浅析城市更新中地价管理方式的更新——以深圳市为例时间： 2017-03-26信息来源：游朋 李彬　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.10.013
 
　　随着土地资源紧约束矛盾日益凸显，大力推进城市更新以释放存量建设用地潜力，是我国大中城市在新形势下必然的选择。但存量建设用地改造与新增建设用地出让有较大不同，城市更新地价计收也存在特殊的困难。广东省“三旧”改造工作、上海市旧区改造工作、深圳市城市更新工作等走在了城市存量建设用地挖潜的前列，却纷纷遇到了城市更新地价计收的难题。如何透析城市更新现状地价计收存在的问题及原因？如何清晰地把控城市更新地价计收的原则和准绳？如何设计合理、适度、可操作的城市更新地价计收改革方案？笔者调研了深圳市城市更新地价管理的实践现状，对改革路径提出了自己的思考。
 
　　深圳城市更新地价体系的现状
 
　　20世纪80年代初深圳市陆续出现自发的、小规模的城中村、旧工业区改造。到21世纪初，深圳市逐步建立了全覆盖（城中村、旧屋村、旧住宅区、旧工业区、旧商业区等全部城市用地类）、全过程（专项规划—计划管理—单元规划—主体确认—土地出让—建设实施—监管验收）、多类型（综合整治类、功能改变类和拆除重建类）、多方式（政府运作、企业运作、原土地使用权人自行运作等）的城市更新制度体系。在地价计收方面，深圳市制定了几乎覆盖所有类型的地价计收方式。
 
　　但笔者调研发现，目前城市更新以协议出让为核心的土地管理方式，和以公告基准地价折扣为核心的更新地价缴纳标准，不断暴露出突破国家土地政策（招拍挂、收支两条线）、计收体系复杂、竞拆赔比代替竞地价、优惠比例遭质疑、公开透明度低、廉政风险加大等问题，迫切需要发展完善。

?　　要有针对性地提出城市更新地价计收的改革方案，首先得认清城市更新地价现有问题产生的原因：
 
　　体制原因——城市更新体制是地价问题的根源。城市更新地价现状计收方式的依据是城市更新地价现行政策体系。在现行体制下，实施主体确认前置于规划与地价评估，规划容积率及地价成为实施主体平衡拆迁补偿费用的手段。而地价评估置于实施主体确认之后，加以竞价环节的缺失，地价评估的准确性和公平性就会受到影响。
 
　　机制原因——利益分配原则模糊、拆迁赔偿标准缺失导致毛地价难以准确量算。更新土地增值收益是更新利益调节的主要对象。城市更新现状地价计收方式的形成有着复杂的历史原因，为保持相对优惠的投资环境和相对稳定的利益预期，地价计收尽量延续偏低的历史政策，直至形成各类城市更新地价计收政策的汇总。城市更新地价要公平、合理，就需要改变粗放式的、大幅度的优惠模式，明确城市更新项目中政府、原权利人、开发主体三方的利益分配原则，确定各方划分更新土地增值收益的标准，进而明晰国家（作为利益主体之一）收取地价的标杆。而现状更新地价体系利益分配原则模糊，地价计收标杆缺失导致地价不公正、不合理。
 
　　城市更新地价理论上应为改造后新批准条件下熟地地价扣减拆迁安置费及合理利润之剩余。目前城市更新地价实质是通过大幅地价优惠弥补拆迁赔偿费用，更新项目盈亏平衡的关键往往在于现行地价优惠能否弥补拆迁成本。而由于目前拆迁赔偿机制等原因，拆迁赔偿费用难以预算，导致地价难以准确测算。
 
　　技术原因——规范化不足和信息化缺失导致更新地价测算操作不便。深圳市尚未发布单独的城市更新地价政策，现行地价政策分散在城市更新各类文件中，规范性不足。而实践中，地价计收的复杂性进一步加重了基层计收机构的工作负担。信息化技术也尚未应用到更新地价测算中，城市更新现状地价仍然主要依靠手工测算，操作不便可见一斑。
   
　　地价管理方式的改革方向
 
　　明确城市更新属性定位。虽然城市更新项目涉及改善人居环境、完善城市功能等公益性的外部影响，但深圳市城市更新项目主要由市场主体运作，以获取利益为目标，因此从总体来看城市更新项目依然属于非公益性项目，政府可以而且应当收取正常合理的地价。以优惠拉动为核心的原有城市更新地价体系，在成熟阶段后须改进为以正常合理市场价为核心的新城市更新地价体系。
 
　　重视城市更新地价调控手段。城市更新的良性发展离不开政治、经济、社会因素的影响，其中政府制定的政策及其执行均起着极其重要的调控作用。在政策手段中，尤以地价政策的作用最为突出。在城市更新起步阶段，适当的地价优惠政策能吸引房地产开发企业积极的参与，解决城市更新资金短缺问题，从而促进城市更新的健康发展。但随着社会经济的发展、土地市场价值的显化、物权法等法制体系的完善，除吸引投资推动城市更新进度，城市更新地价政策还将作用于调节各方主体的利益均衡、推动民生福利（如配建保障性住房）、促进城市与产业转型升级等。与时俱进、科学合理的地价调控政策，是推动城市更新进一步科学、健康发展的重要保障。
 
　　明晰城市更新利益分配原则与准绳。城市更新涉及多个利益相关主体，明晰利益分配原则才能使利益均衡。但从目前的情况来看，由于发展权的归属不清、所有权与使用权的权益划分不清等基础理论问题，导致政府与开发主体、开发主体与原业主的利益分配原则均不确定，导致初次分配（政府与开发商）、二次分配（开发商与原业主）准绳均失。
 
　　特别值得注意的是，城市更新工作中，开发主体与原业主之间的利益划分主要依靠拆迁补偿标准来调节。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，现行政策规定了对被征收房屋价值补偿的下限，即不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，但未规定上限。实际操作过程中，随着当前拆迁补偿标准不断提高，拆迁补偿成本也节节攀升。为解决上述问题，城市更新政策应在现行补偿下限的基础上，增加补偿上限的指导性规定，严格利益分配准绳，以利于补偿的公平性和项目的可实施性。
 
　　地价计收更新的方案设想
 
　　城市更新工作属于存量土地开发，投资大、周期长、困难多，按照“分步改革、逐步提升”的地价改革思路，在尊重历史的基础上，深圳市近期提出了完善城市更新地价计收的方案设想。该方案改变了以基准地价和市场评估地价两套标准并存的更新地价计收机制，按照利益分配原则，政府收取正常合理的地价，构建以公告市场地价与适合城市更新的测算规则为核心的更新地价新机制。
 
　　城市更新地价计收改革方案确定后，需要重点研究城市更新公告市场地价与地价测算规则两个问题。标定地价体系建立后，基于全市标定地价的城市更新公告市场地价建设较为简单。而城市更新地价测算规则直接涉及政府应收地价的量算方法和计收模型，因此较为复杂。目前，深圳市城市更新共有三种地价计收方法可供选择：
 
　　一是权益计收法，即从地价内涵角度测算政府付出的权益成本。在城市更新项目中，政府付出的权益成本集中体现在：改变土地用途、增加容积率、延长土地使用年限（政府从土地所有者身份延伸的权利）。用公式可表述为：城市更新项目地价＝Σ（规划用途公告地价×规划建筑面积—现状用途公告地价×现状建筑面积）×权益调节系数。
 
　　二是成本扣减法，即从政府角度出发，依据地价形成的过程，采用基本估价方法中的假设开发法来推算城市更新地价。用公式可表述为：城市更新项目地价＝Σ [规划用途公告地价×建筑面积－拆迁补偿成本]×成本调节系数
 
　　三是利益共享法。从投资角度出发，将政府为做城市更新的开发主体之一，测算政府应得收益。在城市更新项目中，政府投入未来的土地配套，开发商投入现状房地产，共同完成改造，最终补偿各自成本，划分利润。用公式可表述为：城市更新项目地价＝Σ城市更新公告地价×建筑面积×利益调节系数
 
　　这三种城市更新地价计收模型各有特点，具有不用的优劣势。权益计收模型适用于城市更新相关主体对发展权权益归属与划分比例能够达成较为一致意见的地区；成本扣减模型适用于城市更新相关主体对原业主拆迁补偿标准（含上下限）能够达成较为一致意见的地区；利益分享模型则适用于城市更新相关主体对发展权权益归属、拆迁补偿标准均能达成较为一致意见的地区。
   
　　从现行地价按段计收、剩余年期土地权益的角度，考虑到各方理解和接受的难易程度，政府认为运用权益计收法核算城市更新地价比较符合深圳市的现实情况。
 
　　为更加直观地说明地价计收方法改革前后的区别，笔者以案例说明：某一城市更新项目，原拆迁土地用途为工业厂房，土地总面积为6.83万平方米，原合法建筑总面积为8.54万平方米；规划土地用途为居住，土地面积为5.04万平方米，规划总建筑面积为21.16万平方米。
 
　　改革前土地测算思路：本城市更新项目属于工改居型，按照深圳市城市更新原有地价政策，拆除重建类的工业区升级改造为住宅、办公、商业等经营性用途的，原有合法建筑面积以内部分，按照其改造后的功能和土地使用权使用期限扣减原土地用途及剩余期限，以公告基准地价标准计算应缴纳的地价；增加建筑面积部分，按照其改造后的功能和土地使用权使用期限以市场评估地价标准计算应缴纳的地价。即将原有合法建筑面积的新旧功能基准地价差值，加上新增建筑面积的规划用途评估价，汇总为该项目的应缴地价。
 
　　改革后地价测算思路：重点关注前后新增出让的土地权利，本案例中的工业用途改为居住用途，年期由剩余年期改为70年，增加出让的建筑面积，均为新出让的土地权利，应计收地价。用公式表示：城市更新项目地价＝Σ（规划用途公告地价×规划建筑面积—现状用途公告地价×现状建筑面积）×权益调节系数
 
　　综上所述，为应对城市更新地价计收的难题，深圳市城市更新地价计收改革方案从改革城市更新地价的形成机制出发，探索以标定地价为支撑、以利益均衡为准绳、以系数区间试点为路径的新地价计收方法，构建出合理化、市场化、公开化的城市更新地价计收体系。该项改革，既能解决深圳市地价计收难题从而进一步推动深圳市城市更新工作的顺利开展，也能够为陆续走上存量用地开发为主体的国内其他大中城市制定存量土地地价计收体系提供借鉴。
 
　　（作者供职于深圳市规划国土发展研究中心）