、并推动其产业化发展，对实现我国能源结构优化调整、促进节能减排并保障我国经济可持续发展具有重要意义。而经验表明，政策扶持是促进页岩气产业发展的重要手段。本文立足于我国国情，结合国外先进经验，对促进页岩气产业发展的政策进行深入研究，并提出促进我国页岩气产业发展的政策建议。
 
    　1 页岩气资源储量及开发现状
 
    　1.1 全球页岩气资源储量及开发现状
 
    　2015年8月，美国能源信息署公布最新全球页岩油气评价结果。全球拥有页岩油技术可采资源量475亿t，占石油资源总量的10%；页岩气技术可采资源量207万亿m³，占天然气资源总量的52%。中国待探明的页岩气技术可采资源量为51.6万亿m³，位居世界第一，其次为阿根廷、阿尔及利亚、美国；俄罗斯待探明的页岩油技术可采资源量为108亿t，位居世界第一，其次为美国、中国、阿根廷等。可以说在全球版图中，我国的页岩气资源储量是相当可观的。
 
    　在页岩气资源开发方面，美国和加拿大走在了世界前列。近年来，美国页岩气勘探、开发的发展速度惊人，并对全球石油市场带来重大冲击。2005年，美国的页岩气井不过3400口，2007年暴增至41726口；到2009年底，美国已经拥有页岩气生产井数98590口。而且，这种迅猛增长的势头还在继续。预计2015年，全美页岩气产量可达到2800亿m³。
 
    　加拿大是继美国之后世界上第二个对页岩气进行勘探和商业化开发的国家。2007年，加拿大第一个商业性页岩气藏在不列颠哥伦比亚省东北部投入开发。目前，不列颠哥伦比亚省东北部的Horn River、Montney页岩层和魁北克省的Utica页岩层是加拿大页岩气的主力产区。
 
    　1.2 我国页岩气资源储量及开发现状
 
    　根据国土资源部发布的资料表明，我国页岩气地质资源量为134万亿m³，技术可采资源量为25万亿m³，超过常规天然气储量。我国的页岩气资源主要分布在南方地区、华北地区和新疆塔里木盆地、准噶尔盆地、吐哈盆地、鄂尔多斯盆地、渤海湾盆地和松辽盆地等地区。其中，四川盆地及其周缘，特别是重庆东南部为页岩气勘探、开采的优势区域。目前，已经形成了一条以綦江为起点，经万盛、南川、武隆、彭水、黔江、酉阳、秀山的较为成熟的开发路线，形成涪陵、长宁、威远、延长四大页岩气产区，年产能超过60亿m³。截至2015年8月底，单单一个中石化涪陵页岩气田就已经开钻253口，完钻204口，压裂投产142口。单井平均日产32.72万m³，日产最高达59.1万m³；总日产超过1200万m³，累计产气25亿m³；已建成年产能50亿m³。全国日产超过1万m³的钻井超过40口，日产超过10万m³的超过25口，页岩气年产量超过13亿m³。
 
    　目前，我国在四川富顺－永川、长宁、威远、重庆涪陵等地区已有多口井获得了工业化页岩气流，成为我国具有重要商业价值的页岩气产区。2015年12月，我国首个国家级页岩气示范区—重庆涪陵页岩气田完成一期50亿m³/a产能建设目标，并同时启动二期50亿m³/a产能建设，成为全球北美地区以外第一个进行商业开采的大型页岩气田。目前，涪陵页岩气产量已经累计超过38.88亿m³，最高日产量可达1620万m³。根据页岩气发展“十二五”规划，到2015年我国页岩气产量计划达到65亿m³。涪陵页岩气田一期50亿m³/a产能的建成标志着基本可以实现“十二五”的规划目标。
 
    　2 国外促进页岩气产业发展的政策经验
 
    　经济发展中存在两种最基本的资源配置方式，一是“看不见的手”，即市场方式，一是“看得见的手”，即政府方式。这两种资源配置方式因为对立而相互独立存在，又因为统一而相互影响依赖。在新兴产业发展的初期，市场配置方式中所存在的市场失灵就需要政府方式的介入，页岩气产业发展尤其如此。
 
    　从美国、加拿大的页岩气产业发展历史来看，政府的政策措施在其中起到了重要的、甚至是关键性作用。甚至可以说，没有政府的大力投入和科学引导，美国、加拿大的页岩气商业化运作还需要等待很多年。通过财税优惠政策、研发鼓励政策、环保政策等多种形式，政府的政策改变了页岩气开发的成本收益，规范了产业发展的组织和制度，助力产业关键技术的突破，在市场经济体系下，真正发挥了政府应有的作用。
 
　    2.1 财税优惠政策
 
    　无论是开发工作还是科研工作，美国页岩气快速发展主要得益于国家政策的支持。政府通过立法保障页岩气开发税收补贴政策、设立非常规油气资源专项研究基金、利用市场竞争等税收优惠和激励政策的实施，通过政策支持大大降低了开发成本，刺激页岩气产业化发展。
 
    　1978年，联邦政府的天然气政策法将致密气、煤层气和页岩气统一划归为非常规天然气，通过立法保障非常规天然气的开发税收和补贴政策的实施。1980年，《原油暴利税法》规定自1980年起，本土钻探的非常规天然气可享受每桶油当量3美元补贴；1992年，国会通过了《原油暴利税法修订案》，同意对1979—1999年期间钻探、2003年之前生产的页岩气的税收进行减免，减免幅度约为0.02美元/m³；1997年，《纳税人减负法案》对非常规能源实行税收减免；2004年，《美国能源法案》规定10年内政府每年投资4500万美元支持非常规天然气研发；2006年，《非常规天然气补贴政策》规定2006年投入运营、用于生产非常规能源的油气井，可在2006—2010年享受每吨油当量22.05美元的补贴；2009年起，美国联邦政府开始推进国家间清洁能源领域合作，致力于政府间建立长期能源技术合作关系；2011年，联邦政府成立了能源资源局来加强国际能源领域合作，推进美国能源结构清洁化转变。除联邦政府外，拥有页岩气资源的州政府也相继推出了一系列鼓励政策，其中最具代表性的是德克萨斯州。德州政府自1992年以来，对页岩气开发免征生产税，实行3.5美分/m³的州政府补贴（补贴数占州政府全年税收总额的7.5%）。
 
    　加拿大是除美国外页岩气开发最为成功的国家，目前页岩气已经走上较为成熟的商业化发展道路。加拿大政府在制定政策时，主要参考了美国的支持政策，包括生产补贴、税收减免、扶持技术研发项目以及协调环境保护等类型。目前，在加拿大从事页岩气的勘探和开发活动可享受联邦和省区两级政府的多种税收优惠政策，比如税收补贴政策规定页岩气企业投入当年可减免税率100%，即生产前全额减免税率；对一些高风险、低收益项目，政府施行税额减免，最高减免额为项目当年缴税额的30%。
 
    　2.2 技术研发支持政策
 
    　从20世纪70年代开始，美国政府针对包括页岩气在内的非常规资源实施了一系列税收优惠或补贴政策。这些政策引起了大批中小石油公司的关注和兴趣。20世纪80年代以来，美国能源部等单位资助了大量关于页岩气勘探开发的科技研发项目，对页岩气技术研发提供资助和扶持，启动了东部页岩气工程，邀请多所高校、研究机构和私营石油公司联合攻关，重点研究和开发页岩气增产措施技术。据粗略统计，美国能源部、联邦能源管理委员会等多个政府部门已经在30多年里先后投入了60多亿美元用于非常规气的勘探开发，特别是提供20亿美元用于培训和研究。
 
    　加拿大政府也积极牵头页岩气技术的研发工作，主要分为三个方面，一是在研发资金和技术支持方面资助了很多研究机构和大学开展页岩气开发技术的研发；二是设立专项基金，支持页岩气前沿技术的可行性研究；三是联合私人石油公司和一些独立的研究机构成立产业内技术研发项目，专门针对页岩气进行技术公关和研发。参与项目的私人机构除了项目的知识产权归政府或牵头机构所有以外，可以获得优先购买研发出的新技术或新型产品的资格，从而鼓励私人机构与政府的联合研发活动。

　　2.3 开采环保政策
 
    　页岩气开采所涉及的环保问题越来越引起各国政府的关注。欧洲多国因为在如何控制环境污染上无法达成一致，页岩气开采基本处于停滞状态，最近两年才重新开始开采页岩气。美国在此方面走在前列，采取了相应的控制措施。美国个别州立法禁止使用水力压裂技术开采页岩气。2012年4月18日，美国环保署发布首部页岩气开采环保法规，要求到2015年1月，所有采用水力压裂法进行页岩气开采的气井都安装相关设备，以减少可挥发性有机化合物及其他有害气体污染物的排放。该项法规将对美国约1.3万口天然气井产生影响。
 
    　在环境保护方面，加拿大石油生产商协会受政府委托发布了《岩气开发水力压裂技术指导条例》，成为政府监督页岩气开发环保问题的主要抓手。该条例对钻井施工管理整个过程中所有涉及水资源保护的方面都进行了规定，明确了水资源管理的具体内容，特别强调了页岩气井钻井过程中水和液体使用信息的披露。在合理钻井施工中，企业需测量和公布水资源利用情况；需对地表和地下水资源的质量和数量进行保护；向公众公布压裂液添加剂的成分；实现施工用水的循环回收利用，尽量使用清洁水的替代物等。
 
    　3 我国页岩气开发面临的问题与挑战
 
    　尽管我国页岩气开发已有一定的经验积累，取得了一定成绩，但与资源丰富程度相比，其巨大潜力远没有得到发挥，较之于国外的巨大成功和丰富经验，我们还面临诸多问题和挑战，严重制约着页岩气资源的开发利用。
 
    　3.1 长期制度建设缺位
 
    　长期以来，我国在能源管理、能源可持续发展上欠账较多，缺乏统筹规划、政出多门、责任部门缺失等问题都对能源长期发展造成极大的影响，战略变动较为频繁，战略目标不够清晰，种种不利因素给发展设置了障碍，增加了难度。更为重要的是，各时期的能源战略仅着眼于平衡当时的能源格局，没有顾及未来。同时，现有的能源、经济、环境政策存在脱节现象。一些能源政策以及经济和环境政策的不配套、不同步导致了许多问题和矛盾难以解决。
 
    　3.2 垄断体制不利于市场竞争
 
    　长期以来，我国能源资源勘探和开采都实行的是国有垄断经营体制，三大石油公司在这其中承担了最重要的任务。从历史上看，这种体制在相当长时间里发挥了集中力量办大事的作用，为我国能源开发做出了巨大贡献。但是随着市场经济的发展和完善，资源勘探、开发专营权已经越来越暴露出制度弊端，其将有实力的非国有企业挡在大门之外，由此可能导致市场配置资源效率低下的问题。美国在页岩气资源开发上的经验就是，充分发挥市场作用，鼓励有实力的私人企业参与其中，可能会取得意想不到的效果。我国应在发挥三大石油公司主导作用的同时，鼓励具备条件的其他国有、民营企业以独资、合作等方式进入页岩油气开发领域，加快推进中国页岩油气开发利用的进程。
 
    　3.3 财税优惠政策缺乏力度
 
    　尽管对于页岩油气资源的开发利用，政府已经出台了一系列税费优惠政策，但是存在优惠力度不够及系统性不强等问题，从而一直制约着政策的扶持效果，不利于尚在“孕育”中的中国页岩气产业科学、健康、有序发展。
 
    　财税政策优惠力度不够。在实际中，财税政策鼓励措施不够多样化，优惠力度比较有限，难以真正鼓励新兴产业的发展壮大。与国外发展的经验相比，我国针对页岩油气的财政政策支持和税费优惠政策十分缺乏。特别是中国目前的财政政策侧重于新能源技术的研究和发展方面，导致财政和税收政策支持市场运作机制明显不足。
 
    　财政政策系统性不够。在支持新能源的发展政策中，只有一些专门针对太阳能光伏发电和风力发电行业的政策，一些政策甚至只是暂时的政策。在国家发展规划中，包括国家规划和地方规划之间不能够很好地衔接，致使一些政策无法对页岩气行业发展形成有力支撑。我国目前财政政策主要是鼓励新能源的投资，特别是对重点项目的投资，而促进新能源设备国产化、增加市场供应的新能源产品和加强政府采购新能源产品等方面的政策和措施体系不够完善。
 
    　3.4 环境约束明显
 
    　页岩气开发中可能出现的对地表植被有破坏、压裂用水量较大、钻完井不当可能污染地下水以及压裂液排放的问题，对环境影响显著，受到环境的约束更为明显。在环保压力空前巨大的中国，如何能够保证在保护环境的基础上，进行页岩油气的开发利用成为一项艰巨的任务。据统计，在美国得克萨斯州Barnett页岩气田，一口水平井一次压裂耗淡水量就达1.1万t；在水循环使用情况下，二次压裂耗水近2万t。因此水的问题，包括水源供给、循环使用及达标排放等，是页岩油气开发中必须面对和需要解决的问题。
 
    　4 促进我国页岩气产业发展的政策思考
 
    　为了促进页岩气资源开发，政府应该结合我国页岩气资源特点，从国家战略规划、制度建设、财税优惠政策、研发创新体系以及环境保护等多角度对页岩气开发给予引导和鼓励，加快推进产业发展。
 
    　4.1 加强规划设计
 
    　在《页岩气发展规划（2011—2015年）》基础上，根据资源特点，结合中国页岩气发展现状，编制页岩气专项发展规划，以战略性、前瞻性和可操作性为基本原则，在页岩气资源潜力调查评价基本完成的基础上，将下一阶段主要任务指向科技攻关和开采布局，从宏观层面对总量目标、发展阶段、重点任务、环境保护等内容进行统筹规划，以便指导未来5到10年甚至更长时期内我国页岩气资源开发工作。
 
    　4.2 改革科研管理体制
 
    　一是设立专项研究基金。加强基础性和前瞻性研究，特别是加强页岩气资源的成矿理论和富集规律研究，加大干馏技术和分离技术的研究。
 
　　二是建立公共研发平台。根据页岩气的不同类别，由政府出资建立并提供各种页岩气产业项目开发试验平台，鼓励仪器设施的使用、科学数据和科技文献的共享等，同时鼓励社会各界资本参与。
 
    　三是成立国家级研发机构。整合科研资源，成立国家级研发机构，集中力量攻克页岩气技术难关，形成适合中国页岩气地质特点的勘探、开发技术，占据世界先进技术的制高点，以便在行业技术标准的制定工作上具有相当的话语权。
 
    　4.3 完善财税优惠政策
 
    　一方面，要扩大产业直接扶持力度，推动产业快速发展。通过财政直接拨款的方式补助产业的勘探开发，对一些风险较大的活动进行财政扶持。并且，扩大财政对页岩气行业的支持范围，加强对多个环节的扶持，产生联动效应，增强产业发展连贯性。同时，加强对页岩气资源开发和利用的相关基础设施建设的投资力度，为未来发展扫清基建障碍。另一方面，切实减免页岩气产业相关税费。将我国其他企业纳税年度亏损结转最长不超过5年的规定适当放宽，参照美国经验，将页岩气开采企业亏损结转年限延迟至20年。适当放宽我国企业固定资产折旧年限限制，缩短折旧年限方法，对页岩气资产做更详细的分类，允许页岩气固定资产可以采用更高速度的折旧方法，支持页岩气资源开发的固定资产更新，促进相关领域技术进步与产品更新换代。
 
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