“两分两换”：嘉兴探索优化土地资源时间： 2014-04-22信息来源：《中国经济时报》2009 10 15　作者：王彧 郭锦辉 张海生　责编：万千

     编者按：２００８年４月，嘉兴市被浙江省列为三大省级综合配套改革试点区之一，为此嘉兴市启动实施了以优化土地使用制度为核心的，包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制等改革的“十改联动”。按照“先行先试、率先突破”的要求，开展了“两分两换”的土地使用制度改革。一年多来，“两分两换”已经取得实质性进展，近日本报记者走进嘉兴，对这一被称为“第四次土地改革”的试验进行了探究。从今日起，本报将分上中下三期刊发嘉兴“两分两换”土地改革的调查。

   ６５岁的沈珍寿老伯在嘉兴市南湖区七星镇东进村种了一辈子田，如今土地流转出去的他用“光荣退休”来形容自己的状态。“儿子和儿媳在城里的企业上班，孙女在上大学。家里的１０亩承包地主要由我和老伴来种。如果不流转，再过几年，我干不动了，田地只能抛荒。”这次嘉兴市实行“两分两换”的土地改革，把农民的承包地和宅基地分开，承包地流转后，沈老伯可以每年得到每亩基数７００元的租金，并且每年上涨５０元，而他原来最多每亩只有３００元—４００元的收入。

   沈老伯的房子也正好要翻修，“两分两换”政策将他的旧房子换成公寓，宅基地复耕，不久后他们全家将进入城镇的社区生活。

   如今，在嘉兴农村，“两分两换”已经成为流行词。伴随着嘉兴城乡一体化统筹发展驶入快车道，２２０万嘉兴农村人口正在面临生产方式和生活方式的转变。

  土地制约迫使嘉兴土地改革

   所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式。以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

   “两分两换”是嘉兴市委市政府通过长时间调研、酝酿，并从２００８年５月开始实施的一项新的土地改革政策，是适应嘉兴现实发展需要的一项改革举措。

   目前，嘉兴农业在稳定发展的同时，占国民经济的比重已降至５％，农村劳动力非农就业和非农收入比例均达到８０％以上。嘉兴市人均ＧＤＰ达到７７４６美元，城乡居民收入比为１．９５∶１，嘉兴已进入了工业化、城镇化、农业农村现代化加速推进期。

   但是，嘉兴的发展还面临一些问题，嘉兴市委书记陈德荣在接受本报记者采访时说，社会转型与经济转型不同步，城镇化进程明显滞后于工业化进程，农村生产方式与生活方式的转换相背离，特别是广大农民离土不离乡、村镇布局离散度高等问题，日益成为制约经济社会全面转型升级的突出因素。

   嘉兴市仍有９０％左右的农民还散居在１７０１７个自然村（行政村为８５５个）。按户籍人口计算，目前嘉兴的城市化水平仅为４５％左右，低于浙江省平均水平。

   “居住分散，导致嘉兴城市公共服务很难向农村延伸和覆盖，也很难提升，使基础设施的建设、运行和维护成本非常高，同时也造成了重复建设和资源的巨大浪费。” 嘉兴市农业和农村工作办公室副主任徐勇在接受中国经济时报记者采访时说。

   相对于其他要素而言，土地要素对嘉兴发展的瓶颈制约日益突出。与其他地市相比，嘉兴市没有低丘缓坡、有海无滩，耕地后备资源严重匮乏。根据预测，到２０２０年，嘉兴市年均新增建设用地指标为１．６８万亩，与每年３万亩以上用地需求相比，至少存在１．３２万亩的巨大缺口。

   然而，在嘉兴农村，大量土地资源的利用效率还没有充分发挥。“嘉兴市农村户均宅基地高达０．９６亩，为全省的２．５倍。用于‘通村达户’的道路就占地４０余万亩。如果集中居住，这些土地资源就能节约出来，利用率会有很大提高，整个城市的发展空间也会大大增加。”徐勇说。

   “土地使用制度、户籍制度和社会保障制度已经成为当前城乡二元结构的体制性障碍。只有加快推进农村住房改造集聚的彻底‘革命’，打破土地使用制度、基本公共服务等城乡二元分割，才能从根本上促进经济社会同步转型。”陈德荣说。

  “两分两换”破解瓶颈

   针对土地瓶颈，嘉兴市开出的药方是“两分两换”。

   嘉兴市委书记陈德荣表示，通过“两分两换”把农民的财富变成了进城的资本，实现嘉兴农民生产和生活方式的转换，从而使城市化和工业化同步；通过城市化和社会转型来进一步推进经济的转型和发展，从而实现经济社会的统筹发展和城乡统筹发展。

   嘉兴是城乡一体化探索较早的地方。１９９９年，嘉兴就制定出台了农业和农村现代化建设规划，２００３年，城乡—体化被确立为全市经济社会发展的“五大战略”之一，加上嘉兴城乡二元结构差别较小，这些也为“两分两换”的探索积累了经验和条件。

   ２００８年４月，嘉兴市被列为浙江省三大省级综合配套改革试点区之一，并启动实施了以优化土地使用制度为核心，包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”。

   “我们利用‘两分两换’这个平台，‘十改联动’，优化土地资源，从而实现‘五化’。”徐勇说，即推进农业经营规模化，加快发展现代农业；推进建设用地的节约集约化，加快优化城乡土地的空间布局；推进农民市民化，加快产业的转型升级；推进居住社区化，加快提高农民的生产生活条件；推进农民收入的多元化，加快建立农民增收的长效机制。

   目前，嘉兴农村正迎来新一轮翻建旧房和建造新房的高峰期。嘉兴市秀洲区对５个镇１４个村１１５５户农户的调查显示，现有６０％左右的农村住宅已有２０年左右的“房龄”。未来十年打算建房的农户约占６０％，未来五年打算建房的约占３０％。在这种情况下，以“两分两换”为动力，推进农房改造集聚，成为改善嘉兴农民居住条件的迫切需要。

   嘉兴提出，以“两分两换”为动力，以编制实施“１＋Ｘ”（即一个新市镇镇区加上不超过镇所属行政村数的城乡一体新社区）村镇布局规划为引领，创新提升“百千”工程（即全市建成１００个示范性现代农村新社区、所有近千个行政村建设现代农村新社区），全力推进“两新”工程（现代新市镇和城乡一体新社区）建设，加快农房改造集聚，促进城乡统筹发展。

  盘活土地 扩大内需

   从２００８年５月开始，嘉兴的“两分两换”在１３个乡镇开始试点。

   据测算，如果按照公寓式安置，嘉兴全市农户搬迁集聚后每户平均资产将由１５万元左右增加到６０万元左右；按照联排或单体安置，农户资产甚至有望增加到百万元以上。同时，加上住房出租、入股参与产业和商业用房开发、土地流转金、社保补贴等，农民将获得长期稳定的收入。

   与此同时，“两分两换”带来的土地节约集约效果也十分明显。通过宅基地（房产）置换，１３个试点乡镇的土地节约率都在５０％以上，仅一期实施至少可节约土地７０００亩。这为区域经济社会的长远发展，提供了宝贵的空间。

   面对金融危机的影响，农房改造集聚也成为解决内需不足，激发嘉兴社会消费需求的突破口。未来十年，按照完成嘉兴全市农房改造集聚的７０％—８０％（即完成４０—５０万户）测算，平均每户投资约２５万元、带动消费约１０万元，十年可拉动投资和消费约１４００—１８００亿元，平均每年约１４０亿—１８０亿元。

   据了解，嘉兴市已经提出，力争到２０１２年，全市有三分之一以上的农民实现向城镇和中心村集聚，各种形式流转土地总面积１００万亩以上，５０％左右的农田实现规模集约经营。建成一批规模大、层次高、效益好的现代农业产业园区，一批居住相对集聚、公共服务配套完善的现代宜居新社区和一批对农村极具带动作用和具备小城市功能的现代新市镇。