关于推进输配电价改革试点的几点思考时间： 2017-04-01信息来源：王莉红 魏农建 郝凤霞　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要：输配电价改革在我国电力体制改革中至关重要，输配电价改革试点取得一定成效。本文分析了推进输配电价改革的重要意义，总结了输配电价改革试点的主要成效，探讨指出了进一步深化输配电价改革面临的问题，并从完善成本价格监管规则、健全电网投资、电量与输配电价的约束和激励机制、探索体现负荷特性和位置信号的输配电价体系、提升输配电价监管能力、积极推动电力市场建设和发售电价格市场化六个方面提出了建议。
　　关键词：电力体制改革    输配电价    输配电价改革    改革试点
 
　　自2002年电力体制改革以来，电力行业破除了独家办电的体制束缚，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分的问题，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，电网规模和发电能力迅速增长，满足了经济社会发展和人民生活改善对电力供应的需要。但是面对新形势、新任务，电力市场交易机制缺失、价格关系没有理顺、国有电力企业活力不强、新能源消纳能力不足等问题仍然比较突出。2015年，党中央、国务院做出了新一轮电力体制改革的重要部署。价格是市场机制的核心、是经济运行各种矛盾的综合反映。电力价格改革成为新一轮电改的关键环节和重要支撑，而输配电价改革又是深化电力价格改革的重要抓手，需要在借鉴和吸收其他国家电力体制改革成败得失的基础上，结合中国实际，有序推进。
   
　　输配电价改革的目标是建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的输配电价体系，形成保障电网安全运行、满足电力市场需要的输配电价形成机制，健全对电网企业的约束和激励机制，促进电网企业改进管理，降低成本，提高效率。2014年，国家发展改革委在深圳、蒙西电网输配电价改革试点起步。2015年试点范围扩大到安徽、湖北、宁夏、云南、贵州五省（区）电网。2016年3月，北京、天津等12个省级电网和1个区域电网列入新一轮输配电价改革试点范围。目前输配电价改革已覆盖了一半以上的省级电网，2017年将要实现全覆盖。
 
　　（一）贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的重要体现
 
　　输配电价改革是电价管理方式的重大创新，是构建电力发展新体制，缩小政府制定电价的范围，放开竞争性环节发售电价格的基础；是创新政府电价监管方式，规范定价程序，使定价权力在阳光下运行的内容。输配电价改革是促进协调发展、实现绿色发展的重要手段，有利于发电企业和用户之间通过市场机制建立更加紧密的联系，使发电更好地响应用电需求；有利于促进跨省、跨区电力市场交易，促进西北、西南地区清洁能源在东中部用电负荷中心消纳，既带动西部地区发展，又帮助东部地区减轻污染、减少排放。推进输配电价改革必须贯彻开放发展理念，加强国际交流合作，借鉴先进经验。输配电价改革必须坚持共享原则，既释放改革红利，降低用电成本，使工商业用户得到实实在在的好处；又保障电力发展投资的合理需要，不损害电力持续发展的动力。
 
　　（二）推进供给侧结构性改革的客观要求
 
　　经济发展进入新常态，迫切要求培育新的增长动力，加快实现新旧动能转换。供给侧结构性改革是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展，提高供给体系质量和效率。实现“三去、一降、一补”，是供给侧结构性改革的重要内涵，输配电价改革对此可以有所作为。一方面，“管住中间”，严格监审网络型自然垄断环节的电网企业成本，剔除不合理成本、不相关资产，约束无效投资；另一方面，为“放开两头”创造条件，通过发电企业之间、发电企业和电力用户的竞争，在更大范围内由市场形成电能交易价格，使电价更加灵敏地反映发电成本和电力市场供求关系。
 
　　（三）推进能源体制革命的重要抓手
 
　　积极推动能源消费、供给、技术和体制革命，实现李克强总理对能源专项的要求，加快电力体制改革步伐，推动供求双方直接交易，让市场在电力资源配置中起基础性作用。能源体制革命的主要内容是构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式。通过输配电价改革，逐步将政府定价范围缩小到重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节，将为有序放开竞争性业务、竞争环节电价，推动电力直接交易、在更大范围内由市场形成电价，奠定更加坚实的基础。
   
　　（一）创新电网企业的监管模式
 
　　过去，国家对电网企业的价格监管是核定购电、售电价格，电网企业获得差价收入的间接监管。通过输配电价改革，对属于网络型自然垄断的输配电环节单独核定了输配电价，建立了以电网有效资产为基础的，对输配电收入、成本和价格全方位直接监管的新模式。这标志着电网企业的盈利模式从过去的统购统销，转去买电卖电的收入差改变为准许成本加准许收益的模式，有利于电网企业向发电企业、电力用户无歧视公开接入，有利于在发电、售电两个环节引入竞争机制，标志着我国输配电价改革已经迈出实质性步伐，是电力体制改革的破冰之举。
 
　　（二）强化对电网企业成本约束
 
　　经济学理论和各国监管实践都表明，由于垄断企业缺乏市场竞争约束，往往会放松内部管理，缺乏创新动力，导致生产和经营低效率。过去的价差盈利模式使电网企业更关注购电、售电的价差收益，而不重视企业的成本管理。国家发展改革委发布的新闻稿称，根据相关部门对2015年试点的5个省级电网的输配电价成本监审，核减与输配电业务的不相关、不合理的资产和成本的平均核减比例达16.3%。同时，建立了电网经营和电价相关信息定期报告制度，推动建立健全成本归集体系，加强对电网企业日常监管。
 
　　（三）有效降低实体经济用电成本
 
　　深圳市电网2015—2017年监管周期输配电价，比原电网购销差价下降1分多钱，改革红利用于降低深圳市工商业电费负担约9亿元，全部用于深圳市的工商用电同价，商业用户电价每千瓦时降低8.43分。内蒙古西部电网首个监管周期输配电价，降低蒙西电网大工业电价每千瓦时2.65分钱，减轻大工业企业电费负担金额约26亿元。2015年试点5省（区）第一个监管周期，输配电价降价空间55.6亿元，全部用于下调终端用户用电价格，相应降低了企业用电成本。
 
　　（四）初步建立了激励与约束相结合的机制
 
　　一方面，推动有关部门进一步完善投资管理方式，实现电网投资、成本和电价监管的统筹平衡，既充分考虑经济社会发展必要的电网投资，又考虑了输配电价的承受能力，适当控制了部分过于超前的投资。另一方面，激励电网企业加强管理、提高效率。规定电网企业在准许成本基础上，节约的成本按一定比例在电网企业和用户之间分享，提高企业降低成本的积极性。
 
　　（五）为促进电力市场化改革创造了条件
 
　　制定输配电价后，电网企业只能获得准许的输配电价收入，在电力市场交易中利益是中性的，有利于电网无歧视向所有用户开放，为扩大市场形成电价的范围创造有利条件，有利于形成“市场交易价格+ 输配电价+政府性基金和附加”的新型电力价格机制。2015年，我国电力直接交易的规模达4300亿千瓦时，2016年预计将增加到8000亿千瓦时以上，占全社会用电量比重超过15%，占工商业电量的比重超过20%。在内蒙古、云南、贵州、甘肃等地，市场交易电量已接近或超过工商业用电量的50%。
   
　　我国输配电资产庞大，产权关系复杂，历史遗留的问题很多，各地情况千差万别，深入推进输配电价改革面临的主要问题：
 
　　（一）如何科学准确把握输配电价改革目标
 
　　输配电价改革试点的目标是转变政府对能源的监管方式，建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的独立输配电价体系。然而，在当前经济下行压力加大，有的地方政府、用电企业希望通过行政手段直接降价，平衡各方面利益非常困难。当前推进输配电价改革存在有利于降低用电成本的因素，也有推动成本上升的因素。从推动成本下降因素看，一是通过严格的成本监审，剔除不应计入输配电价中的不合理投资和成本；二是根据经济社会发展承受能力，合理确定新增投资规模，防止过度投资；三是独立输配电价核定后，通过市场化交易，使电能交易价格充分反映当前发电成本下降、电力供大于求的市场状况。从推动成本上升因素看，一是投资增长加速、电量增速趋缓导致单位用电量分摊的输配电成本上升；二是发电成本较高的风电、光伏、核电比重将逐步提高，低成本水电基本开发完毕后，未来的水电开发成本将有所上升；三是过去承担交叉补贴的第二产业用电量下降较多，需要交叉补贴的居民用电增长迅速。在推进改革过程中，要统筹各方面利益，正确处理好市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关系，防止过度关注价格水平，忽视了电力价格机制建设。
 
　　（二）如何妥善处理投资、电量与电价的关系
 
　　输配电价水平与未来的投资、电量增速密切相关。随着我国经济发展进入新常态，用电需求呈现明显的结构性变化，第二产业特别是重化工业用电增速下滑，第三产业和居民用电快速增长，总体用电量增速大幅放缓，个别时段还出现下降。与此同时，为稳定经济增长，电网建设投资需求依然很大。在投资大幅增长、电量增长缓慢的情况下，分摊到每度电上的费用也就是输配电价面临着较大上涨压力。特别是一些偏远地区，投资大、运维费用高，电力消费少，完全通过电价回收成本难度很大。
 
　　（三）如何妥善处理和逐步减少交叉补贴
 
　　我国和欧美、日本等国家电价结构存在差异。以中美两国为例，两国的电价总水平大体是相当的，但我国的居民、农业电价比美国低50%左右；美国的工商业电价比我国低30%左右。其原因是美国的销售电价基本反映了供电成本，而我国供电成本和用电价格存在较大差异。在实践中，我国存在三种类型的交叉补贴：不同区域之间的交叉补贴（省际交叉补贴、省内不同价区的交叉补贴）、工商业对农业和居民的交叉补贴，以及工商业内部的交叉补贴。在当前发展阶段，为保障电价承受能力较低地区、用户的用电需要，在一定时间内有必要继续保留交叉补贴。由于目前电网企业实际上承担了电力普遍服务职能，而普遍服务的投资大、电量小、用户电价承受力低，电网进行普遍服务投资的激励不足。
 
　　（四）如何克服核定准许成本中面临的信息不对称等障碍
 
　　由于制定输配电价依据的数据、信息来自于电网企业申报的数据，国内外对垄断企业监管实践都表明，电网企业有动力申报对自己有利的因素、隐瞒对自己不利的信息，信息不对称成为监管的重要内容。而且，国外电网企业一般是多种投资主体、电网经营规模也比较小，而我国电网企业是超大型的国有企业，规制难度更大一些。此外，在核定成本过程中，还面临电网企业现行会计制度与成本监审的衔接、输配电历史成本资料缺乏、横向纵向比较输配电成本困难等问题和障碍。
 
　　（五）如何健全输配电价体系
 
　　1. 建立分电压等级、体现用户负荷特性的输配电价。电网企业的多数资产同时服务于不同电压等级的用户、甚至同一电压等级的不同负荷特性的用户。为体现公平负担原则，在核定电网企业准许收入后，还应研究建立科学合理的成本分摊制度，把准许收入分摊到不同的电压等级、用户类别，实现精细化管理。
 
　　2. 如何更好地坚持需求侧电价管理制度。在输配电价改革之前，在销售电价中实行了一些需求侧电价管理制度，如峰谷丰枯分时电价、差别电价、阶梯电价等，这些制度对于发挥价格杠杆作用，引导资源配置发挥了重要作用。独立的输配电价制定后，用电价格由市场交易电价、输配电价、政府性基金和附加组成，在这种情况下，有的需求侧价格管理制度可能被反映市场供求关系的市场交易电价（时序电价）所代替，但针对高耗能行业的差别电价、基于能耗的阶梯电价等体现产业政策导向的销售电价制度如何坚持和完善，有待进一步探索。
   
　　2016年输配电价改革由点及面，将覆盖全国一半以上的省级电网，输配电价改革试点工作任务艰巨而繁重，建议从以下几个方面不断改进工作：
 
　　（一）完善成本价格监管规则
 
　　在广泛听取各方意见的基础上，修订完善《输配电价成本监审办法（试行）》，研究制定科学、规范、透明的输配电价定价规则。
 
　　1. 研究制定输配电价监管体系和定价规则。总结各试点地区的输配电价试点方案，组织有关专家、科研机构开展专题研究，学习借鉴国外先进经验，对准许收入和准许成本的分摊办法、未来投资和电量的预测办法做出更加明确的规定。进一步完善输配电价制定过程中的公众参与、合法性审查、专家论证等制度，保证工作程序明晰、规范、公开、透明，主动接受社会监督，有效约束政府定价行为。
 
　　2. 完善定价成本监管制度。为合理认定并约束垄断性企业的成本支出，发达市场经济国家如美国、英国、澳大利亚等，均对电力、天然气、供水等行业分别建立了专用于价格监管的会计准则。要进一步细化准许成本的认定办法，强化对电网资产形成过程的监管，研究和探索定价成本归集和分摊方法，提升管理的精细化、科学化程度。
 
　　3. 推进成本信息公开。在输配电价改革试点中，要探索建立电网企业按照规定主动公开成本，政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论等办法，明确公开成本和价格信息的范围、内容、形式和方法，推动成本信息公开常态化、制度化和规范化。
 
　　（二）健全电网投资、电量与输配电价的约束和激励机制
 
　　统筹衔接好电网投资规模、输配电服务水平和用户价格承受能力的关系，既要对建设坚强的输电网和灵活的配电网有较强的激励，又要约束电网建设和运营成本，提高电网资产的使用效率。
 
　　1. 探索建立准许收入在不同地区的分摊机制。目前，国家电网公司、南方电网公司的各省公司收益率差别很大，少数省份贡献了全公司利润的较大部分。如每个省级电网公司，均按照同样的标准设定准许收益率，将推高目前处于亏损状态的东北和西部省份输配电价水平。可考虑在全公司范围内获得准许收益的基础上，不同省级电网公司的准许收益率可以有所不同。比如，用电量大、负荷密度高、交叉补贴任务轻、电价承受能力强的省份，准许收益可以定的高一些；用电量小、用电负荷密度小、交叉补贴任务重、电价承受能力弱的省份，准许收益可以定的低一些。或者在国家电网公司、南方电网公司内部建立利益调节机制，经利益调节后各省公司的准许收益基本平衡。
 
　　2. 探索准许收入在不同监管周期的平滑机制。为解决用电量低速增长甚至负增长造成的在击穿平衡账户（即平衡账户达到准许收入的6%需要调整输配电价）问题，应探索建立不同监管周期之间的准许收入平滑机制，当某一监管周期内由于外部冲击造成亏损过大时，又难以一次性通过调整价格疏导的，可暂不调整价格或只疏导一部分价格矛盾，平移到下一个监管周期。
 
　　3. 建立有效约束电网投资的协调机制。由于输配电价采取了事前监管模式，有效资产、准许收入、准入收益依赖于对监管期内投资、电量的预测，必须加强价格、规划、投资主管部门的协调与配合，约束电网投资行为。（1）建立常态化监管制度。持续监管电网企业的投资、运行、经营等情况，明确允许进入输配电成本的投资标准，向前延伸，对重大投资项目的必要性、经济可行性进行监管，防范项目投产后必须提高输配电价“追认”。（2）明显无法获得收益的投资，应暂缓投资或者通过其他渠道弥补成本。例如，农网改造本就是为实现支援贫困地区的社会发展目标，如最终仍计入输配电定价成本，还是要由被受援地区的消费者支付费用，就背离了改革初衷。（3）探索引入“资产利用率”的指标，对于利用率过低的电网资产，不全部计入有效资产，改为按一定比例计算有效资产。
 
　　4. 试点开展输配电成本激励性监管。我国电力建设处于成长期，适度的电网投资是必不可少的。“准许成本加合理收益”的模式可保证电网有效的投资在输配电价中得以回收，保障了电网企业投资积极性。但由于信息不对称等障碍，电网企业仍有过度投资的动机，可考虑在电网投资已基本形成规模的地区，探索开展激励性监管试点。如规定电网输配电成本或价格，在一个监管周期内每年降低X%，然后再对监管周期内的准许成本进行成本监审，下一个监管周期调整基准价格；探索实行各区域、省级电网间“对标”管理，强化电网企业成本约束。
 
　　（三）逐步健全输配电价体系
 
　　输配电价总收入和输配电价核定后，要研究不断丰富输配电价体系，合理分摊输配电准许收入，建立输配电价调整的规则和机制。
 
　　在输配电价改革过程中，首先要科学核算交叉补贴的实际规模和分布情况，从“暗补”逐步过渡到“明补”。一方面，可以使补贴明确化，为今后逐步减少交叉补贴创造条件；另一方面，也可以避免电网企业以交叉补贴的名义增加成本支出。从未来发展看，应妥善处理和逐步减少交叉补贴。一方面，随着经济社会发展和居民收入、社会承受能力的提高，适时适度提高居民和农业的销售电价，到“十四五”末期或“十五五”初期，基本取消交叉补贴；另一方面，“桥归桥、路归路”，逐步减少价格承担的补贴职能，通过财政转移支付等办法，保障低收入居民的需要，降低农业生产成本。目前，电价中已包含了支持环保、新能源、重大水利工程、农网还贷等多种基金和附加，但征收标准和补偿对象都是固定的。有必要整合基金和附加，灵活调整支持对象，为支持普遍服务、减少交叉补贴寻求资金来源。
 
　　（四）探索体现负荷特性和位置信号的输配电价体系
 
　　结合电网分布、发电成本差异、负荷特性、输电网架结构及其阻塞情况，研究制定公平合理的成本分摊机制，使电价信号在电力市场建设中发挥促进电力资源优化配置、促进不同电网协调发展、引导电力负荷优化的作用。同时，在规范的电力现货市场建立前，可考虑将过去在销售电价中实行的峰谷分时电价、差别电价、阶梯电价等需求侧电价管理制度，在输配电价环节实施，以发挥价格杠杆作用，体现国家产业政策导向，引导资源合理配置。
 
　　（五）提升输配电价监管能力
 
　　如果没有强大、有效的监管，企业仍有很强的动机去膨胀资产，而不是关注内部成本的控制，从而导致过度投资。必须大力加强输配电监管能力建设，充分借鉴市场经济成熟国家电力价格监管的经验，加强国际交流合作；加大与高等院校、研究机构和合作交流，建设电力价格监管智库，开展重大课题的前瞻性、操作性研究；加强人员培训，优化人员结构，实现更加精细、透明的监管。提升监管能力，最根本的是加强基础工作，利用现代信息技术手段，收集、整理、分析电网企业投资、电量、财务等数据，健全电网企业运行和价格监管数据库，克服“信息不对称”，实现对电网企业全面、周密、细致的监管，管细、管好、管到位，“即使增加一个凳子，也要有充足的理由”。
 
　　（六）积极推动电力市场建设和发售电价格市场化
 
　　已经制定独立输配电价改革的地方，要结合电力体制改革特别是电力市场建设进程，尽快建立规范的电力交易平台，完善市场交易规则，逐步扩大市场形成电价的范围，并推动市场主体由“价差报价”的方式逐步转向根据发用电曲线报实际交易价格。对于与发电企业直接交易的电力用户，实行“市场交易电价+ 输配电价+ 政府性基金及附加”的方式；对于向售电公司购电的电力用户，事项“市场交易电价+ 输配电价+ 售电公司合理费用+ 政府性基金及附加”的方式；已经参加电力市场交易的，均通过市场交易的方式购电，取消政府定价；暂不参加电力市场交易的用户和居民、工业等公益性用电，继续执行政府定价。同时，要尽快建立电力市场价格监测预警制度，探索完善电价市场化条件下的监管方式，预防和查处市场主体违法价格行为，维护良好的电力市场和价格秩序。
 
　　参考文献：
　　[1]中共中央国务院. 关于进一步深化电力体制改革的若干意见 [R].（中发[2015]9号），2015.3.15.
　　[2]国家发展改革委、国家能源局. 关于推进输配电价改革的实施意见 [R]. 2015.11.30.
　　[3]郑新业. 加强监管能力建设推进输配电价改革 [J]. 价格理论与实践，2016（2）.
　　[4]张粒子. 我国输配电价改革中的机制建设和方法探索 [J]. 价格理论与实践，2016（2）.
 
　　（作者单位：王莉红、魏农建，上海对外经贸大学工商管理学院；郝凤霞，同济大学经济与管理学院）