加强国际合作，维护国家能源安全时间： 2015-08-31信息来源：梁琦 朱跃中 刘建国　作者：wyg_admin　责编：

　摘要：随着中国经济的发展，民众对于环境的要求越来越高，中国对于油气等优质能源的需要将进一步增大，油气的对外依存度也将进一步增大，能源安全面临严峻挑战。为了缓解当前面临的能源安全问题，中国需积极参与国际能源合作。本文分析了中国参与国际能源合作的现状，并给出了未来深化国际合作的具体建议。

　　关键词：能源;国际合作;一带一路

　　当今世界，能源是人类生存和发展的重要物质基础，随着全球对能源需求的不断加大，能源安全问题日益突出，不仅影响着一国经济社会发展形势，而且很大程度上决定着一国乃至地区的安全局势。可以说，能源不仅仅是世界经济贸易和竞争的一项重要内容，而且还是近年来政治博弈和经济较量的重要着力点和战略筹码，成为引发地缘政治格局演变的重要因素。随着经济全球化和中国能源对外依存度的增加，世界上的能源问题都会对中国能源安全产生一定的影响。

　　1 中国参与国际能源合作现状

　　中国积极着眼于“全球能源安全不可分割”的现实，倡导“全球能源共同安全”理念，立足于既是能源消费大国又是能源生产大国的特殊国情，树立“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观。中国在全球能源合作领域的实践不断拓展，内容逐渐丰富。

　　中美在“一带一路”沿线能源领域中，合作势头良好。在东南亚，中美在“大湄公河次区域合作”(GMS)能源互联互通、能源政策等方面已经进行合作并取得一定成果;在中亚，中美在地区安全事务、管线安全维护等领域拥有共同利益;在中东，中美在确保能源供应稳定、运输安全、价格合理及基础设施建设方面开展合作。

　　中国继续巩固与中东国家的能源合作。海湾六国是中国石油进口的主要来源国，中国与相关国家在开展互利共赢的能源合作道路上不断推进。

　　中国与俄罗斯高度重视能源合作，以中俄总理定期会晤机制为平台，双方能源合作取得丰硕成果。相继签署了《石油领域合作谅解备忘录》等多项能源合作协议。

　　中亚地区是中国重要的能源来源地，中国与中亚国家的能源合作渐入佳境。与哈萨克斯坦签署了《关于中哈原油管道二期工程建设的基本原则协议》;与土库曼斯坦签署了《中国和土库曼斯坦关于进一步巩固和发展友好合作关系的联合声明》等文件。在“一带一路”战略的指引下，中国与中亚各国达成大宗能源贸易协定，逐步拓展了上下游合作领域。

　　中国在拉美地区也展开了不少能源投资项目，与巴西、委内瑞拉签订了多项能源合作协议。

　　中国还积极拓展区域性能源合作与对话，成果显著。2010年，与海合会6个成员国签署《中华人民共和国和海湾阿拉伯国家合作委员会成员国关于战略对话的谅解备忘录》;2011年9月，中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦4个上海合作组织成员国共同发表《西安倡议》，提出积极构建能源合作俱乐部，深化能源领域合作。

　　中国十分重视在东盟和东亚峰会框架下的能源合作，积极推进在能源安全、石油市场、节能与能效、能源市场一体化等领域的合作，为亚洲和世界能源安全贡献力量。

　　新能源产业孕育着新的经济增长点，也是新一轮国际竞争的战略制高点，中国不断加强双边和多边新能源国际合作，重视并积极参与区域组织下的新能源合作。以亚太经济合作组织能源合作、东亚峰会能源合作、东盟“10+3”能源部长对话机制和上合组织能源合作为平台，加强区域一体化框架下的新能源合作。以美国、欧盟为主要对象开展的双边合作是中国新能源国际合作的另一主要途径。中美新能源国际合作机制和对话主要包括中美首脑会晤机制、中美能源对话机制、中美战略经济对话机制和中美战略与经济对话机制。中欧新能源国际合作机制和对话主要包括中国一欧盟能源合作大会和中欧峰会。加强同美国、欧盟等发达国家的新能源技术合作，有利于中国积极吸收和引进欧美新能源先进的技术、设备和成果，推动中国新能源产业可持续稳步发展。

　　2 通过参与全球能源治理加强国际能源合作的建议

　　首先，借助“一带一路”战略布局构建中国能源重点，进一步深化与美国、环里海国家及俄罗斯、印度等国的能源战略合作关系。中国推动开展“一带一路”能源合作，无论是扩大贸易规模、进行基础设施建设，还是建立能源合作机制，都将扩大自身在主要能源产区的影响力。中美在“一带一路”沿线能源领域合作潜力巨大，双方通过扩大共同利益、增进共识，可以减少美国对中国推动“一带一路”能源合作的抵触情绪。环里海国家及俄罗斯对中国推动“一带一路”建设及相关能源合作总体上持积极态度，双方应继续加强能源互联互通建设，深入开展能源技术合作。中印既有竞争，也有合作，双方在“一带一路”框架下开展能源供给安全保障、能源技术开发与利用等关键领域合作，有利于扩大中印共同利益，缓和中印在能源产地的竞争。

　　2.1 中国应做好参与全球能源治理的能力建设工作

　　提升能源治理现代化的能力是中国进一步参与全球能源治理的核心要素。这种“现代化”的治理能力主要包括以下几点：(1)主动塑造国际能源议题的能力。包括在主要国际平台上提出代表发展中国家的关键议题，特别是依据中国能源战略研究提出的国际议题。(2)熟练运用国际能源规则的能力。不仅要适应和融入现行的国际规则，还要在下一阶段更熟练、灵活地运用国际法律规则解决能源领域的贸易争端问题。(3)设计现代化政府架构的能力。国家能源局应扩展其职能，并借助多方力量增加中国参与全球能源治理的途径。应创新政府架构设计，使国际合作部门(包括其支撑机构)成为政府灵活的部门，简化其出国审批手续，推动国际合作。(4)掌握现代化能源外交手段能力。应提升运用官方和民间渠道、网络平台，促进多方位能源合作和全方位公关，并加强对公众和国际社会的政策解释。(5)增强能源治理人力资源储备和外派人员的能力。人才始终是参与全球治理的中流砥柱，如石油行业不仅需要石油开采人才，更需要有跨国和跨文化经历的海归人才。(6)服务国际能源市场活动的能力。国际合作能力是一种“软实力”，其终极目标是为国家参与全球能源市场活动的“硬实力”服务。国际合作不应仅限于参与国际论坛和提出无建设性的发言，更不应被动地对国际期待做出回应，而应当根据本国的发展战略，全面服务于国际能源市场。

　　2.2 联合利益相关国适时提出全球能源治理新理念

　　适时把握时机，提出有利于全球能源供应安全的新理念、新主张，联合相同的国家利益群体，推动全球能源治理新理念的形成。全球能源治理有着理念和实践的两股作用力，我们应该学会推动共同的理念，造成相应的声势。在现存的国际能源治理状况下，许多国家的诉求得不到满足，这当然和各国的发展阶段有很大关系，但是另外一方面也反映了治理机制中需要解决的问题。首先可以具体分析一下有共同利益国家的基本诉求;其次应加强和他们在能源治理机制方面的沟通和交流;随后可以通过某种制度安排形成共识并在国际场合大力宣扬;最后在条件成熟时可以考虑采取针对性的联合行动。实践证明，随着中国国力的增强，世界对于中国提出的新理念、新主张都十分重视，广泛回应。中国应该把握好这样的时机，一方面扩大在能源治理领域的影响，另一方面通过联合沟通的方式巩固自己的利益诉求。

　　2.3 积极提出全球治理机制改革的新方案

　　在参与国际合作组织和机制的过程中，要有针对性地联合相关国家对过时的具体程序、规则和方式提出修改并切实提出改革方案。切实提出改革方案的前提是对现行的规则和制度进行深入、全面的研究和判断。要在广泛调研的基础上征求各相关国家的意见，寻求对某一问题的共识，提出一个具体的改革方案，然后再征询各相关国家意见。在适当的时候，可以在多边外交的场合提出该方案，推动某一规则的改革。这样做，一方面可以提高中国在国际能源治理机制中的参与力度，增加影响力并进一步提升话语权;另一方面可以凝聚一些有共同利益的国家，在现有体制外施加压力，最终实现中国的根本利益诉求。甚至还可以考虑发起成立全球能源治理机制协商机构，吸收主要国家对治理机制的改革问题进行定期的研讨和交流，实现多边沟通的机制化和常态化。

　　目前主要的全球能源治理机构在欧洲、沙特阿拉伯、拉美都设有秘书处。作为全球能源治理中最大的利益相关者之一，中国既不是现有全球能源安全机制的成员，也没有任何国际机构的总部设立在中国。中国政府可以考虑支持在中国设立国际能源治理机构或其秘书处和办公室，以便及时传达中国对全球能源治理的诉求，也可以为全球能源市场提供更多有价值的信息。同时，建议国家能源主管部门发布《国际能源机构合作指南》，明确国际能源合作的国家战略，明确各国际能源治理平台的实质作用，指导各级政府部门、事业单位、多种所有制企业与各国际能源机构开展全方位的有效合作。

　　2.4 中国能源政策的制定要更加关注国际市场，并积极加强对外的能源政策解释

　　应充分意识到，随着能源对外依存度的明显提升，能源进口成为主流，石油、天然气甚至是煤炭市场均受到国际市场的巨大冲击，参与全球治理、了解国际市场是制定所有能源政策时必须考虑的问题。只有充分了解国际环境，才能规避政策和市场风险。近年来，国际社会对中国参与全球能源市场的方式和活动存在误解。中国文化讲究“多做少说”，尤其是作为全球市场的新兴参与者，中国国际经验较少，希望在多学习的同时提升自身能力。面对“中国机遇论”、“中国威胁论”、“新殖民主义”等对中国对外行为的错误解读，应加强对外解释，多与国内外媒体沟通。同时，能源主管部门、主要能源研究机构、能源企业等应重视国际化能力建设，发布中英文报告，促进政策解释，提升数据质量，加强宣传力度。

　　2.5 深化区域合作，加强区域能源治理

　　区域能源合作将作为全球能源治理的重要部分发挥更大作用，中国可以凭借在区域的影响力推动区域合作的深化，营造较好的周边和地区多边合作环境，形成更加多元化的能源治理机制。

　　一是对现有内部条件成熟区域的能源合作机制要加强。对于中国而言，现阶段可以进一步加强能源治理机制建设的区域组织是上海合作组织。上海合作组织的成员涉及到中国北部、西北部能源供应的安全，成员间合作也相对紧密，互信程度高。在这样的条件下，可以进一步加强能源治理机制方面的合作。如建立该地区的能源储备和应急机制，建立储备中心，采用应急通报和应急调配的方式稳定供应，化解国际波动的冲击;为了兼顾产油国和消费国的利益，考虑构建原油供应建设投融资平台，创建原油特别提款权制;考虑建立资源开发投资银行，构建区域能源大宗商品的结算体系;在结算体系建设基础上构建期货和现货市场，通过贸易、溢价、限价等综合措施实现定价体系和各国利益的平衡;将现有的工作组进一步提升为联席会议制，派驻常驻机构加强治理机制建设等。

　　二是对于已经参与的区域能源合作机制要深化。中国参与了一些区域能源合作机制，主要有东盟、东北亚合作、大图们江合作等，但是参与的力度远远不够。就东盟而言，由于本身利益交织复杂，再加上美国和日本的联合牵制，中国推动合作的难度较大。但是应该看到，东盟很多国家和中国加强能源方面合作的愿望还是非常强烈的，实际的需求也非常大。和东盟在能源治理方面的合作应该从具体项目开始再逐步扩展到机制建设，比如对东盟国家的投资和合资都应该优先考虑一些可以长期持续运营下去的能源项目，在前期通过融资和建设平台进行利益捆绑，后期将对点建设逐步变为对面建设。在形成融资、建设、运营、项目管理、能源输送体系捆绑机制的基础上再开展区域能源资源协调机制、共同安全维护机制、市场资源价格稳定机制以及基础能源设施投控机制等更高层面的建设。必须看到，通过东盟这一通道进行的能源治理机制建设是涉及到我国未来建立多元能源通道安全的重大战略问题。

　　三是对于重要能源资源地区的区域能源合作要积极参与。全球能源资源地区主要集中在波斯湾、非洲和南美。从未来看，南美和非洲是发展的重点。对于这些地区的区域能源合作中国应该积极参与，力争有重大突破。如南部非洲发展共同体，对于中国的参与是持欢迎态度的。即使中国不能成为其成员国，这种以一对多的合作还是非常必要的，这必然会为维护我国能源安全打造更良好的外部环境。特别是如果能抓住机遇，推动开展实质合作，更便于我国在这些重点区域建立能源合作机制，最终为开拓能源多元化进口渠道服务。

　　2.6 建立国际能源合作和外事部门的内部会商机制

　　应建立中国政府内部的国际能源问题会商机制。各部委的国际能源合作部门应同其他外事部门定期会商，在重大的国际问题上达成一致意见。这有助于了解最新情况，也有助于统一口径，使中国在不同的场合保持立场的一致性，更有力的表达中国的观点。

　　参考文献：

　　[1]国家统计局能源统计司.中国能源统计年鉴2014[M].北京：中国统计出版社.2014.

　　[2]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]./tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html,2015.

　　[3]BP.BP Statistieal Review of World Energy 2013[M].London, 2014.

　　[4]韩文科，杨玉峰，等.中国能源展望[M].北京：中国经济出版社，2012.

　　[5]查道炯.从国际关系角度看中国的能源安全[J].国际经济评论，2005，(6)：28-32.

　　[6]管清友，何帆.中国的能源安全与国际能源合作[J].世界经济与政治，2007，(11)：45-53.

　　[7]史丹.全球能源格局变化及对中国能源安全的挑战[J].中外能源，2013，(2)：1-7.

　　[8]龚金双，单卫国，等.全球油气生产西移与消费东移的趋势及其影响[J].中国能源，2013，35(2)：5-10.

　　[9]王海运.“丝绸之路经济带”建设与中国能源外交运筹[J].国际石油经济，2013，(12)：18-20.

　　[10]高世宪，梁琦，等.丝绸之路经济带能源合作现状及潜力分析[J].中国能源，2014，36(4)：4-7.

　　[11]董秀成，皮光林.能源地缘政治与中国能源战略[J].经济问题，2015，(2)：6-8.

　　[12]沈雅梅.国际能源形势新变化和中国的机遇与挑战[J].当代世界，2015，(2)：60-63.

 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光