从土地用途管制到空间用途管制：问题与对策时间： 2018-08-10信息来源：中国土地 2018年第6期　作者：黄征学 祁帆　责编：qgy 黄薇

空间用途管制面临的问题

我国用途管制制度始于20世纪90年代末的耕地保护，后来逐渐扩大到林地、草地、水域和城乡建设用地。该制度建立以来，对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境等都发挥了重要作用，但由于缺乏对空间发展格局的总体安排以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护，也存在诸多不完善之处。

例如：空间管控手段衔接不够。以前各部门以自身事权为出发点划分空间类型，导致空间划分种类繁多。如主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四区，城乡总体规划划分了已建区、适建区、限建区三区，土地利用总体规划划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四区，环境保护规划划分了聚居发展维护区、食物安全保障区、资源开发引导区、自然生态保留区、生态功能调节区五区，空间规划划分了城镇、农业和生态“三区”空间。尽管每种空间划分类型都提出了管控原则，但管控手段总体比较薄弱。特别是把空间规划作为空间管控依据后，加强“三区”空间与其他类型空间的衔接，推动形成管制合力，是大势所趋。

 

不同空间性规划的规划层级和管制分区差异

用途管制政策不协调。由于不同类型自然资源保护和管制的职责分散在国土、林业、农业、水利、环保和住建等多个部门，这些部门都以各自的规划为依据来实行自然生态空间管制，造成了一些困扰。

用途管制范围不全。我国对耕地、林地等生态空间的保护和用途管制比较严格，但是对湿地、滩涂等生态空间用途管制比较薄弱，导致部分地方用完农用地转用指标后，转向开发和占用生态空间。此外，当前自然生态空间保护政策存在重生产能力、轻生态保护的倾向，保护重点主要是粮食安全和资源安全，专门基于维护生态安全的空间用途管制制度供给明显不足。

生态空间管控不系统。我国现行的自然资源的管理方式，是区分耕地、森林、草原、湿地、水域等不同要素类型，分部门进行管理。这种管理方式割裂了山、水、田、林、湖、草等各个要素生态系统之间的有机联系，对生态系统的整体性、系统性考虑不足。

 

对策与建议

把好三个接口。一是把好“三区”空间和其他类型空间的接口。重点把好城镇、农业、生态空间与土地利用规划中允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，与城乡总体规划中适宜建设区、限制建设区、禁止建设区，与环境功能区划中聚居发展维护区、食物安全保障区、资源开发引导区、自然生态保留区和生态功能调节区等空间性规划空间类型的接口，形成空间用途管制合力。

二是把好自然资源部门和其他生态空间管制部门之间的接口。在权责划分方面，统一行使用途管制的部门，主要负责对用途改变的管理，也就是按照统一的土地调查分类，主要针一级分类之间的调整进行管理；农业、林业、水利、城乡建设等不同行业部门，分别针对各个一级分类内部，二、三级分类之间的调整进行管理。

三是把好不同层级政府之间管制的接口。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政和立法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，确定不同层级政府的土地用途管制主要目标、任务、职责、管制手段和政策载体。

用好三种手段。一是用好行政手段。积极推进空间规划试点，将空间规划作为用途管制的基础。按照尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，树立“山水林田湖草”生命共同体的理念。赋予用途管制新的内涵，强化建设密度、建设体量、投资强度等方面的节约集约利用要求和地形、水体、植被等方面的保护性要求。

二是用好经济手段。在自然资源资产统一确权登记和管理的基础上，探索建立包括生态补偿、国土空间开发许可证交易、发展权转移、财税转移支付等多重利益协调机制。

三是用好法律手段。制定《国土空间用途管制法》，明确其法律地位和法律性质，分别对用途管制的依据、主体、内容、程序、实施保障等内容进行详细的规范。适时修订《土地管理法实施条例》《城乡规划法实施细则》《基本农田保护条例》等。

抓好三大工具。首先，抓好用途管控指标体系。将全部自然生态空间的保护底线，纳入指标管控范围，简化自上而下的用地指标控制体系，科学划分约束性指标和预期性指标类型，建立基于县级行政区，统一、简洁、高效的土地保护与开发管控指标体系。

其次，抓好空间管控分区细则。统一基于市县空间规划的用途管控分区，划定并严守永久基本农田和生态保护红线，针对确保安全、维护稳定和提升发展等不同层次的生态文明建设需求，划分不同自然生态空间用途管控的等级；并针对不同的用途管控分区类型，制定国土空间分区管控规则。

最后，抓好不同分区的准入条件。加快明确限制、禁止的产业和项目类型清单，根据空间规划确定的开发强度，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的要求。

做好三级管控。建立健全以城镇、农业、生态“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。

一是强化一级管控体系中开发强度的管控。以开发强度上限为基础，明确“三区”管控要求，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求。

二是强化二级管控体系中负面清单管控。根据功能定位和保护程度不同，明确“三区三线”空间开发建设行为空间准入要求、条件、程度，提出准入负面清单管控原则。

三是强化三级管控体系中农业用地、建设用地和其他用地三大类用地管控。从现状管制、规划管制、审批管制和开发管制等方面提出管控原则，重点强化农用地、其他用地的用途管制，严格控制农用地和生态用地转为建设用地。