精彩观点

>>>尽管在空间形态上我们有二十多个城市群，但真正发育健全的，只有长三角、珠三角两个城市群相对较好。而包括环渤海区域在内的其他城市群，在经济依存度和产业分工协作方面显然还有太长的路要走。

>>>>区域定位分工不明确、核心城市与周围城市在硬件条件上存在巨大鸿沟，这两点原因降低了在空间上机动地移动产业区位的可能性，导致中心城市不仅要有中心功能，而且把其他周边城市应具有的功能也都向中心城市集聚，从而导致了中心城市功能混乱、大城市城市病等问题。

毫无疑问，中国正发生着几千年历史中从未出现过的深刻变革。最突出的表现之一是，城市在中国经济和人口版图中的份额以超乎寻常的速度扩展着。从形态上看，城市的空间分布从星星点点零落于广阔的国土发展到目前已形成或正在形成多个大城市群。这些城市群地域面积广阔，覆盖我国绝大多数省份，并且其中的核心城市依托自身的区位条件和政策倾斜正逐渐成长为具有参与国际竞争能力的大型或特大型城市。

作为中国高速城市化进程下的必然现象，这不仅在过去重构了我国的经济、人口、社会格局，城市群发展的健康与否也将直接影响关系到中国在未来的发展潜力。 而在此过程中，我们应如何认识中国城市群发展现状？中心城市的发展理念有着怎样的误区？在经济全球化的今天，我们又当如何重视区域经济的竞合？

对此，凤凰网城市邀请中国科学院可持续发展研究中心主任、中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任樊杰，针对中国城市群发展的机遇与挑战的问题进行了一次深入对话。

樊杰认为，城市群作为国土开发空间下的主体形态对中国的经济和社会带来了深刻影响。但我国除了“珠三角”和“长三角”城市群发展较为成熟外，其他区域城市群更多体现在概念上，发展尚不理想，所谓的城市群更像是一群城市。加强城市间空间和经济联系，才有可能实现区域综合效益的最大化。

绝大多数城市群发展尚不成熟

凤凰网城市：改革开放以来，我国的城市形态和空间布局发生了深刻的变化。资料显示，中国正在形成23个城市群，其中包括15个达标城市群和8个发展中城市群，长三角已跻身世界公认六大城市群之一。您怎样看待我国城市群发展战略？

樊杰：首先，中国城市化速度之快已是国际范围内的共识。我们用30年左右的时间走了欧洲100年、北美70年左右的历程。而且应该说这样的城市化速度是和我国的经济增长速度相匹配的。

第二，从经济发展空间上分析，在过去30年中我们更注重经济发展中的效率。一部分人先富起来，一部分地区先富起来，也就是说优势的资源、优势的发展要素向优势的地区进行集聚，那么这种过程就必然导致了在城市发展的形态上从中央到省级政府不约而同地去选择在全国范围内具有优势的、能够推进城市化的区域作为重点发展区域。

珠三角、长三角、环渤海等东部沿海区域首先得以发展，后来随着西部大开发战略提出了内陆和沿海的协调发展，开始出现了中三角、西三角等一些新的提法，包括最边远的新疆、西藏也开始打造城市群，这既是来自于国家层面的战略选择，同时各个省自己也将主要资源和优势要素向本省中的核心城市和核心地区进行集聚。由此带来的一个效果就是中国城市群优先得到了发展。

从我国国土开发的区位条件和资源禀赋来观察，东部的发展条件自然要好一些，西部地区的开发更多集中在如成渝、关中平原等地的一些盆地，它们的共性都是从狭小的、有限的国土空间范围内作为优势区域得到了发展，其形态表现为形成了城市布局相对密集的一个区域。这种城市群的存在是与战略决策的取向以及经济发展的空间分布的规律相吻合的，亦是中国在过去经济快速增长及其以提高全国或者一个省域的整体经济实力的有力支撑。

从全球视野来考察，中国的城市群发展也是由于经济全球化下区域之间的竞合关系愈发激烈下的必然选择。在经济全球化的过程中从经济地理角度来讲带来两个重要的影响，一是空间布局的区域一体化。比如欧盟、北美自由贸易区的出现，就是通过将一个区域的经济做大，提升其整体竞争能力，从而在全球范围内获得更多的发展份额。二是在区域一体化过程中，同时打造世界城市以及以世界城市为引领的城市群。所以美国、欧洲包括亚洲的日本、韩国也都非常重视本国的城市群打造，形成最具核心竞争力，对世界经济发展具有影响力、控制力的区域。

所以，中国的城市群的发展既是与我国经济发展规律、发展战略取向、不同层级政府的战略取向相吻合的，而且也是应对经济全球化过程中提升竞争能力的一个最有效的选择方式。这是应该予以肯定的。也就说中国在过去从30%城市化率增长到50%左右的时候，城市群作为国土开发空间下的主体形态毫无疑问应该是一个相对正确的选择。

凤凰网城市：那您对其发展现状又是如何评价的呢？

樊杰：产出效益或者是空间的集聚程度只是形态层面上的表现。评价城市群的核心是：是否存在一个具有影响力和辐射性的中心城市。经济全球化背景带来的影响之一是要素的流动性特点。也就是说，对于一个区域而言，任何一个区都为你提供了发展的机遇，你都可以利用别的区域作为你的市场，但同时也面临着挑战，因为你同样也可以成为别人资源的来源地和产品销售地。

这样的功能区域我们一般认为应该是具有一定功能高地的核心城市。这种功能高地在国际上通常认为具有三个必备的条件。

一是该地是否具有区域内足够的经济影响力和控制力。比如说是否是金融中心，是否是公司总部所在地，或者是否是经济决策的中心。

二是该地是否是文化和科技创新的中心。文化创新中包括管理体制等创新，科技创新还包含新技术转换为产业化的机制是否健全。

三是该地是否具有门户的功能。门户功能包括衔接周围区域经济活动的联系、以会展业为代表的展示功能、交通运输设施的枢纽性地位等。

此外，城市群的另一个突出表现是产业方面具有紧密的分工和合作的关系。从产业结构来看，一般来讲中心城市以现代服务业和高新技术产业为主要产业构成。在要素集聚过程中，通过原材料供给以及加工制造并形成完整的产业链条。而作为一个产出基地，中心城市有限的地理空间显然难以承担完整的功能，这就需要在一个区域范围形成有效的生产网络进行组织，而这个生产网络组织的空间载体就是城市群。换言之，需要区域内城市之间有效的分工与协作来才能支撑具有核心竞争力的城市群。

具体到我国，目前的城市群往往具备一个有影响力的核心城市，但在第二个问题上，也就是说能不能形成有效的产业分工和协作，把各种生产要素在区域的城市之间进行合理组织，实现整体竞争力的最大化，我们通常做得不好。

因此，尽管在空间形态上我们有二十多个城市群，但真正发育健全的，只有长三角、珠三角两个城市群相对较好。而包括环渤海区域在内的其他城市群，在经济依存度和产业分工协作方面显然还有太长的路要走。

经济联系薄弱是城市群的主要问题

凤凰网城市：所以，有人认为与其称之为城市群，不如称为一群城市。您认为是什么原因造成了城市间经济联系的薄弱？

樊杰：三方面。一是区域定位分工不明确。比起美国东北部地区、日本东京湾等国际性大的城市群，我们看到，我国一个区域内部各主要城市的城市职能定位,城市功能特色并不鲜明，从而导致城市间在产业分工和功能互补上少有关联，天津搞石化和北京搞石化似乎都行，唐山上钢铁项目和北京扩大钢铁产量也都行。

二是核心城市与周围城市在硬件条件上存在巨大鸿沟。无论在基础设施、发展环境还是公共服务上，区域之间、城市之间存在很大的差异。这导致在市场环境下，即使中心城市在产业布局上相对饱和，企业并不愿意向其他城市转移。

上述两点原因降低了在空间上机动地移动产业区位的可能性。所以导致中心城市不仅要有中心功能，而且把其他周边城市应具有的功能也都向中心城市集聚，从而导致了中心城市功能混乱、大城市城市病等问题。

三是软环境上行政区之间的人为障碍。财政税收体制，城市管理体制，社会保障体制使得区域联系受到了行政区之间的分割。出于对税收、就业和GDP增速的考虑，这由此导致了尽管资源和市场承载度趋于饱和，地方政府仍不愿进行产业转移。

凤凰网城市：但也有观点认为，正是区域间的竞争为改革开放后城市经济带来了充足的动力。

樊杰：我们看到，特别是在改革开放初期，区域之间的竞争对发挥地方政府主观能动性、支撑经济发展总量增速具有积极作用。但同时并存着另外的负面效应，一是带来重复建设问题。体现为区域产业发展同质化和公共基础设施的浪费，这也是我国宏观经济运行中出现产能严重过剩的主要原因之一。

二是公共资源的破坏。各行政区域将主要精力放在做大自身GDP上，很少有城市愿意主动承担进行生态建设、维护大区域内生态和资源平衡的责任。

如果地方政府不从整体发展利益最大化的角度进行战略安排，上述负面效应可能在短期内显现不出来，但在发展到一定阶段后，带来的后果往往是难以逆转的。

也就是说，对于一个大区域而言，在初期的发展中确实是A+B+C的发展模式带来了经济增速的最大化，但加入时间函数进行分析，不一定是综合效益的最大化。特别是从区域发展初期的竞争阶段进入到合作阶段的时候，区域发展的理念也要随之转变。所以，从区域功能上考虑，有些城市在经济发展中应有所限制，它们在经济效率上的牺牲可能带来的是大区域的更大发展，也就是说A、B、C的效益总值实现了最大化。

（采访撰文 张五明）