海峡西岸城市群生态环保一体化的体制机制研究时间： 2016-05-01信息来源：王喆　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：基于生态治理利益相关者的多元化和区域性环境问题的“脱域化”特征，海西城市群生态环境一体化建设要以协同发展为契机，从区域多元主体协同治理和区域府际协同治理两大路径入手，统筹解决生态环保和资源利用的区域外部性问题。海西城市群应积极探索区域生态环境保护的新体制、新机制、新政策、新模式，通过建立区域环境污染联防联控机制、严格资源环境生态红线管控制度、健全多维长效跨域生态补偿机制、推广生态环境治理市场化机制、推进环境基础设施共建共享机制、完善政绩考核评价与责任追究制度，尽快建立统一的资源环境管理制度和共保共育的生态安全体系，形成区域协同的生态环境空间格局。
        关键词：海峡西岸；海西城市群；生态环保；协同治理；生态补偿
        中图分类号：X32  文献标识码：A  文章编号：1671－8402(2016)01－0184－07
        基金项目：本文为国家发改委规划司“海峡西岸城市群发展协调机制研究”课题的阶段性成果。
        作者简介：王喆，男，山东龙口人，中国政法大学法学院法与经济专业博士研究生。
 
        海西城市群^①位于我国东南隅，与台湾隔海相望，是我国沿海经济带的重要组成部分，在我国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和战略地位。海西城市群山水相连、海域相邻，生态环境本底良好。用足用好生态资源优势、深入推进海西城市群生态环境建设一体化，是破解资源环境难题、提升区域整体竞争力的有效途径，是进一步优化区域生态环境、建设宜居城乡的根本出路，更是实现区域经济社会一体化的重要领域和关键环节。我们应注重统筹谋划，形成系统工作思路；加快制度建设，完善体制机制保障；强化政策支持，同步跟进配套措施。
 
        一、海西城市群生态环保领域合作的现状与问题
 
        （一）基本情况
 
        海西城市群山海资源丰富，具有得天独厚的生态优势，生态环境状况指数居全国前茅，水、大气、生态环境质量均保持优良。近年来，海西城市群各行政区着力推进生态环境保护领域改革，积极探索环境保护新路，不断加强生态保护工作的统筹协调和协同合作，在探索区域生态治理和环境保护方面取得了积极进展和明显成效。
 
        1、浙江（温州）与福建（宁德）
 
        2011年，温州市环保局与宁德市环保局成立温州、宁德跨界环境污染纠纷预防和处置工作领导小组，印发温州、宁德《预防与处置跨界环境污染纠纷工作意见》。2011年至2014年，温州市与宁德市连续4年召开跨界污染纠纷预防与处置联席会议，双方在建立联动协作机制方面取得积极进展。
   
        2、福建省内（福莆宁、厦漳泉）
 
        （1）福莆宁
 
        2005年，福州、莆田、宁德与三明、南平签订了《闽东北环保协作网络活动计划》，在闽江、敖江流域综合整治、跨界断面水质保障、农村连片整治、近岸海域保护等方面达成合作协定。从2005年起，五市每半年召开一次联席会议，互通相关环保信息，针对共同的环保目标统一协调布置任务，总结经验。
   
        （2）厦漳泉
 
        2011年7月，厦漳泉大都市区同城化第一次党政联席会议在厦门市召开，标志着厦漳泉大都市区同城化正式启动。同年9月，三市市长联合签署了《厦漳泉大都市区同城化合作框架协议》，提出要共同推进生态环境保护，建立区域生态环境资源协同保护机制。
   
        3、广东省内（汕潮揭）

        目前，汕头、潮州和揭阳三市环保局已初步构建了潮汕揭同城化环境联防联治工作机制，定期召开联席会议研商跨区域生态环境保护重大问题，在水资源保护、生态环境保护、大气环境保护和区域流域环境综合整治等方面的合作不断加强。其中，2014年8月，汕头市与揭阳市启动两市同城化联合执法行动，依法对两地交界处潮水溪附近的10多家非法小熔炼加工场进行强制拆除。2014年9月、10月和11月，汕潮揭三市环保部门先后召开三次同城化环境污染整治联席会议，对跨域河流整治、打击电子废物进行深入研商。

        （二）面临问题 

        如前所述，海西城市群各市的生态环保合作已有一定基础，但仍面临不少问题，主要表现在：
 
         一是交界生态功能区（如自然保护区、森林公园、风景名胜区等）受到行政管理的分割，存在分别保护或一方开放、一方保护的局面，得不到统一管理和协同保护；二是跨界跨行政区污染问题突出，九龙江等流域河流断面水质问题频发，西溪、北溪等支流达标率未有显著提高；三是闽粤浙地区之间、城市之间、城乡之间产业准入标准、环保执法力度、污染治理水平存在差异，环境标准统筹协调难度大；四是环境基础设施建设缺乏统筹规划，不能实现统一规划、统一建设和统一管理，重复建设问题突出，难以发挥最大效益；五是工业固体废物、危险废物、放射性污染源等的种类和数量持续增加，区域内重金属污染问题逐渐显现，环境安全防控问题日渐突出；六是海西城市群各地市经济发展不平衡影响生态治理的统一进行，而生态系统的关联效应则使得区域之间存在“一荣俱荣、一损俱损”的情况；七是区域性环境风险增大，已有跨区域环境监管主体职能有限，各行政区之间环境管理协调不足、缺乏联动，体制机制和政策措施难以适应区域环境保护的新特点和新要求。

        二、海西城市群生态环保一体化发展的基本路径 

        针对目前存在的各种环境问题和未来的环境压力，单靠海西城市群各个城市自身的力量、各自为政的方式已经难以有效应对，需要打破行政区划限制，创新体制机制，从区域多元主体协同治理与区域府际协同治理两大路径着手，加快推进区域生态环境保护一体化。
 
        （一）多元主体协同治理：建立政府、市场和社会协同治理综合网络体系
 
        区域生态环境问题具有整体性、复杂性的特征，加之生态治理上的政府失灵和多元主体利益相关的现状，探索区域多元主体协同治理路径是海西城市群生态环保一体化发展的必有之义。这一路径应建立起中央政府治理顶层设计、地方政府正确生态引导、市场合理配置资源、社会积极监督参与的综合网络体系。
 
        首先，中央政府综合考虑各方利益，基于区域环境生态现状制定治理的顶层设计，发挥统筹规划、协调组织、仲裁争议等宏观作用。中央政府可有效避免地方政府利益分割化的制约，完成区域生态环境治理的顶层设计，为地方政府进一步开展政策实施提供依据。同时，作为超越地方行政的存在，中央政府可有效发挥其权威性，统筹各地政策，沟通各方组织，仲裁地方争议等，以保证区域生态环境治理目标的实现。
 
        其次，地方政府正确引导区域内多元主体的生态环境协同治理，从法律与制度上提供客观保障与支持。作为区域生态治理的重要主体，地方政府在其中应充分发挥协调、组织、管理和推动的主导作用。积极探索区域多元主体协同治理的模式选择，整合区域内部优势资源以深化产业调整升级，并从法律与制度建设上为多元主体提供良好的协同治理环境。
 
        再者，市场充分发挥生态资源定价与交易机制的作用，推动区域市场一体化发展，实现生态资源的合理配置。基于区域内经济发展水平、产业结构、生态资源等各方面的差异，市场应合理利用交易机制的优势，对生态资源进行产权界定，运用跨区域水权交易市场、排污权交易市场等方式来实现生态资源的合理配置。同时，建立起市场化的生态补偿机制，对生态资源输出方及生态治理牺牲方进行合理补偿，以确保区域内生态治理动机的持续性。
 
        最后，社会积极参与生态治理以逐步实现生活方式的合理转型，并通过舆论监督机制促进政策的落实与改进。在协同治理机制中，社会是最重要的力量，也是在政府和市场失灵状况下的有益补充。社会公众积极参与生态治理，利于生态环保理念的培育，利于公众在日常生活中从点滴入手，逐步实现生活方式的绿色转型，也利于政府一系列生态治理政策的落实。同时，政府“经济人”角色的自身利益追求可能会影响政策法规的制定与实施，社会舆论监督机制可对此进行有效制约，形成“自下而上”的治理力量补充。
   
        （二）府际协同治理：建立区域内政府间协同治理横向协调机制
 
        生态环境的整体性和环境问题的复杂性使区域生态环境问题演化成超出单一政府治理意愿和能力的“脱域化”生态危机。为此，区域政府间必须寻求有效的良性合作，探索区域府际协同治理的有效路径， 逐步建立起区域内政府间协同治理的横向协调机制，通力合作，共同应对生态环境问题。
 
        首先，成立独立的跨区域生态治理机构，向上直接对中央政府负责，向下管辖海西城市群整个区域的生态治理。基于地方政府因利益追求而产生的“各自为政”、“不合作”状态，有必要从国家战略层面成立独立、权威的跨区域生态治理机构，统一管理区域内的生态治理问题。海西城市群各市政府移交一部分行政权力交予跨区域生态治理机构，由其从区域整体统筹考虑，根据实际需求制定并实施生态治理政策，倾听各地方政府的诉求，协调地方政府间的利益冲突。在区域内生态治理方面，该机构具有相当的权威，直接对中央政府负责，以此来促进区域内地方政府间的稳定有效合作。
 
        其次，跨区域生态治理机构通过统一决策、统一管理和统一协调，以法律、规划等方式在区域内实现其具体职能。跨区域生态治理机构为区域内各地设立统一的生态治理目标和规划， 并采用相同的生态评价标准，以实现统一决策。为有效遏制生态治理中“搭便车”行为的出现，该机构在生态管理中实行相同的监管与监测标准，保证生态治理过程中的公平性，以实现统一管理。同时，基于区域内现实情况的综合考虑该机构科学规划基础设施建设，建立市场化的生态补偿机制，从而避免生态治理工程的重复建设所导致的效率低下和生态治理成本不均所导致的地方治理动机不足，以实现统一协调。
 
        最后，跨区域生态治理机构接受中央政府和社会公众的监督，以保持生态治理决策的独立性、科学性和有效性。作为超越地方行政的跨区域生态治理机构，其接受中央政府的指导与监督，以保障其生态治理决策始终符合国家顶层设计体制内，为国家战略的实现做出有效贡献。与此同时，充分调动社会公众的巨大力量，接受社会公众（公民及社会组织）的监督，形成“自下而上”的有效补充，防止为地方政府利益所影响，以保持决策的科学性。
   
        三、海西城市群生态环保一体化的指导思想、思路和目标

        （一）指导思想 

        以生态文明建设理念为引领，以创新体制机制和政策措施为动力，以解决区域性大气复合污染和跨界水污染为突破口，以统一环境监管和优化产业发展为重点，以加强区域生态环保协作和共建环境基础设施为支撑，按照“统一规划、提高标准、联合管理、改革创新、协同互助”的原则，打破海西城市群行政区划限制，进一步加强流域和区域的环境综合整治，加强跨界环境违法行为联合查处，建立健全区域性环境问题联防联治长效机制，实现区域经济社会发展和生态环境保护建设协调推进。
 
        （二）总体思路
 
        针对需要海西城市群各市协同解决的区域性环境问题， 积极探索具有区域特色的环境与经济协调发展之路。既要注重政府的规划引导和科学决策，又要努力发挥市场的决定性作用，同时要强调公众参与和社会监督。从区域环境发展规划、环境政策制定、建立健全生态补偿机制到日常执法监管、污染联防联治，从区域环境标准执行、环境应急监测预警体系建设到环境基础设施配置、环境信息共享，都应建立相互合作、互利共赢的体制机制，推进环保一体化，形成区域良好生态格局。
 
        （三）目标要求
 
        ——到2015年，划定资源环境生态红线，区域环境保护合作体制机制有序推进，初步建立生态环境保护和资源协同开发利用机制；
 
        ——到2017年，资源环境生态红线体系得到实施，区域环境保护合作体制机制基本完善，区域环境保护水平得到提升，基本实现生态环境资源的协同保护和合理利用；
 
        ——到2020年，资源环境生态红线体系愈加完善，建立高效的区域环境保护合作体制机制政策体系，环境质量显著改善，生态环境步入良性循环。率先建成全国生态文明的先行示范区，生态修复和环境质量改善的模范区。
 
        四、促进海西城市群生态环保一体化的体制机制
 
        海西城市群生态环保一体化发展的基本路径是区域多元主体协同治理和区域府际协同治理。根据这两大发展路径，从环境污染联防联控机制、资源环境生态红线、生态补偿机制、市场化机制、环境基础设施和政绩考核评价与责任追究制度出发，以重点地区、重点流域、重点行业、主要污染物（源）为着力点，提出促进海西城市群生态环保一体化发展的体制机制建议。
 
        （一）建立区域环境污染联防联控机制
 
        按照“规划、标准、监测、执法、评估、协调”六个统一的要求，统筹海西城市群环境质量管理。一要加快区域性环保立法，实现环境管理制度的整体对接。研究制定区域环境污染防治条例，加大政策整合力度，统一并完善地方环境标准体系，研究区域一体化的环境准入和退出机制，建立统一的区域限批、禁批和企业搬迁等管理办法；二要建立区域污染防治联席会议制度。从区域层面统筹协调污染防治工作，定期研究区域污染防治的重大事项，协调解决跨行政区污染纠纷；三要建立环境质量监测区域协作机制。构建区域环境质量检测与评价体系，对重要企业、重点区域进行跟踪监测，对重大区域性环境问题实行联合监测；四要加快推行区域环境信息共享机制。连片区域内城市应建立起环境信息共享平台，对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、企业污染物排放等信息及时公开；五要建立跨界的大气、地表水、地下水和海域等环境预警协调联动机制。强化突发环境事件的应急响应机制，建成协同作战、响应快速的区域环境应急处理处置体系；六要加快建立跨区环境联合监察、跨界交叉执法、环评会商的工作制度，形成区域环境执法监察网络；七要健全流域综合管理与整治的工作制度。建立行政交界断面水质水量的保护管理、双层监测和信息通报系统，完善分段管理、分段负责的“河长”制；八要建立“陆海统筹、海陆一体”的海洋污染防治联动机制。以海湾为整体，海岸线为重点，落实污染物排海总量控制制度，做好海陆生产、生活和生态空间布局的统筹衔接； 九要健全区域固体废物处理处置体系。系统分析区域工业固体废物、危险废物产生的种类、数量及处理处置能力，合理规划各类固体废物处置设施，建立健全固体废物统一监管工作机制。
 
        （二）严格资源环境生态红线管控制度
 
        设定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线。一要确定海西城市群煤炭、水、土地的消耗上限，实行能耗强度及能源消费总量“双控”；二要将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能更坏”作为各级政府的环保责任，各级政府层层签订污染防治目标责任书；三要划定森林、湿地、草原、海洋等生态保护红线，明确生态用水指标，严格自然生态空间征占用管理，做到“数量要增加、质量要提高”。
 
        （三）健全多维长效跨域生态补偿机制
 
        把政策补偿、资金补偿、实物补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多方面有机结合，探索建立对生态保护地区的多维长效补偿机制。一要统筹生态补偿的顶层设计工作，完善区域内补偿资金筹集、调配、运作、管理和财政转移支付、税收等政策，建立生态补偿的相关法律法规，科学制定补偿要素、补偿依据、补偿支付模式、补偿范围等，明确区域生态补偿指标体系；二要在加大财政转移支付力度的同时，尽快设立区域生态补偿专项基金^②；三要坚持“谁受益、谁补偿；谁污染、谁付费”原则，建立区域横向生态补偿制度；四要探索建立海西城市群流域水环境补偿机制，建立流域性水资源使用权转让制度，推行跨域污染控制补偿机制；五要通过有力的投资诱导政策和技术扶贫政策，鼓励清洁技术和生态型产业在全域转移扩散；六要鼓励区域内行政区共建“飞地园区”，共享保护与发展成果；七要注重对生态补偿实施情况进行评估，对生态补偿基金使用效益开展专项审计， 相关结果应及时发布，接受公众监督。

        （四）推广生态环境治理的市场化机制 

        建立节能量、碳排放权、水权和排污权交易制度，深化交易试点。一要加快推行合同能源管理、节能产品认证和能效标识管理；二要加快水权交易试点，培育和规范区域水市场。进行跨区域水权的初次分配，明确流域内上下游区域的责权利。在统一管理水资源的情况下， 逐步形成政府宏观调控、各地区民主协商、准市场运作的运行模式；三要深化排污权有偿分配使用和交易改革。建立排污权二级市场和规范的交易平台，率先在火电、石化、钢铁等行业开展SO2、NOx经排污权有偿取得与交易试点，在重污染流域开展COD排污权有偿取得与交易试点；四要鼓励社会资本通过招投标或BOT、TOT、BLT、ABS等特许经营方式投资、建设、运营环境污染治理设施，在城镇污水垃圾处理和工业园区污染集中治理等领域开展环境污染第三方治理试点；五要创新绿色经济政策。加快出台和实施绿色保险、绿色信贷、绿色贸易等环境经济政策，在重金属、重污染高风险企业中积极开展污染责任强制保险试点，建立健全环境损害赔偿与责任追究机制。
 
        根据“提高运营效率，避免设备浪费”的原则，完善环境基础设施的共建共享机制。一要以交界地区为突破口，开展污水处理、垃圾填埋与焚烧、固体废物和危险废物的收集处理等环境基础设施的共建共享试点；二要协同建设沿海、沿江、沿河、沿路防护林和绿化带， 实现交界地区绿化景观融合和城市绿脉相连，联合开展环境基础设施建设的环境评价等前期研究；三要充分考虑到共建地区污水或垃圾的产生量、管网或道路建设、土地开发成本等方面的因素，合理分配建设运营过程中的各种费用。

        （五）完善政绩考核评价与责任追究制度 

        根据不同区域主体功能定位， 严格实行差别化的考核。一要把资源消耗、环境损害、生态效益等生态治理指标纳入海西城市群各地区经济社会发展评价体系，强化考核指标约束；二要健全自然资源资产产权和用途管制制度，对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计， 建立领导干部生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。

        五、促进海西城市群生态环保一体化的配套政策 

        （一）加强政策统筹并做好规划对接
 
        从国家层面，要切实加强国务院相关部门的沟通与合作，在法规制定、环境监测、执法等方面要充分衔接，既考虑各部门职能的特殊性，又兼顾生态环境保护方面的共同要求；在工作层面，要注重将生态环境保护要求融入到各个规划和相关领域工作中，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

        （二）加强环保科技与产业平台合作 

        构建区域性环保科研平台，强化环境科研技术交流，联合开展跨界流域、跨界区域环境科学研究，充分发挥科研对环境综合决策的支撑作用。建立区域性环保产业合作平台，定期或不定期举办产业合作、环保技术及产品交流会或项目洽谈会等，积极推进环保产业发展。搭建一体化的环保技术服务市场，打破环评、环保工程设计和运营、环保咨询等领域的地方保护壁垒，创造条件让建设单位自主选择环保技术服务和咨询单位。

        （三）加大流域综合整治和修复资金投入 

        在政策和专项资金安排中，以跨市域的江河流域综合整治（闽江、九龙江、敖江、晋江、韩江、练江、枫江、榕江）^③和省际相邻地区大陆架—近海海域水环境保护为重点，给予跨界水体、水源保护区、水源涵养区、蓄滞洪区建设以及河流生态廊道、沿岸防护林体系建设等重大生态环保工程以更大支持和倾斜。支持企业和地方政府创新融资手段，通过发行债券、商业银行贷款、国家政策性银行贷款、国际金融组织及国外政府优惠贷款等多种渠道筹集治理资金。

        （四）支持海西共建全国生态文明示范区 

        支持海西城市群以制度创新为核心，以创建可复制、可推广的生态文明建设模式为重点，建设全国生态文明示范区。允许海西城市群在健全生态补偿制度等方面先行先试，尽快在大气污染治理和水生态修复等方面取得重大进展并积累经验，为国内其他区域协同发展和建设生态文明，发挥示范引领作用。此外，积极支持区域内各级政区开展和推进生态市、生态县、生态乡镇、生态村和生态产业园区的系列创建工作，各行政区要加强生态保护、生态产业、生态文化、生态人居等方面试点工作的交流合作，加强信息沟通，共同创新生态文明建设的方法、模式与理论，丰富生态文明建设的内涵。
 
        （五）重视推动学校环境和社会环境教育
 
        台湾海峡东岸城市群环境治理与生态保育取得良好成效的关键就是重视环境教育，其成功经验值得借鉴。海西城市群应尽快建立完善学校环境和社会环境教育体系，提升自然人、企业管理者、公务员保护环境的知识、技能、生态伦理与责任。学校环境教育不仅应涵盖区域内所有中小学、大专院校、职业技术院校，还应包括各级县市党校、行政学院。各级院校在开设环境教育公共课程和编写教材读本时，应加强针对性和侧重点；社会环境教育重点要放在树立正确的政绩观、环境伦理观和环保责任意识，科学处理经济发展与环境保护的关系，切实纠正环保领域存在的有法不依、执法不严行为，真正落实依法行政。
 
        注释：
        ①海西城市群由浙江（1）、福建（6）和广东（4）的十一个地市组成，分别为温州、福州、莆田、宁德、厦门、漳州、泉州、汕头、潮州、揭阳、汕尾。
        ②专项基金由海西城市群十一个地市及浙闽粤三省政府、中央政府共同发起，各地市按照人口规模、财力状况、生态效益外溢程度等因素分担80%以上的出资份额，三省政府与中央政府分担不超过20%的出资份额。基金资金来源渠道亦可拓宽，通过吸纳资源费（税）、环境费（税）、行政处罚金以及社会捐助等措施，扩大基金规模。基金主要用于区域性生态建设、环境保护、环境基础设施建设、协调监管能力建设以及区域性环境问题治理技术攻关与推广等方面。基金设立董事会和项目专业审核委员会，主要采用低息或免息中长期贷款、贷款贴息、直接资金补助、奖励等方式，对基金所选领域进行资金支持。
        ③闽江流域重点协调上下游工业发展，治理工业、畜禽养殖和城市生活污水，以及采矿（石）、挖沙对流域的破坏；九龙江流域重点治理生活污水和畜禽养殖为主的农村面源污染以及工业排污、挖沙造成的污染；晋江流域重点治理工业污染，同时开展海水淡化或外流域调水；敖江流域重点治理石板材和生活污染；韩江流域重点整治矿山水土流失、工业排污和畜禽养殖污染；练江、枫江、榕江流域重点治理工业、畜禽养殖和城市生活污水。
 
        （作者单位：中国政法大学研究生院法学院，北京 100088）
 
        （责任编辑：自然）