借鉴国际经验深化中国石油流通体制改革时间： 2017-01-08信息来源：张威 董超 崔卫杰 程慧　作者：hjr_admin　责编：

　　石油是国家重要的战略资源，对保障经济安全顺畅发展具有重要意义，石油流通是石油产业发展的重要环节。在经济全球化深入发展的大背景下，中国与世界经济相互融合、相互影响的程度不断加深，石油的对外依存度也不断提高，而国内石油流通管理体制始终未能适应并且有效满足市场化发展的需求。在这种背景下，充分借鉴国际经验，进一步深化石油流通管理体制改革是十分必要和迫切的。
 
　　一、主要国家石油流通管理的做法
 
　　（一）准入管理
 
　　从20世纪80年代开始，世界主要国家和地区石油产业纷纷开放，流通领域的市场准入限制逐步减少或彻底解除。1978年第二次石油危机爆发后，卡特政府取消了对进口石油的配额管理和石油价格管制，加快了石油市场开放。以后的历届美国政府基本延续这种开放政策，此举不仅提升了美国石油行业的发展水平，也有效地保障了能源安全。法国实行开放的石油市场政策，符合条件的任何国家企业，都可以在法国开采石油、兴建炼油厂、建设加油站，以及从事油品批发和零售业务。1996年，日本政府废除了《特定石油产品进口临时法》，放开对石油及产品的进口限制，明确规定只要符合《石油库存法》的公司，就可以进口所有石油及产品。随后又废除《燃料油进口限制法》，对成品油进口实行资格审查制度，全面开放本国的成品油销售市场。韩国原油进口、油品进口、炼厂设置及油品销售各环节均允许韩国公民与外资自由进入。亚洲其他国家和地区，如菲律宾（1998年）、印尼（2001年）、印度（2002年）也先后开放了本国的成品油销售市场。
 
　　尽管存在着开放时间、开放程度、开放方式等方面的差异，但从近年来的发展态势看，石油流通市场的开放是大势所趋。市场开放降低了准入门槛，削弱了垄断者在市场上的绝对优势地位，促进了有效竞争，总体而言对各国石油产业的发展发挥了积极作用。
 
　　（二）价格管理
 
　　近年来，各国政府对价格的干预逐步减少，主要由各国的市场主体根据市场供需情况自发调节价格，国际原油价格是各国石油产品价格调整的主要依据，市场化定价成为当前各国石油流通领域发展的共同特点。1979，美国通过《取消国内原油价格管制》法案后，放开了国内市场的价格管制。美国联邦和州政府一般不干预石油产品的市场价格，成品油在国内外市场的售价完全由市场决定。原油交易价格主要在石油商品交易所产生，进口原油价格以进口原油到岸价决定。美国成品油价格等于原油价格+炼油成本+销售成本+税金，包含了成本补偿、合理利润及一定的国家收益。原油价格、运输成本、品牌价值、是否送货上门等是油品批发价格的主要决定因素，现货市场价格变动方向和程度对批发价格影响最大。零售价格主要参考加油站所处的地区、竞争情况、公司品牌认同度、油品质量、加油站具备的设施以及经营方式等因素。法国成品油定价完全市场化。法国政府对企业征收较高的消费税，燃油税单位征税金额固定，不与油价挂钩。渔民、农民、公路客运、公共交通等行业均可免税。日本国内各环节成品油价格均由市场竞争形成，由各石油公司根据市场供需情况自行定价。批发价格通常以原油供应成本、加工费、运输费及销售管理费等石油公司的成本为基础决定。零售价格是日本的加油站根据批发价格、周边市场情况和公司财务核算决定的销售价格，主要由原油成本、炼油毛利及税费构成。韩国的原油、成品油价格与国际市场价格接轨，实行联动制。在成品油价格方面，韩国政府不直接干预成品油价格，而是注重通过石油产品的税率调整、调控终端价格。成品油价格由原油成本、炼油利润、分销费用和国内税收组成，根据销售机构的经营决策自主决定。韩国政府对成品油课以较重的税收，以限制消费并节约能源。
 
　　总体而言，各国对价格管理普遍采取了放松管制、市场调节的做法。这对发挥市场机制、有效调节供需是有意义的。当然，为避免价格波动带来的不良影响，各国也采取了必要的防范措施。例如，日本在市场化改革后保留了对国内成品油市场紧急干预的管理权力，如果发现成品油供给大量短缺，政府有权通过价格管制和其他方法干预和调节。
 
　　（三）税收管理
 
　　税收管理是各国调控本国石油市场发展的重要政策手段，也是平衡石油产业与相关产业发展的重要方式。美国石油流通行业的税种主要包括企业所得税、消费税等。另外，美国还设立了石油暴利税作为暂时性税种，这是在特定情况下为调控石油行业的高额利润，针对石油公司的超额所得征收的税收。日本石油流通行业的税种包括原油关税与石油税、航空煤油税、柴油税、汽油税及石油气税、消费税等。不同税款，专款专用。针对汽油、柴油消费征收的税主要有特定消费税和一般消费税。对一些特殊行业如农林渔业、船舶、化学工业等可免征柴油交易税。中小企业购买能效设备可以享受购买成本部分7%的税收折扣；节能企业享受汽车购置税减免。韩国对石油产品征收的税主要有四种：交通税、教育税、燃料税、增值税。征收交通税的目的是扩大道路等基础设施集资。征收教育税的目的是为教育支出集资，教育税的税率是交通税的15%。燃料税只对汽车用油征收，目的是扩大对省级政府的财政支持，税率是教育税的32.5%。增值税的税率为炼厂环节售价的10%。德国石油市场税收主要有能源税、关税、仓储税、增值税等，主要的征税对象为汽油、柴油、轻质燃料油、重质燃料油、液化气、天然气、煤炭以及用作动力燃料或供热燃料的生态柴油和植物油。仓储税为成品油生产商和进口商向石油储备联盟缴纳的税收，用于能源危机储备。
 
　　总体而言，各国依据不同的需求，制定了不同的税种和税收管理政策。这些政策对调节石油市场供求、引导消费方向等具有积极意义。同时，对于促进石油产业与其他产业协同发展也发挥了重要作用。
 
　　（四）储备管理
 
　　储备管理是各国石油流通管理政策的重要内容，是各国保障能源供给安全、支持经济发展的重要手段。1975年，美国前总统福特签署《能源政策和储备法》，并正式批准建设美国国家战略储备体系。该体系从1976年开始建设，截至2016年2月，美国国家战略石油储备6.95亿桶，占全国石油储备的34%，集中存放在墨西哥湾沿岸的得克萨斯州以及路易斯安娜州的四个储备基地。国家战略储备的收储和动用完全由政府负责，具有严格的动用条件和程序。自美国建立国家战略储备制度以来，共出现六次大规模的动用，主要用于影响国际油价、满足消费需求、缓解金融危机、应对自然灾害等目的。企业商业储备的建设和运营完全由企业独立决策并组织实施。政府主要通过公布供求信息、调整原油进口关税以及原油进口许可费用等手段间接引导企业的行为，并强制要求企业及时、如实上报其储备水平的变化情况。法国战略储备以成品油为主、原油为辅。法国政府要求每一个石油特许经营者必须承担战略储备义务。储备的数量通过规章条例加以约束，具有一定的灵活性。为保证石油储备在法国领土上的均衡分布，法国法律规定行政管理部门在征得行业委员会同意后，负责批准石油储备的具体地点。安全储备公司根据法律规定承担战略储备义务，几乎所有石油生产与经营企业都是其股东，其储备量约占法国全国石油战略储备的60%。负责储备的企业免征石油产品内部消费税，战略储备的数量为前一年销售总额的27%。2002年，日本参议院决定把石油储备转为国家事业，以民间和政府作为储备主体。日本政府出台《石油储备法》，规定国家与民间的石油储量必须达到供全国消费90天和60天的水平。储备品种可以是原油、石油制品或者两者兼而有之，流通领域的库存依法算作实际库存，进口商储存要与进口的品种相同。1980年，韩国政府正式制定了石油储备计划，分批建设石油储备基地。1999年开始，韩国实行动态储备，通过与产油国的国际合作项目开展储备事业及储备贸易运营，同时考虑石油安全（保）层面和商业性要求，活用石油储备资产，使其产生收益。
 
　　总体而言， 近年来各国都通过不断完善本国的战略储备和商业储备体系建设，有效应对国际国内市场波动并且稳定本国市场供给。由于各国情况不同，政府在储备地点、储备规模、储备品种及相关税收优惠政策方面均采取了不同的做法，但共同点是各国均把储备管理作为国家石油流通管理的重要环节。
 
　　二、中国石油流通管理体制存在的问题
 
　　加入世界贸易组织（WTO）以来，中国石油流通市场开放步伐加快，但石油流通行业依然有政府干预、行政垄断的色彩，在一定程度上制约了石油市场发展水平的提升。
 
　　（一）行政垄断影响了流通市场发展
 
　　现行的流通政策虽然已逐步放宽了准入的限制条件，但由于历史原因，在原油开采、炼化等环节的行政垄断间接造成进口、分销等环节的准入障碍，无法形成公平准入和公平竞争局面，因此必须理顺流通与生产的关系，充分发挥流通对生产的引导作用。
 
　　首先，从对原油和成品油批发环节的影响看，由于拥有石油开采许可证的只有中石油、中石化、中海油和延长石油四家企业，其生产的原油大多交由其集团内部的炼化企业加工，原油批发市场有名无实。它们的炼厂加工的成品油也大多交由系统内部的批发企业销售。大型企业集团形成了内部一体化，并且占据中国石油生产和流通领域的大部分市场份额。因此，批发业的准入限制虽已放开，但其发展更多地受制于上游环节的油源供给，难以发挥流通应有的作用。
 
　　其次，从对原油进口环节的影响看，目前中国原油进口权依旧实行许可经营模式，进口国营贸易实行自动进口许可管理，联合石油、联合石化等五家企业为原油进口国营贸易企业，其原油进口无配额限制。加入WTO后，中国逐步放开了非国营贸易的原油进口配额，而且配额每年呈递增态势。但非国营贸易渠道进口的石油必须持有中石油或中石化的排产证明，海关才给予放行，铁路部门才给予安排运输计划，而两大公司的排产计划对油品类型、时间、运输方式等具有严格要求，其他企业即便自行完成采购，依然受制于两大公司，非国营原油贸易进口处境尴尬。2015年2月，国家发改委下发《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，这一政策虽然放宽了地方炼油企业用油条件，但明确规定获准进口的原油仅限本企业符合条件的炼油装置自用，不得转售，意味着企业仅获得了进口原油的自用权，其进口的原油不能进入流通领域。
 
　　（二）政府主导的价格形成机制亟待转变
 
　　从计划经济时代起，政府一直是中国石油产品的定价主体。2016年，《石油价格管理办法》出台，明确了原油价格实行市场调节价，成品油价格继续采取政府指定价和政府指导价并行的方式。石油产品价格的定价体系由完全政府主导向有限度的市场化定价转型，但政府依然在价格形成机制中起主导作用，尤其是成品油价格。
 
　　从原油的定价主体变化看，1981年以前是完全的计划经济管理模式，原油价格由国家统一指定，政府是定价主体；1981—1993年，价格双轨制时期，实行计划内国家定价，计划外企业协商定价模式，政府和企业成为定价双主体；1994年以后，价格并轨，原油、成品油一律由国家定价，政府再次成为唯一定价主体；1998年实行价格改革方案以后，国产陆上原油购销价格由两大石油集团协商决定，但价格中重要组成部分——原油基准价格仍由国家发展计划委员会确定，再次出现政府和企业双主体的格局；2009年《石油价格管理办法（试行）》发布后，明确了原油价格由企业参照国际市场价格自主制定；2016年，《石油价格管理办法》正式实行，原油价格采取市场调节价，企业成为原油市场价格的定价主体。
 
　　从成品油的定价主体变化看，1998年以前，成品油价格定价主体与原油基本一致。2009年以后，原油价格逐步转向企业主导，而成品油价格依然由政府主导，但价格调整区间和周期逐步趋向灵活。
 
　　党的十八届三中全会明确提出，要充分发挥市场的决定性作用并且更好地发挥政府的作用。当前，中国石油流通领域发展中依然存在着政府与市场、政府与企业关系不顺、边界不清的现象，尤其是由于政府在价格形成机制中的主导作用，造成无论是生产者还是经销商，往往不看市场而紧盯政府调价，不利于市场健康发展。
 
　　（三）石油流通市场的规范管理有待加强
 
　　目前，政府对石油流通行业管理主要通过行业规范、市场调控等方面的政策规定，以及重大举措来完成，已经出台的一些规章制度对于规范中国石油流通秩序起到了积极作用。中国石油流通市场整体情况良好，但掺杂使假、侵犯他人注册商标专用权等违法行为仍时有发生。随着中国改革开放的日益深入和国内外石油市场的不断变化，中国石油流通科学化管理面临着更高的要求。目前，中国尚没有系统的具有法律性质的石油流通管理条例，已出台的相关政策属于部门规章，政策效力较低，难以发挥规范市场发展的作用，无法对石油流通市场管理提供有效的法律依据。同时，地方商务执法力量较弱，手段较少，与工商、质检、交通等执法系统也缺乏有效的合作机制。因此，未来仍需相关政府部门在价格、运行保障、市场准入及市场监管等方面制定单行法律法规，建立健全规范的石油流通市场管理法律体系，加强合作，有效规范市场秩序。
 
　　（四）石油流通供给保障体系有待完善
 
　　中国石油对外依存度高达60%，受国际市场牵制影响较大，能源紧缺逐步成为制约中国经济发展的“瓶颈”之一。根据中国石油战略储备建设计划，2020年三期项目全部完成，预计规模达到3620万立方米，国家石油储备能力提升到约8500万吨，约2.32亿桶，相当于90天的石油净进口量。也就是说，目前中国的石油储备能力尚未达到国际能源署（IEA）规定的战略石油储备能力“达标线”。中国尚未建立石油期货市场，导致中国对国际市场价格缺乏“话语权”，对中国的石油安全供给形成较大威胁。此外，由于中国替代能源标准不统一、技术创新不足、政策落实缺位，以及消费者认知等限制因素，石油替代能源发展较为滞后，不能对石油安全供应提供有效补充。因此，必须尽快着手建立更加完善和健全的石油储备体系和现代市场体系，保障石油供给安全。
 
　　三、推进石油流通管理体制改革的建议
 
　　纵观世界各国石油流通管理体制，无论是发达国家还是发展中国家，无论是石油生产国还是石油消费国，都是在政府规制和放松管制、市场机制与政府计划调控机制之间做出取舍。中国应根据石油流通的实际情况，坚持问题导向，以市场化改革为基本取向，对石油流通实行放、管、服相结合，厘清在石油流通管理中市场与政府的责任边界，既能够真正使市场在石油资源配置中起决定性作用，又能够有效防止市场失灵，充分发挥政府宏观调控的作用。
 
　　（一）完善市场准入机制
 
　　在当前全球石油供求环境发生变化，石油供大于求的背景下，争夺石油消费的竞争更加激烈。因此，应加快完善石油流通相关市场准入机制，让更多的非公有制石油流通企业进入市场，增强市场活力，形成公开、公平的竞争环境，为更好地发挥市场的决定性作用奠定微观基础。在原油进口与加工资质放开过程中，破除影响企业进入的各种“玻璃门”、“旋转门”等隐性壁垒，在推进国有石油企业改革中大力推行混合所有制，允许民营企业处于控股或主导地位， 在市场准入、投融资、税收、土地等方面给予公平待遇。发展供应链管理服务，建立从石油勘探开采、原油运输、石油加工、批发零售于一体的供应链管理，降低物流成本，提高周转效率，增加企业市场竞争力，促进大型国有企业与非公有制企业形成良好的石油流通生态圈，聚焦核心业务，提升利润水平，增强全球竞争力。
 
　　（二）改革石油定价机制在放开市场准入的基础上，
 
　　通过加强市场秩序管理，稳步推进成品油价格市场化改革。根据国内外市场环境变化， 坚持系统设计、分步实施，将成品油的定价权逐步交予市场，最终形成由市场供求关系和市场竞争决定价格的机制，保持国内外市场即时联动，使国内外市场价格完全接轨。放开成品油批发价格。借鉴电力改革经验，对用油大户首先放开，以市场价格批发销售，逐步过渡到加油站的零售价格市场化定价，降低价格机制转变对经济社会的冲击。对于加油站零售价格，可以在政府指导价的基础上，逐步加大成品油价格的浮动范围。
 
　　（三）提高政府监管水平
 
　　石油流通管理涉及发改委、商务部、大型国有石油企业、民营石油企业，以及广大石油消费方等诸多方面，在石油流通体制改革中需要加强政府监管水平，增强政府宏观调控能力，防止造成市场波动冲击经济运行和社会稳定。通过减少行政审批许可，简化办事程序，提高工作效率。加大政府在石油流通领域的事中事后监管，形成明确的监管体制，逐步改变依据部门文件的行政管理方式，形成以依法监管为主的监管体系，营造法治化营商环境。建立、健全石油流通行业的法规规章和标准体系，增强执法效力。厘清政府和企业关系，政府应尽快打破上游环节的行政垄断，促进石油流通所有市场参与者获得公平、公正的市场地位；同时，政府过多地参与了本应市场发挥作用的地方，也应在今后的发展中逐步退出。高度重视行业协会的地位和功能，通过社会共治推动石油流通市场健康发展。
 
　　（四）优化财税调控机制
 
　　各国普遍采用的主要是开征燃油税、资源税和石油超额收益税，充分利用税收的杠杆作用，以及定向的财政补贴，构建系统的财税调控体系。中国应充分借鉴相关经验，通过财税调控机制加大对石油替代能源的支持力度。鼓励新能源企业加大技术研发、储备和生产投资，提升中国能源供应的多元化水平。利用财税调控机制促进石油合理消费，重点调控中国的产业结构，摆脱中国单位GDP能耗过高的困境，强化对节能产品的补贴、发展新能源汽车、提高能源利用效率、大力发展战略性新兴产业、提高现代服务业比重等，对于农业、渔业和其他需要扶持的行业用油应该给予一定的免税或退税，通过免税或退税政策保证国内关键和重点行业的基本用油。促进石油流通财税政策与资源环保财税政策接轨，加强整合和协调，使石油含税价格充分发挥促进绿色低碳和可持续发展的作用，保障石油流通体制改革的顺利推进。
 
　　（五）提升石油储备水平
 
　　中国的石油战略储备尚处在初级阶段，要加强石油战略储备，在放开石油进口权的基础上，鼓励各类主体平等参与，采用多方投入的石油战略储备机制，建立国家、社会和企业参与，政府主导，政府和民间储备相结合的储备体系，促进石油流通市场平稳运行，保障供给安全。提升石油战略储备规模，优化石油战略储备方式。对企业用于储备的石油进口免征关税和相关许可费用等，企业购买用于储备的石油、修建储备设施等可提供低息贷款，国有石油公司富裕储备能力可向民营企业出租，储备形式可灵活多样，因地制宜。在品种选择上，根据中国的石油消费情况和石油加工能力，原油储备和成品油储备并重，在二者之间根据储备成本和应急保供需要确定一个科学的比例。
 
　　（六）健全流通市场体系
 
　　作为大宗商品贸易，石油贸易交易层次多，交易方式和交易主体多元化，从发达国家的国际经验来看，各国比较注重建立完善的流通市场体系，尤其要发挥原油期货市场的功能和作用。因此，中国一方面要加强石油现货交易平台管理，推动石油现货中远期交易合规发展。另一方面要积极发展石油期货市场。稳妥发展石油衍生品市场，增强定价基准功能，争夺在国际上的石油价格话语权。推动国内企业参与国际原油期货交易，熟悉国际原油期货交易规则，同时引进国际石油公司、机构投资者、相关金融机构、石油贸易企业等主体参与国内原油期货交易，深度融合国内外原油期货市场，实现规则对接。在石油国际贸易中，大力提升人民币在结算中的地位， 减少用美元交易带来的汇率损失，提高国内石油进口的风险规避能力。
 
        [作者单位：张威，中国地质大学（北京） 地球科学与资源学院；董超、崔卫杰、程慧，商务部国际贸易经济合作研究院]