关于农村土地制度问题的几点意见时间： 2021-07-17信息来源：宏观经济智库 2021-07-17　作者：杜润生　责编：qgy

制度没有真空，不是好的制度没有建立就是有害的制度在起作用。如果我们没办法，老百姓会另找办法。只有建立好的制度才能避免群众的短期行为，制度搞好了农民肯定会拥护的。教育干部也要靠好的制度，没有一个好制度，他们也会自己创造出一套制度来替代你。如果我们有一套好的税收、财务制度，以及较好的土地制度，干部与农民一样会拥护的，要有这个信心。

（一）稳定家庭承包制，必须就承包地建立一套法律保障体系，否则长期而有保障这句话就成了空话。土地家庭承包不能说是世界上最好的，但确是一种较好的制度选择。它是我国社会多种力量互动关系的产物，是自发演变的结果。历史是人创造的，但人创造历史又受到历史的制约，不可能任意去创造。稳定这个已创造的制度是首要任务，其核心是为保障土地的长期使用权建立法律保障。

（二）有人说，残缺的所有制可交易性是很低的。那么，什么是残缺？现在的承包制是不是残缺的所有制？假如有一点残缺能否完善呢？任何一种所有制都有残缺的可能。一种好的制度：一是要有明晰的产权界定，二是要有法律的保障，有这两者就可以避免残缺，否则都难免残缺。私有制在中国存在了两千多年，但历来都是残缺的，这是因为有一个强大的东方专制主义政府侵犯它。家庭承包制必须明确所有者和使用者的权利、义务，界定其边界，给其必要的法律保障。我们现在的承包制度是两权分离，现代公司制就是两权分离，而且可以有很多权利分离出去，独立出去，被不同经济主体分别行使。金融制度产生许多衍生工具，如期货可买卖期权。土地家庭承包这个期权要长得多，是30年的期权，有人做过调查说一块地几年内周转于5户，可见中国早有创造。

在开始搞承包制时，我提出过永佃权，多数同志不赞成，但都赞成承包，赞成时间可长一点。承包制是参照自留地而来的，集体化时期的自留地是集体土地家庭经营，自留地产量比集体的高出几倍。我在调查时，听到农民说，你们按自留地的办法就可以解决大问题，这不同于古代的井田制，不能相比较，井田制是农民依附于土地。英国诸侯封地上的庄园经济也是人身依附，不同于现代美国的家庭农场。我们的农民可独立行使使用权，所以我们讲这个制度是一个比较好的制度。美国家庭经营不仅经营自己的土地，也租赁他人的土地。在现代化国家的农场中，美国有95%、德国有86%、日本几乎100%都是家庭经营。

（三）所要界定的土地制度，它内含一束权利，集体所有权是终极所有权（最后的所有权）。土地是自然物，是一国之土，国家总要有管理的，必须保留某种权限。集体所有权，正在演变成公民自治社会的所有权。我们搞村民自治，成员按属地界定成员身份，所以土地人人有份。土地关系和集体关系将演变成明确的租赁制，交完地租后全部剩余归农民所有。农民拥有长期的使用权，土地是永久的存在，因此，可以派生出农民某些处置权。

将来农民可能享有多种权利，土地经营权、收益权、转让权、入股权、抵押权、继承权。如果国家和集体侵犯其权利，不但要受到法律保护，农民自己也能依法保护自己。当然，只有法律地位是不够的，还要通过建设民主制度，确立民主权利，给农民一个谈判地位，把民主权利与其他经济权利充分结合起来，归属于农民。一句话，这个制度不是私有制，但可以说是一个时段的私有制。这个制度可以将集体公有制的优点和私有制的优点通过明晰产权归属，形成一个有效益的机制，激励农民发展生产。现在找到了包产到户的办法，成为中央政府决策，得之不易，从对中国历史的检验和世界历史的考察角度看来是可行的。任何一种制度，不可能万世不变，总会有更好的制度取代它，这是后话。

（四）增人不增田，减人不减田，目的在于避免对土地的频繁调整。最初贵州湄潭出现，并进行试验，其可贵价值就在于这种创造有市场意义。我们主张效率公平兼顾，起点的公平是必要的，过程的公平也是必要的。中国是发展中国家，小平同志讲发展是硬道理，又必须在发展中照顾公平。所以，国务院规定，可以用5%的机动田来解决某些市场流转解决不了的土地问题，即市场失灵问题。按照5%的比例，全国20亿亩土地中就有2000万亩，够用了。首先解决宅基地和乡镇企业用地，乡镇企业不能不发展。鉴于诸多因素，使得国家对城市化进度不敢太放手，到下世纪中期城市化水平能达到50%就很好了。目前的状况是农民进城就业和城市经济转型发生碰撞，顾得了城市顾不了乡村，顾得了乡村顾不了城市。这是既成事实，历史不能重来一次。所以还得发展农村中小企业，给它一点土地作为资本，要善于利用这个5%的机动。

（五）重要的事情是发育土地市场。一方面强调稳定，另一方面强调流动。把小农经济冻结起来，不是我们的目标。流动不能靠频繁的行政调整，不能提倡人口变化频繁调整，这是小农平均主义。在需要我们可以迁就平均主义意识，但不可一味迁就下去，要适可而止。必须靠市场优化土地资源的配置，它在这方面具有不可替代的作用。不能指望市场解决福利式的分配。福利式分配应另有福利制度，用社会保障和财政转移支付的方法去解决。目前农村还得靠每个家庭，不应反对家庭内部调整。给家庭继承权就等于给它以调整权。

（六）要说服群众，教育干部。说服群众，关键要看法律保障制度效果如何，建立得越早、越完善，就越容易说服群众。制度没有真空，不是好的制度没有建立就是有害的制度在起作用。如果我们没办法，老百姓会另找办法。只有建立好的制度才能避免群众的短期行为，制度搞好了农民肯定会拥护的。平均主义虽不好，但“三年困难时期”正因为平均主义才没有出现大范围饿死人的情况。现在搞平均主义，却会破坏生产。任何事物都有两面性。教育干部也要靠好的制度，没有一个好制度，他们也会自己创造出一套制度来替代你。如果我们有一套好的税收、财务制度，以及较好的土地制度，干部与农民一样会拥护的，要有这个信心。

（七）党的十五届三中全会已经开了一个好头，规定承包期30年不变，强调稳定，并将此提高到《决定》的核心地位。希望政府进一步为农业发展创造一个市场环境。总体上讲，我们要把农村资源外溢改变过来，要改变现在农村总收益入不敷出的这种状况。目前，政府建设用地是低价征用，应界定清楚何为建设用地，美国的布鲁特斯曼教授提出把商业性用地从低价征购中划分出来，用市场交换的办法运行，这个意见很值得重视。政府一是要保护耕地不浪费，二是在土地市场上要防止房地产泡沫经济，不要把地价炒得太高。征用农民的土地一定要给所有者、使用者相应的补偿，或在地价上，或在就业机会上，或在机动地上。总之，不要造成因征地使农民丧失谋生条件。

（八）农民负担要减轻，税费制度要改革。但是费改税会引来麻烦，实行综合征收制，要小心一点。中国历史上清朝乾隆搞过“一条龙”税收，后来引起生产大发展。但今天得情况与那时不一样，那时没有建设的任务。今天搞现代化建设任务很多，而且性质各异。税费还得分设，一是税种要界定好，不允许乱征；二是搞清各种费的性质，谁受益、谁付费。公共物品、公共负担，全体享受、全部负担，局部受益、局部负担。有同志建议把乡财政收到县，纳入县财预决算可以试行。乡政府则根据当地情况，核定人员编制，精简人员，节约开支。

（九）我同意关于人地的紧张关系还要持续几十年的估计，很多问题很难落实。国家计划生育委员会初步估计，到2030年中国有15.5亿人口，外国专家讲不下16亿。到时会出现人口零增长，城市吸收就业的能力也一定会超过农村剩余劳动力的释放能力，但要有个过程，很多事情不能要求太急。但也不是消极等待，无所作为未来。三十年正处于变动最快的时期，是经济大调整时代。新的科技革命会引发产业结构变化。中国古代本来就是科技发达国家，只是近代落后了。一位美国学者认为，不久的将来，中国的生物技术将大放异彩。因为中国气候多样，生物品种丰富。他认为世界科技革命的中心会转到亚洲，特别是转到中国。我希望他的判断成为现实。

建立土地法律框架，中央一旦下了决心，动员力量是很大的。市场关系一经理顺，变化就会很快。这将引起农业生产链延长，服务于有新的发展。广东、山东、浙江的变化已初见端倪。另外，还要看到国际市场可以利用。许多国家的劳动力缺乏，这正是我们的优势，可以发挥劳动力的比较优势，争取出口一些高品质的农产品，用来换取粮食，这实际就等于进口土地资源。我国气候资源、人力资源，加上生物技术革命，不是无所作为，而是大有作为。

来源：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》、爱思想

    杜润生，原中央农村政策研究室主任