专访肖金成：京津冀重在优化空间布局时间： 2022-06-21信息来源：上海证券报 2014-07-25　作者：肖金成　责编：XHY

■京津冀三地要调整产业结构，实现协同发展，编制科学合理的具有权威性和约束力的规划，优化空间布局。空间布局由政府说了算，就是决定产业在哪里发展。政府应该逆向选择，同时三地应该设立协调机制。

■协同有两层含义，即协调和共同之意。北京、天津、河北三个地区应加强沟通，实现经济结构优势互补、基础设施共享共用、经济政策协调统一，最终形成人口、产业的最佳空间结构。现在京津冀三地经济发展差距很大，让河北发展起来，这应是京津冀协同发展的一个重要目标。

■就分工来说，比如天津发展高端产业，一般制造业也应该限制；北京、天津转移出的一般制造业应由河北发展，河北做好功能区的承接和产业转移工作。北京除首都功能外，其余的都可以转移出去，重点发展服务业，将制造业、石化、汽车、IT产业都转移出去。

⊙记者 周鹏峰

京津冀一体化成为年初以来市场关注的焦点。最近一段时间，有关京津冀一体化相关规划即将出台的消息时有传出。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成近日在接受上证报记者专访时认为，京津冀三地优势明显，但存在的问题也为其他区域少有，解决问题的办法就是要调整产业结构，实现协同发展。面对市场发展趋势，政府应该逆向选择，同时三地应该设立协调机制，不过他并不认同产业布局之说，而是倡导编制科学合理的具有权威性和约束力的规划，优化空间布局。

京津冀优势明显 存在问题为其他区域少有

上证报记者：京津冀一体化是今年以来市场关注的重点。您认为，京津冀这一区域相较其他区域有什么优势？

肖金成：京津冀协同发展已提升为国家战略，它确实非常重要，非常艰巨，非常复杂。

早在2005年，我们所就组织了京津冀合作的研究，对京津两市和河北11个地级市做了系统考察。我们感觉京津冀的优势很多，首先是区位优势，就是属于沿海地区，而且濒临渤海，这是中西部所不具有的。第二，京津冀有两大都市，北京和天津，在全国这样的地方不多。第三，“十一五”规划纲要明确提出中国有三大城市群，引领中国经济的发展。这三大城市群在“十一五”纲要里明确列出，京津冀、长三角和珠三角，京津冀名列榜首。

前不久推出的《国家新型城镇化规划》明确提出：“京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。”京津冀依然名列榜首。

京津冀优势很多，资源禀赋比长三角、珠三角好得多，能源原材料资源丰富，土地资源丰富，城市分布非常合理，交通非常发达，文化底蕴非常深厚，这些都是优势。但是我们也发现存在很多问题，比如北京的城市规模越来越大，人口膨胀难以遏制。北京、天津和河北的经济差距非常大。河北发展了化工业、钢铁业，但GDP仍排在靠后位置，即使搞了这么多落后产业，河北经济还是上不去。京津两市很大，但是河北的城市都很小，石家庄虽是省会，但无论经济规模还是人口规模都不大，唐山也不大，廊坊虽在北京、天津之间，还不如唐山，规模较小，这就是问题。

两个大都市如能发挥辐射带动作用，区域经济就会很发达。现实情况却不是这样，在北京不远的地方即存在一个世人皆知的环京津贫困带。还有这两年大家感受到的雾霾，以前很少有。这两年，尤其是去年雾霾非常严重，以至于大家感觉到健康也受到了影响。这是大家最重视的，这些问题必须尽快得到解决。

上证报记者：这些差距和问题形成的原因是什么？现在所提一体化协同发展是解决问题的关键吗？ 怎么理解“协同”？

肖金成：比如北京之所以越来越大，就是因为有虹吸效应，要素都向北京集中，北京市总想发展产业，但不想让人口那么多。我了解的情况，每次开会、每次发文件都是严格控制人口，但总是控制不住。

现在北京最发愁的就是人口快速增长、交通拥堵、环境恶化。什么原因？是因为北京的功能很多，产业发展创造了很多就业岗位，收入高，福利好，大家为什么不来？肯定会来。所以从功能和产业来说，不能再做加法，要做减法。产业转移了，人就会随就业岗位走。但人口大幅度减少也不太可能，只要不快速膨胀就可以承受。

京津冀是区域问题，归根结底是合作问题。三地分属三个行政区，各自只考虑自己的一亩三分地。但现在的经济、社会发展、环境保护已远远超出行政区的范围，仅靠在行政区范围内解决不了问题，解决不了就需要合作，需要协同发展。

不解决一体化问题，就会产生产业同构，都发展“三高一低”产业，环境会更加恶化。如果现在因为雾霾治理，要把河北6000万吨的钢产量减掉，那它的经济就更差了，直接威胁到就业和基本公共服务。要解决这个问题，就要让河北产业发展上去。这些问题，都要放在京津冀协同的框架下去解决。

至于“协同”，我认为有两层含义，即“协调”和“共同”之意。北京、天津、河北三个地区应加强沟通，实现经济结构优势互补，基础设施共享共用，经济政策协调统一，最终形成人口、产业的最佳空间结构。现在京津冀三地经济发展差距很大，让河北发展起来，这应是京津冀协同发展的一个重要目标。

协同发展 北京非首都功能应外迁

上证报记者：具体到顶层设计方面，您认为北京、天津以及河北各个城市之间应该如何明确功能及分工？尤其是北京的减法怎么做？

肖金成：就分工来说，比如天津发展高端产业，一般制造业也应该限制；北京、天津转移出的一般制造业应由河北发展，河北做好功能区的承接和产业转移工作。北京除首都功能外，其余的都可以转移出去，重点发展服务业，将制造业、石化、汽车、IT产业都转移出去。

什么是首都功能？习总书记说了四大功能，一是政治中心，政治中心在这里才是首都；第二是国际交往中心，第三是文化中心，第四是科技创新中心。其他是非首都功能，非首都功能都是可以转移出去的。首先是工业，其次是批发业和物流业，都可以转移出去。世界上一些国际大都市人口规模都很大，有些经济规模也很大，但污染并不严重，大城市病也得到了有效治理。比如伦敦、纽约、巴黎都没有工业了，伦敦原来的工厂都成了工业遗产，发展工业旅游，不但伦敦没工业，整个英国都几乎没有工业了。

四大首都功能中，前两大是核心功能，后两大是非核心功能。文化中心不是必选项，上海也可以成为文化中心，文化中心不局限于北京，科技创新功能一样，非首都也可以大力发展科技创新。

除了四大首都功能定位外，我认为定位里没有的其他功能都可以从北京转移出去。现有的北京定位里没有经济中心、金融中心，也没有制造业中心，那么企业总部、银行是不是可以转移出去？还有大批的科研机构、医疗机构是不是都可以迁出？我认为是可以的。

不过，现在的关键问题是这些银行和企业总部愿不愿意搬，这要市场来决定，还不是北京市政府舍得不舍得的问题。做减法很难，比较可行的是不要做加法。北京市不能继续发展工业，继续发展其他不属于首都功能的产业。

上证报记者：伦敦、巴黎现在没有工业是经历了行政的外迁过程，还是市场发展的一个必然结果？

肖金成：主要是靠市场，这个过程持续时间很长，长达一百多年。在这一百多年，开始污染很严重，伦敦是雾都，他们对高污染的行业采取强有力的措施，比如提高要素成本，土地成本和劳动力成本，各种要素成本高到企业难以承受；与此同时，采取严格的环保措施，排放废气、污水都有严格的要求，达不到就罚款，逼着这些企业向外搬。

北京动批、大红门批发市场，为什么能在这里生存这么多年？就因为政策给了它生存的空间。在这里成本很低，不需要比别的地方交更多的税，而且享受政府的优惠甚至补贴，税收比河北还要优惠。这种情况下，个体或企业主为什么要去河北？

实际上，动物园附近寸土寸金，批发市场怎么能生存下来？批发市场是要素成本敏感性很强的，国外的批发市场通常都远离城市几十公里。

政府应该逆向选择 建议设立三地协调机制

上证报记者：京津冀不是一张白纸，要推动协同发展，您认为就政府而言应该怎么做？

肖金成：一体化就是要把京津冀三地不要当成三个行政区，要当成一个完整的经济区域去看待。如果这一区域是一张白纸，可以重新合理布局，有大城市、中等城市、小城市，有农村，均匀分布，大的不要太大，小的不要太小，各得其所，有工业、农业、服务业。

但京津冀不是一张白纸，北京是首都，天津是直辖市，要素都往这两个市聚集，一是规模经济效应，二是集聚经济效应。企业愿意到北京来，因为有配套能力，有人才，起码不用修路，要是在穷乡僻壤，公路都得自己修。

因此，政府应该逆向选择，否则大城市压力太大。怎么办？要通过规划约束，规划这里能干，那里不能干，而且不能干是真的不能干。比如这块地规划是农田、绿地，就不能去发展工业和服务业，规划要有约束力，但我们的规划缺乏约束力，甚至成了大干快上的规划，可以随意发展。

规划还要给企业明确的预期。比如不允许搞工业，新的工业不能来，同时给老的企业有个时间表和明确的预期，就是在这里没有希望，迟早要被淘汰，政府不支持发展工业。

也可以通过政策提高成本，增加收费、收税。比如停车费，现在北京二环以里，10元/小时。但现在财政没有起到杠杆作用，还在去杠杆化。实际上税收是个杠杆，利率、汇率都是杠杆，没有杠杆政策就什么用都没有，但恰恰我们的税率、利率、汇率均没有起作用，所以政策效果不好。

上证报记者：目前市场很关心京津冀一体化规划的制定，您觉得京津冀一体化规划制定过程中，三地会存在什么矛盾？

肖金成：在一体化规划编制过程中，三地的利益诉求不一样。比如国家层面可能更多的要求是约束性的，比如说要求北京污染性产业要压产，低附加值的要转移出去，甚至所有的工业都应该转移出去，北京不应该发展工业。

但北京会不会愿意转移出去？比如愿不愿意把石化、汽车、IT产业转移出去？北京可能希望只要产业不要人口。城市产业结构要调整，要根据城市与区域的关系，要把整个区域综合考虑，比如一定要把北京和河北放在一起的规划，仍然搞三个板块。

上证报记者：各行政区孤立行事的例子很多。经常有这种情况，以修路为例，各自修至自己的行政范围就停止。在京津冀一体化过程中，怎么设置一个机制，避免出现这种情况？

肖金成：首先需要总体规划，把京津冀作为一体来规划，公路怎么修？铁路怎么修？港口怎么修？机场怎么修？不能只考虑北京或天津，需要顶层设计。现在说协同发展、一体化发展，关键是顶层设计，实际上这方面大家考虑的不是很多。

第二，有了顶层设计后，谁来执行？可以按规划各自来干，但各自进度可能不一，需要有一个协调机构，各自拿钱，按照GDP和财政收入的一定比例出钱，然后负责修路或搞别的公益性活动。或者说，大家按照比例出钱成立一个交通公司，让公司把路修起来。当然有个特许权，可以按BOT的方式来做。比如巴黎，有小巴黎，有大巴黎，小巴黎就200万人，原来的市中心扩展后并没有把小巴黎的行政区扩展，而是成立了一个协调机构，叫市长联席会议。各市按照财政收入的一定比例出钱，由这个协调机构负责基础设施的建设，包括通往各地的交通设施，按照区域的一体化来考虑交通，这样就解决了这个矛盾。

上证报记者：此前传闻京津冀会设立协调办公室，会有多大权限？

肖金成：是否成立办公室是中央的事情，作为研究者，我们建议有这样一个协调机构，中央有个派出机构，来协调三地的战略规划，还有其他的合作事务是有好处的，有效的。

这个协调机构不是把三个地方并起来，不是替代地方政府，是要管三个地方政府都不管的事情。各个地方政府该怎么干怎么干，涉及跨省区的，就应该让协调机构来协调。当然，协调机构应该有中央领导人参与才有权威性。

产业合作受制约 倡导空间布局

上证报记者：您对三地产业发展有什么看法？

肖金成：我在做京津冀相关规划时发现，三省市产业未能发挥各自比较优势。尽管京津冀各城市在经济发展中有较强的互补性，但是在现有行政管理体制和财政体制下，各地区对经济增长尤其是对产业发展都有很强的内在动力，过分追求与保护地方利益，追求自成体系的产业结构，使京津冀地区一直没有建立起有效的产业分工与合作机制，地区间产业关联比较弱，产业融合程度低，未能形成功能互补和各具优势的产业结构。

比如，从北京天津河北制定的“十一五”规划看，他们所确定的产业发展方向基本雷同，北京、天津市都以电子信息、机械制造、石油化工、钢铁旅游等行业作为主要产业。由于两城市产业结构雷同，造成产业间恶性竞争，资源分散利用，产业无法做大做强，也制约了北京天津的产业结构升级。

河北省各城市之间产业同构程度也很高。河北11个地方市工业总产值中位居前六位的行业多为能源、原材料产业。

此外，在区域合作中，受行政体制束缚的影响较大，在资源整合、产业链形成、信息沟通等方面缺乏相应机构予以指导，制约了产业合作发展。

上证报记者：看您之前的观点并不是太赞同三地产业布局之说，而是倡导空间布局，具体来说三地空间布局应该怎么做？

肖金成：我们研究空间布局，严格来说，产业布局一定是企业说了算，但空间布局，这个地方允许干什么，不允许干什么，是政府说了算。比如北京不能搞工业，企业想在这里搞也不行，这是政府说了算，这是空间布局。空间布局就是决定产业在哪里发展，就比较清楚，至于企业来不来，那是企业的事情。

我们在2005年进行京津冀合作研究的时候，就提出了京津冀的空间布局，要打造一轴两带，一轴就是京津塘发展轴，京津塘，北京、天津、塘沽有四大节点，北京、廊坊、天津和天津滨海新区，四大节点。北京不能再大了，天津也不要再大了，另外两个节点廊坊和天津滨海新区规模都不大，一百万人左右，这两个地方和北京、天津的区位条件差不多，北京能够承载两千万人，天津能够承载一千万人，廊坊和天津滨海新区是不是可以承载500万人？我认为完全可以。

那样北京的压力就不会那么大，天津压力也不会那么大，这四大节点构成了京津塘发展轴。未来我不担忧京津塘连不起来而担忧他们会连起来，因为大量要素会在这里聚集，也有虹吸效应，因此规划上应强制保留绿地和农田。当时提出来要形成四大节点城市，要防治北京“大饼”向外蔓延。

至于两带：一条是滨海经济带，包括秦皇岛、唐山、天津和沧州；另一条是太行山前经济带，包括北京、保定、石家庄、邢台、邯郸。一轴两带可以集聚产业和人口。一旦产业结构调整和升级，京津冀的雾霾就能根本得到解决。产生雾霾的根本原因是发展了大量高耗能、高污染的产业。

责任编辑：晓晓