我国煤炭行业管理传统注重于煤炭开发侧。从开发侧角度来看待和管理整个煤炭行业发展本没有错。现在来看，这将限制行业管理战略思维，对相关行业发展可能会起到事倍功半效果，若想事倍功倍，甚或事半功倍，不妨请跳出煤炭看煤炭，要从大能源行业角度来看煤炭，要从宏观经济发展角度来看煤炭，要从新时代经济社会发展和生态文明建设角度来看煤炭。 

一、从大能源角度看煤炭发展 

长期以来，煤炭在我国能源安全中起压仓石作用，未来很长一段时间内煤炭在我国能源中的主体地位很难根本改变，但煤炭消费比重会逐步降低，煤炭的作用会逐渐减弱。 

（一）能源供应多元化，不可系于“一煤独大” 

受资源条件、产业发展等多种因素，我国能源发展对煤炭过度依赖，形成了“一煤独大”格局。新世纪以来，随着我国能源消费量快速增长，这种格局愈发带来资源约束和安全生产等问题。如，我国当前的煤炭储采比不足40年，而美国是200多年，俄罗斯更长，若按之前粗放发展方式，我国的煤炭资源约束将会越来越大；再如，尽管近年来我国煤炭生产百万吨死亡率大幅下降，但长期以来我国煤矿开采死亡人数最多，目前安全生产形势总体仍比发达国家要严峻。因此，“一煤独大”格局最终会造成我国能源供应的不可持续。与此同时，经过多年的努力，我国已经初步形成多元化的能源供应体系，稳步发展了石油供应基础，快速提升了天然气供应能力，大力增强了核能供应保障，高速建设了可再生能源供应体系，未来更有条件进一步增强能源供应的多元化，进一步保障我国能源供应安全。因此，从供应来看，保障我国多元化能源供应体系不可系于“一煤独大”，我国也完全可以做到摒弃“一煤独大”的格局。 

（二）优化能源结构，推动煤炭减量消费 

一方面高碳化的能源结构、尤其是煤炭比重过大，是我国能源开发利用中环境污染和生态损害的最重要因素。我国能源管理与发达国家根本区别在于，我国要同时应对能源供应安全、治理能源开发利用过程中的环境污染和生态损害、以及应对全球气候变化这三重挑战，发达国家面临这三重挑战时，是分阶段分重点从容有序应对的，而我国是三步并作一步走。当前到2035年，是我国治理能源开发利用带来的环境污染和生态损害的最重要时期，因此要推动能源结构优化，必须推动煤炭减量消费。另一方面在各种国际国内因素综合作用下，我国当前能源保供压力有所减缓，可以腾出部分原来保供的力气，来全力以赴治理我国能源开发利用过程的环境污染和生态损害，为此，我国也具备了相当的条件来控制煤炭消费总量。 

（三）能源绿色低碳发展趋势，将促进煤炭发展方式转变 

绿色低碳发展是全球潮流，我国不仅要紧跟全球潮流，而且也可部分引领这种发展趋势。从煤炭行业角度来看，除非开发经济可行的CCS技术等，否则煤炭行业是很难做到低碳发展的，但依我国现有先进的经济可行技术，煤炭行业完全可做到绿色发展的。在开发侧，比起美国、澳大利亚等国家来看，我国煤炭资源开发条件是相对较差的，但我国总体开采技术是比较先进的，部分煤矿可使用无人开采、智能化开采的技术。同时，我国采煤沉陷区治理技术和生态修复技术也有长足进展。在利用侧，我国拥有很多煤炭清洁高效利用技术，也形成了煤炭清洁高效利用的产业基础。截至目前，全国已完成燃煤电厂超低污染物排放改造5.8亿千瓦，超过燃煤电厂总装机的50%；我国现代煤化工也进入产业发展阶段，神华宁煤年产400万吨煤炭间接液化项目投入商业化运营，新一批煤制烯烃、煤制乙二醇、煤制气、煤炭分级分质利用项目也开工建设，进一步促进了我国煤炭清洁高效利用。因此，我国煤炭绿色发展具备了产业化基础。 

二、从宏观经济社会发展角度看煤炭 

改革开放以来，作为最重要的能源要素投入，煤炭的安全稳定供应支撑了我国经济社会高速发展，加速推动了我国工业化进程，对个别省市地区，如山西省、内蒙鄂尔多斯市等，煤炭发展对当地经济社会发展的作用更大。但是随着我国经济社会进一步发展，煤炭发展面临越来越严峻的挑战。 

（一）工业化进程推进，要求我国能源及煤炭发展转轨 

当前我国处于工业化中后期，未来5-8年我国将基本进入后工业化时期。参考发达国家工业化进程经验，经济发展与煤炭消费表现有两个显著特征：第一，在工业化后期，煤炭消费量基本达到峰值平台。2014年-2016年，我国原煤消费量逐年下降，累计下降了4.6亿吨，尽管目前看来2017年煤炭消费会比2016年略有上升，但全国煤炭消费峰值平台已经到来的这一论断，基本不会有错。第二，后工业化时期，经济发展开始与高碳能源尤其是煤炭消费脱钩。如，2005-2014年，OECD国家和地区煤炭消费下降了12%，但同期经济增长了20%以上。未来我国表现也将会如此。此外，结合我国实际来从煤炭消费主要行业分析，到2020年，除现代煤化工发展有可能拉动煤炭消费增长之外，其余如电力、建材、钢铁行业的煤炭消费基本上处于峰值平台并呈现下降趋势。因此，总体来看，随着我国工业化进程推进，将促进煤炭消费减量化趋势加速到来，煤炭发展势必要进行转轨，这就要求煤炭行业管理要跟上。 

（二）煤炭资源型城市要转型发展 

煤炭资源型城市既极大促进了区域经济快速发展，又带来了资源过度消耗、环境污染和生态损害等问题，实现可持续发展的任务突出，集中表现在资源经济下滑与城市经济发展之间的矛盾、资源型产业衰退与城市再就业之间的矛盾、资源型城市环境破坏与城市生态文明建设之间的矛盾等，长期积累形成的结构性矛盾需要在转型中加以化解。因此，推动资源型城市可持续发展，必然涉及到城市经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业和社会保障、生态环境治理、资源勘查开发、资源税费改革等多个领域。 

一方面，煤炭资源型城市要实现经济社会可持续发展，从自身努力上，必然要求当地的煤炭产业进行适度调整，甚至是根本的转变，这会带来煤炭行业发展系列问题。另一方面，国家重视煤炭资源型城市的转型发展，不仅仅注重经济转型发展，还更注重社会转型发展，势必向煤炭资源型城注入更多的外力，促进当地产业转型和社会发展，区域煤炭发展势必也将要根本转型。 

（三）煤炭产业就业发生根本性改变 

我国经济社会发展对煤炭行业的就业带来重大影响。随着我国人民生活水平提高，居民就业观念发生改变，煤炭开采行业尤其是井下采掘作业的“脏、苦、累、黑”对年轻人很难再有吸引力，从事煤炭开采的人力资源和劳动力将加速减少。目前井下采掘作业的技术工人和一般员工中，基本上以60后、70后为主，有少部分80后，而90后极少从事煤炭开发，预判00后在就业心理上就已不再接受传统煤炭生产模式。因此，未来煤炭生产行业的劳动力资源会呈断涯似地衰退。这就需要大力发展无人开采技术、智能化开采技术、深部化学开采技术等先进绿色的煤炭采掘技术，以便应对未来劳动力不足的危机。在此过程中，煤炭行业管理要预测到这种情况变化及演进趋势，提前通过制定政策来引导煤炭产业的变革。 

三、把握新时代生态文明建设要求来看煤炭 

党的十六大提出走新型工业化道路，合理开发和节约使用各种自然资源，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。 

党的十七大初步提出建设生态文明概念，但重点在“促进国民经济又好又快发展”篇章中，明确提出加快发展现代能源产业体系，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力，并提出积极开展国际能源资源互利合作。 

党的十八大在“大力推进生态文明建设”中，明确提出“全面促进资源节约”，提出“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全” 

党的十九大在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中，明确提出推进绿色发展，壮大清洁能源产业、推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。 

从党的历次全会的文件中，体会到党中央对能源发展的重大思路转变。十六大视能源发展作为经济社会发展、新型工业化的重要支撑；十七大虽初步提出生态文明概念，但仍把能源发展作为经济又好又快发展的重要支撑和内容；十八大提出大力推进生态文明建设、推动能源生产和消费革命，这是我国能源发展思想转变的重要节点，但没有进一步明晰能源发展思想的重要内容；十九大定格了我国能源发展重大战略思想，明确要推进绿色发展、构建能源体系，目的是建设美丽中国。因此，如果说十八大是我国能源发展重要战略思想的转折点，那么十九大则标志着我国能源发展重大战略思想的定型、充实和成熟。 

党的十九大完全把能源放在生态文明体制改革中讲，说明我国能源发展，已经是生态文明体制改革的重要内容，暗含当前我国的能源发展，已经对生态文明建设形成了制约。这种隐含的结论，也是有充分的数据支撑。如，在我国煤炭大省山西省15万平方千米的国土上，有近2万平方千米的采空区；在晋陕蒙宁等煤炭主采区，有16万平方千米的区域是我国水土流失最为严重地区。从上述来看，能源发展之所以对生态文明建设形成制约，其最重要的焦点在于作为我国主体能源的煤炭，其发展方式已经不适应生态文明建设。因此，从煤炭行业管理来看，如何满足“生态文明体制改革、建设美丽中国”之要求，其任务之重大，事业之艰巨，不言而喻！ 

四、建议 

1、深入学习党的十八大以来关于能源发展和推进能源生产和消费革命的战略思想，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，尤其要深入学习党的十九大中关于推进绿色发展的重要论述。在此背景下，充分体会到煤炭行业管理的重要性，以及煤炭行业管理改革的紧迫性。 

2、国家煤炭行业管理部门，宜从当前的侧重于开发，转变到煤炭供应上来。煤炭供应侧不仅包括开发，还包括煤炭输送，分级提质、市场商品煤质监管等重要内容。对煤炭行业管理来说，适当扩大到供应侧，就有了更好的抓手和方向来建设生态文明。结合十九大提出的乡村振兴战略，煤炭行业管理也可以起到助力我国美丽乡村建设和能源贫困问题解决之事业中。 

3、考虑到当前我国煤炭行业生产力和科技水平已经大幅提升，未来行业管理，宜向推进绿色、智能的煤炭开发利用技术和升级示范等方面倾斜。 

4、回望煤炭行业发展历程，煤炭行业最困难、受伤害最大时期是1998年-2000年和2012年-2015年这两个时期，这两个时期都是煤炭生产严重过剩期。研究表明，煤炭产业集中度过低，既是我国煤炭粗放式发展的重要表现，也是造成这两个时期生产无序扩张的重要原因。世界主要煤炭生产国的产业集中度都比较高，这是资源采掘业的本质属性决定的。考虑到此，行业管理部门要理直气壮地推进煤炭产业度的提高。这就需要行业管理部门研究出台相关政策，促进产业集中度进一步提升。 

作者：中国宏观经济研究院能源研究所