资源经济
上海“198”区域建设用地减量化的政策设计与探索时间： 2017-03-26信息来源：顾守柏 丁芸 孙彦伟 作者：hjr_admin 责编：
DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.11.005
上海作为国际性特大型城市，在转型发展和推进“四个中心”建设过程中，面临资源、人口、环境的“紧约束”，建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，土地利用布局和结构不合理，耕地保护形势严峻，生态文明建设需求迫切。为有效破解土地资源瓶颈，全面贯彻党的十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神，深化土地制度改革，以土地利用方式转变促进上海转型发展，2014年初，上海市确立了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用综合策略，开展了规划城镇集中建设区外低效建设用地减量化的探索与实践。
减量化：
无可选择的背景与挑战
? 按照总量锁定，适当预留未来发展空间的要求，上海市2014年建设用地总规模距离2020年规划控制建设用地总规模仅82平方公里，至2020年年均增量空间不足14平方公里，以往外延式城市扩张模式难以为继。
现状建设用地结构不合理，工业用地比重过大，公共服务类用地偏少，生态用地不足。现状建设用地中，工业用地占建设用地比重23%，是东京、首尔等城市的2～3倍，森林覆盖率2013年统计为13.13%，低于发达国家城市森林覆盖率（40%～60%），低于我国森林覆盖率（21.6%），建设宜居宜业城市，优化用地结构势在必行。
规划城镇集中建设区外建设用地绩效水平偏低，综合问题突出。在土地利用总体规划将上海规划城镇集中建设区外的布局分散、配套不足、产能低下、环境污染的工业用地规划为非建设区，约198平方公里，简称“198”区域。“198区域”工业用地占全市工业用地比重接近1/4，工业产值占比却不到10%，推进“198”区域建设用地减量化是实施土地利用规划，推进产业结构调整，促进土地利用绩效提升的重要手段。
在加快推动创新驱动发展、经济转型升级过程中，上海高度重视解决短板制约，市委、市政府不断加大重点区域生态环境整治力度，首批确定将全市9个区的11个区域作为2015年治理对象，总面积约6700亩，涉及企业约1300家，力争用3年时间使这些重点整治区域环境污染问题得到遏制，生态环境明显改善。在工作推进过程中，“198”区域建设用地减量，实施生态整理复垦，已成为市、区、镇各级政府加强源头治理和综合施策，改善生态环境的利器。总体策略与路径设计
“198”建设用地减量：
总体策略与设计
“198”区域建设用地减量化的实质是利用土地综合整治手段和城乡建设用地增减挂钩政策工具，对低效工业用地实施清拆和整理复垦，减少建设用地，增加生态用地，挖掘城市建设内生空间，从而优化城乡用地布局结构，显化农村集体建设用地价值，促进城乡一体化发展。“198”区域建设用地减量化被列为上海市的重点工作，但推进过程中，还面临资金投入、利益平衡、矛盾化解等难题，必须在政策、利益补偿和实施机制上进行整体设计。对此，上海在先前的探索实践的基础上，不断深化创新，规划上创新郊野单元载体，经济上充分发挥土地级差效益，政策上充分利用城乡建设用地增减挂钩路径，机制上充分发挥政策叠合和力量整合，策略上重在引导辅以倒逼，初步建立了较为完备的政策机制框架。主要有6方面：
一是建立了以减定增、建设用地指标增减关联机制。加大新增建设用地计划与“198”区域减量化的关联力度，规定凡工业和六类经营性用地项目涉及新增建设用地指标，必须使用减量化腾挪出来的建设用地减量指标。该项关联机制的设计，一方面保障了基础设施和公共公益设施的用地需求，另一方面保证了工业用地和经营性用地的内部结构优化，同时也形成了建设用地减量化的倒逼机制。
二是运用好总量锁定、区域统筹的增减挂钩政策。以建设用地总量锁定为目标，运用增减挂钩的理念，先拆后建，将农村产能低效的建设用地（尤其是工业用地）的整理复垦数量与区县域新增建设用地总量挂钩，拓展项目区内运作的限制和指标项目区内使用的限制，除挂钩建新地块免缴新增费和开垦费外，鼓励区县建立挂钩结余指标有偿交易流转机制，实现挂钩结余指标在本区县范围内统筹使用，通过土地级差显化建设用减量化指标价值，从而提升集体经济组织存量建设用地的内在价值。
三是建立减量化专项补贴和周转指标的制度。为支持各区县开展“198”区域建设用地减量化，市级财政按照年度减量化确定的目标任务给予资金补贴，用于“198”区域建设用地减量复垦工程。由于在减量化工作初期，各区县尚无建设用地减量指标，考虑到减量化项目从立项到验收的时间周期，保障区县急需项目落地，设计了周转指标制度，用于经营性项目的落地，建设用地减量复垦后予以归还周转指标。
四是健全各部门协调推进的工作机制。通过建立“198”区域建设用地减量化联席会议制度，汇聚农业发展、产业结构调整、镇村建设、环境保护、水利建设、农村扶贫等相关领域的政策和资金，协同推进全市减量化工作。如加大对“198”区域综合执法和业态管理，进一步降低减量化成本，通过对违法工商、税务、环保等法规要求的企业加大处置力度，形成建设用地减量政策合力，加大减量化推进力度。
五是建立了集体经济组织和农民的长效增长机制。“198”区域建设用地多为集体建设用地，在政策设计之初，就将集体和农民的经济收益“不减少”“、“有增加”作为必须坚持的原则，将建立集体经济组织和农民的长效增收机制作为减量化目标之一，实现集体经济组织建设用地做减量经济收益得增量。通过一系列政策支持，鼓励集体经济组织利用减量化结余资金，定向购买可实现不低于减量化土地平均收益的优质物业，如青浦练塘镇，在区政府支持下，将拟出让的优质商业用地明确一定面积作为减量化置换物业，由实施减量的集体经济组织用减量化补贴扣除搬迁复垦费用的节余资金购买；利用产权制度改革，建立集体经济组织参股的企业经营平台，实现统一经营收益分配，如奉贤区通过减量化节余资金作价入股“百村公司”购买经营性物业，实现劣质资产置换优质资产、低效物业置换高效物业。
六是建立了“引逼结合”的奖励和考核机制。对于完成市区下达减量化任务好的区县，一方面给予一定数量新增建设用地计划指标奖励，另一方面以拆除面积的一定比例奖励规划空间，即通过集建区外实现现状建设用地减量化，可获得有条件建设区的建设用地规划空间。将区县减量化工作的考核纳入了土地节约集约利用的考核评价体系，列入了领导班子和领导干部政绩考核之中，减量化工作完成不好将一票否决。初步探索与实践
上海减量化实践：
初步探索与实践
2014年，上海市已落实减量化任务1028公顷，完成年初下达任务量的103%，其中“198”区域工业用地减量化为689公顷，较以往增加3倍多。2015年下达任务总计700公顷，截止到9月30日，立项加验收累计总量为865公顷，占下达任务量的123.64%。
虽然上海“198”区域建设用地减量化还在起步探索阶段，但是通过减量化，“五减五增”成效初显。其一，“减”的是低效用地，“增”的是发展空间。通过减量化，将低效工业用地拆除复垦，腾挪出的土地指标用于符合规划要求的地区，2014年当年就实现工业用地总量不增加、布局有优化、土地更集约的目标。其二，“减”的是落后产能，“增”的是产业升级。通过减量，减少了规划集中建设区外的“三高一低”企业，企业获得合理的清拆资金，有升级改造意愿的企业还被引导异地落户，为低效工业用地建立了退出通道，为产业升级和梯度转移提供了资金和渠道。在有效控制城市工业用地总量的前提下，为规划工业区内引进战略性新兴产业项目落地创造了条件。其三，“减”的是污染排放，“增”的是环境改善。工业用地减量以生态建设为导向，通过减量可以将污染企业退出，倒逼农村地区“排毒”。同时减量的土地可按照“宜农则农、宜林则林”的原则，恢复生态功能，改善农村环境质量，呈现农村风貌，留得住“乡愁”。其四，“减”的是安全隐患，“增”的是安定和谐。减量的企业，往往管理也不够规范，安全生产问题比较严重；同时引入的流动人口较多，治安、群租等社区管理问题也比较突出，当地群众往往意见比较大。通过减量化，可以减少此类安全生产隐患，减轻相应的社区管理压力，促进社会的安定和谐。其五，“减”的是低水平收益，“增”的是优质资产。上海的建设用地减量化工作，不仅仅建立规划建设区外现状低效建设用地的“减”与规划建设区内建设用地的“增”相挂钩的机制，更为重要的围绕保障农民利益这个核心，注重“造血机制”的建设，实现劣质资产盘活置换为优质资产、低效物业盘活置换为高效物业。政策思考与研究
低效建设用地减量：
政策思考与研究
低效建设用地减量化是新常态下城市发展转型的必然选择，是实现内涵式增长和绿色发展的重要路径，也是实施新型城镇化的重要保障。因此，低效建设用地减量化并非短时的“运动”，而是未来城市建设新常态的主要内容，需要持续推进。在上海“198”区域建设用地减量工作的推进过程中，也出现了一些新情况和新问题。如各部门政策需要进一步积聚拓展，各种涉农资金要统筹整合，污染企业减量化土壤的认定和修复尚待研究等……这些问题，都需要进一步思考并深入研究。
探索多部门政策合力、资金聚焦使用，强化综合执法。探索以建设用地增减挂钩政策为核心政策，叠加郊野单元支持政策、土地出让支持政策、财政支持政策，结合环保治理、产业结构调整和综合执法等政策，引、逼结合，形成政策合力，共同推进。近期，在推进区域综合环境治理工作中，已经进行了有益尝试，将减量化工作与环保综合治理、土地综合行动执法、产业转型升级等有效结合，以“引逼结合”，形成联惩联罚、联整联治的工作机制。
探索土地综合整治融资渠道，破解资金瓶颈。实施“198”建设用地减量化需要大量资金，目前资金主要来源于政府投入，资金渠道单一，资金规模受限。要研究建立土地整治多元化投融资模式，吸引金融信托、社会机构资金参与土地整治，拓展资金渠道，减轻政府在减量化工作中财政支出，破除资金困境。
研究和完善市级指标交易平台，有效配置土地资源。积极研究借鉴其他省份土地指标交易市场建设经验，探索建立耕地占补平衡指标、增减挂钩节余建设用地和耕地指标、规划空间指标（发展权）等指标综合交易平台。充分利用市场化交易的手段和机制，显化不同区域的土地级差收益，显化指标价值，促进城乡土地资源要素合理有序流动，为农村土地更新整治提供资本，为城市建设提供土地资源要素。
研究和制定“198”区域建设用地增量化绩效评估体。积极研究和评估“198”区域工业用地减量化对郊区经济转型升级与新型城镇化建设、农村发展与美丽乡村建设、环境保护与生态文明建设等的作用和影响，提出减量化绩效评价的技术和方法体系，为规范引导各区县乡镇开展减量化工作提供基础和依据。
研究探索“198”区域污染企业减量后土壤的修复和治理。充分利用农用地分等定级和土壤地球化学调查等相关技术成果，结合“198”区域建设用地减量化地块实际情况，研究探索实施前土壤环境质量状况检测，实施过程中土壤污染修复，项目实施后土壤污染物检测和评估。按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，因地制宜开展“198”区域土地整治，探索开展土壤修复和治理。
（作者供职于上海市建设用地和土地整理事务中心）
上海作为国际性特大型城市，在转型发展和推进“四个中心”建设过程中，面临资源、人口、环境的“紧约束”，建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，土地利用布局和结构不合理，耕地保护形势严峻，生态文明建设需求迫切。为有效破解土地资源瓶颈，全面贯彻党的十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神，深化土地制度改革，以土地利用方式转变促进上海转型发展，2014年初，上海市确立了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用综合策略，开展了规划城镇集中建设区外低效建设用地减量化的探索与实践。
减量化：
无可选择的背景与挑战
? 按照总量锁定，适当预留未来发展空间的要求，上海市2014年建设用地总规模距离2020年规划控制建设用地总规模仅82平方公里，至2020年年均增量空间不足14平方公里，以往外延式城市扩张模式难以为继。
现状建设用地结构不合理，工业用地比重过大，公共服务类用地偏少，生态用地不足。现状建设用地中，工业用地占建设用地比重23%，是东京、首尔等城市的2～3倍，森林覆盖率2013年统计为13.13%，低于发达国家城市森林覆盖率（40%～60%），低于我国森林覆盖率（21.6%），建设宜居宜业城市，优化用地结构势在必行。
规划城镇集中建设区外建设用地绩效水平偏低，综合问题突出。在土地利用总体规划将上海规划城镇集中建设区外的布局分散、配套不足、产能低下、环境污染的工业用地规划为非建设区，约198平方公里，简称“198”区域。“198区域”工业用地占全市工业用地比重接近1/4，工业产值占比却不到10%，推进“198”区域建设用地减量化是实施土地利用规划，推进产业结构调整，促进土地利用绩效提升的重要手段。
在加快推动创新驱动发展、经济转型升级过程中，上海高度重视解决短板制约，市委、市政府不断加大重点区域生态环境整治力度，首批确定将全市9个区的11个区域作为2015年治理对象，总面积约6700亩，涉及企业约1300家，力争用3年时间使这些重点整治区域环境污染问题得到遏制，生态环境明显改善。在工作推进过程中，“198”区域建设用地减量，实施生态整理复垦，已成为市、区、镇各级政府加强源头治理和综合施策，改善生态环境的利器。总体策略与路径设计
“198”建设用地减量：
总体策略与设计
“198”区域建设用地减量化的实质是利用土地综合整治手段和城乡建设用地增减挂钩政策工具，对低效工业用地实施清拆和整理复垦，减少建设用地，增加生态用地，挖掘城市建设内生空间，从而优化城乡用地布局结构，显化农村集体建设用地价值，促进城乡一体化发展。“198”区域建设用地减量化被列为上海市的重点工作，但推进过程中，还面临资金投入、利益平衡、矛盾化解等难题，必须在政策、利益补偿和实施机制上进行整体设计。对此，上海在先前的探索实践的基础上，不断深化创新，规划上创新郊野单元载体，经济上充分发挥土地级差效益，政策上充分利用城乡建设用地增减挂钩路径，机制上充分发挥政策叠合和力量整合，策略上重在引导辅以倒逼，初步建立了较为完备的政策机制框架。主要有6方面：
一是建立了以减定增、建设用地指标增减关联机制。加大新增建设用地计划与“198”区域减量化的关联力度，规定凡工业和六类经营性用地项目涉及新增建设用地指标，必须使用减量化腾挪出来的建设用地减量指标。该项关联机制的设计，一方面保障了基础设施和公共公益设施的用地需求，另一方面保证了工业用地和经营性用地的内部结构优化，同时也形成了建设用地减量化的倒逼机制。
二是运用好总量锁定、区域统筹的增减挂钩政策。以建设用地总量锁定为目标，运用增减挂钩的理念，先拆后建，将农村产能低效的建设用地（尤其是工业用地）的整理复垦数量与区县域新增建设用地总量挂钩，拓展项目区内运作的限制和指标项目区内使用的限制，除挂钩建新地块免缴新增费和开垦费外，鼓励区县建立挂钩结余指标有偿交易流转机制，实现挂钩结余指标在本区县范围内统筹使用，通过土地级差显化建设用减量化指标价值，从而提升集体经济组织存量建设用地的内在价值。
三是建立减量化专项补贴和周转指标的制度。为支持各区县开展“198”区域建设用地减量化，市级财政按照年度减量化确定的目标任务给予资金补贴，用于“198”区域建设用地减量复垦工程。由于在减量化工作初期，各区县尚无建设用地减量指标，考虑到减量化项目从立项到验收的时间周期，保障区县急需项目落地，设计了周转指标制度，用于经营性项目的落地，建设用地减量复垦后予以归还周转指标。
四是健全各部门协调推进的工作机制。通过建立“198”区域建设用地减量化联席会议制度，汇聚农业发展、产业结构调整、镇村建设、环境保护、水利建设、农村扶贫等相关领域的政策和资金，协同推进全市减量化工作。如加大对“198”区域综合执法和业态管理，进一步降低减量化成本，通过对违法工商、税务、环保等法规要求的企业加大处置力度，形成建设用地减量政策合力，加大减量化推进力度。
五是建立了集体经济组织和农民的长效增长机制。“198”区域建设用地多为集体建设用地，在政策设计之初，就将集体和农民的经济收益“不减少”“、“有增加”作为必须坚持的原则，将建立集体经济组织和农民的长效增收机制作为减量化目标之一，实现集体经济组织建设用地做减量经济收益得增量。通过一系列政策支持，鼓励集体经济组织利用减量化结余资金，定向购买可实现不低于减量化土地平均收益的优质物业，如青浦练塘镇，在区政府支持下，将拟出让的优质商业用地明确一定面积作为减量化置换物业，由实施减量的集体经济组织用减量化补贴扣除搬迁复垦费用的节余资金购买；利用产权制度改革，建立集体经济组织参股的企业经营平台，实现统一经营收益分配，如奉贤区通过减量化节余资金作价入股“百村公司”购买经营性物业，实现劣质资产置换优质资产、低效物业置换高效物业。
六是建立了“引逼结合”的奖励和考核机制。对于完成市区下达减量化任务好的区县，一方面给予一定数量新增建设用地计划指标奖励，另一方面以拆除面积的一定比例奖励规划空间，即通过集建区外实现现状建设用地减量化，可获得有条件建设区的建设用地规划空间。将区县减量化工作的考核纳入了土地节约集约利用的考核评价体系，列入了领导班子和领导干部政绩考核之中，减量化工作完成不好将一票否决。初步探索与实践
上海减量化实践：
初步探索与实践
2014年，上海市已落实减量化任务1028公顷，完成年初下达任务量的103%，其中“198”区域工业用地减量化为689公顷，较以往增加3倍多。2015年下达任务总计700公顷，截止到9月30日，立项加验收累计总量为865公顷，占下达任务量的123.64%。
虽然上海“198”区域建设用地减量化还在起步探索阶段，但是通过减量化，“五减五增”成效初显。其一，“减”的是低效用地，“增”的是发展空间。通过减量化，将低效工业用地拆除复垦，腾挪出的土地指标用于符合规划要求的地区，2014年当年就实现工业用地总量不增加、布局有优化、土地更集约的目标。其二，“减”的是落后产能，“增”的是产业升级。通过减量，减少了规划集中建设区外的“三高一低”企业，企业获得合理的清拆资金，有升级改造意愿的企业还被引导异地落户，为低效工业用地建立了退出通道，为产业升级和梯度转移提供了资金和渠道。在有效控制城市工业用地总量的前提下，为规划工业区内引进战略性新兴产业项目落地创造了条件。其三，“减”的是污染排放，“增”的是环境改善。工业用地减量以生态建设为导向，通过减量可以将污染企业退出，倒逼农村地区“排毒”。同时减量的土地可按照“宜农则农、宜林则林”的原则，恢复生态功能，改善农村环境质量，呈现农村风貌，留得住“乡愁”。其四，“减”的是安全隐患，“增”的是安定和谐。减量的企业，往往管理也不够规范，安全生产问题比较严重；同时引入的流动人口较多，治安、群租等社区管理问题也比较突出，当地群众往往意见比较大。通过减量化，可以减少此类安全生产隐患，减轻相应的社区管理压力，促进社会的安定和谐。其五，“减”的是低水平收益，“增”的是优质资产。上海的建设用地减量化工作，不仅仅建立规划建设区外现状低效建设用地的“减”与规划建设区内建设用地的“增”相挂钩的机制，更为重要的围绕保障农民利益这个核心，注重“造血机制”的建设，实现劣质资产盘活置换为优质资产、低效物业盘活置换为高效物业。政策思考与研究
低效建设用地减量：
政策思考与研究
低效建设用地减量化是新常态下城市发展转型的必然选择，是实现内涵式增长和绿色发展的重要路径，也是实施新型城镇化的重要保障。因此，低效建设用地减量化并非短时的“运动”，而是未来城市建设新常态的主要内容，需要持续推进。在上海“198”区域建设用地减量工作的推进过程中，也出现了一些新情况和新问题。如各部门政策需要进一步积聚拓展，各种涉农资金要统筹整合，污染企业减量化土壤的认定和修复尚待研究等……这些问题，都需要进一步思考并深入研究。
探索多部门政策合力、资金聚焦使用，强化综合执法。探索以建设用地增减挂钩政策为核心政策，叠加郊野单元支持政策、土地出让支持政策、财政支持政策，结合环保治理、产业结构调整和综合执法等政策，引、逼结合，形成政策合力，共同推进。近期，在推进区域综合环境治理工作中，已经进行了有益尝试，将减量化工作与环保综合治理、土地综合行动执法、产业转型升级等有效结合，以“引逼结合”，形成联惩联罚、联整联治的工作机制。
探索土地综合整治融资渠道，破解资金瓶颈。实施“198”建设用地减量化需要大量资金，目前资金主要来源于政府投入，资金渠道单一，资金规模受限。要研究建立土地整治多元化投融资模式，吸引金融信托、社会机构资金参与土地整治，拓展资金渠道，减轻政府在减量化工作中财政支出，破除资金困境。
研究和完善市级指标交易平台，有效配置土地资源。积极研究借鉴其他省份土地指标交易市场建设经验，探索建立耕地占补平衡指标、增减挂钩节余建设用地和耕地指标、规划空间指标（发展权）等指标综合交易平台。充分利用市场化交易的手段和机制，显化不同区域的土地级差收益，显化指标价值，促进城乡土地资源要素合理有序流动，为农村土地更新整治提供资本，为城市建设提供土地资源要素。
研究和制定“198”区域建设用地增量化绩效评估体。积极研究和评估“198”区域工业用地减量化对郊区经济转型升级与新型城镇化建设、农村发展与美丽乡村建设、环境保护与生态文明建设等的作用和影响，提出减量化绩效评价的技术和方法体系，为规范引导各区县乡镇开展减量化工作提供基础和依据。
研究探索“198”区域污染企业减量后土壤的修复和治理。充分利用农用地分等定级和土壤地球化学调查等相关技术成果，结合“198”区域建设用地减量化地块实际情况，研究探索实施前土壤环境质量状况检测，实施过程中土壤污染修复，项目实施后土壤污染物检测和评估。按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，因地制宜开展“198”区域土地整治，探索开展土壤修复和治理。
（作者供职于上海市建设用地和土地整理事务中心）