区域视角下的长三角地区新型城镇化路径分析时间： 2015-09-10信息来源：周双海 卞佳颖 作者：wl_admin 责编：
内容摘要：利用2000年和2010年两次人口普查数据，本文探讨了长三角地区人口变动与城镇化发展的基本特点，提出长三角地区外来人口导入明显、区域人口分布和城镇化发展的地市差异显著、非农化远落后于城镇化的几个重要特点。提出从人口视角，长三角地区新型城镇化发展主要解决两个问题，一是大量外来人口导入地城市如何实现外来人口市民化，二是如何平衡资源承载力，加强区域的分工协作，引导长三角地区人口的合理分布，实现中、小、大城市共同发展。
关键词：长三角地区 人口变动 城镇化 非农化
我国自改革开放以来，城镇化进程不断加快，城市数量迅猛扩张，形成了长江三角洲、珠江三角洲和京津唐三大都市密集区，空间集聚特征非常明显。然而，在改革开放的30年间，城市空间扩大了二三倍，城镇化率也达到了52.6%。但是，空间城市化并没有相应产生人口城市化。中国有2.6亿农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外，他们是被城镇化、伪城镇化的。如果挤掉水分的话，我国只有36%的城镇化率。
在此背景下，党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议更是进一步把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作六大任务之一。国家发改委也正会同有关部门编制《中国城镇化发展规划》，也就是说，新型城镇化已成为我国新时期的国家战略。
那么，什么是新型城镇化?国务院总理李克强就指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。本文以长三角都市圈为研究对象，从“人的城镇化”的角度考察2000-2010年问，长三角区域范围内各地市级的人口变动与城镇化发展的特点，重点探讨长三角地区城镇化发展的问题，并就长三角地区未来城镇化发展路径进行思考。
一、长三角地区人口变动的基本特点
1、研究范围的界定
在早年的长三角研究中，罗祖德(1982)提出长三角经济区“以上海为经济区活动中心，沿沪宁、沪杭铁路沿线包括南京、镇江、常州、无锡、苏州、杭州、宁波、绍兴、南通等中小城市”。顾朝林(2003)、李善同等把长三角地区定义为江苏、浙江和上海两省一市。左学金(2004)等提出了“长三角扩大论”，通过对区域劳动力市场的研究提出长三角研究应该包括安徽省和江西省。1997年成立的长江三角洲城市经济协调会则把成员城市定在15个城市，2003年吸纳台州为第16个成员城市，这16城市也常被学者定义为“长三角核心城市群”，大部分研究都围绕这16城市展开。随着长三角地区高铁等大运量高速交通工具的发展与成熟，以上海为核心的长三角都市圈辐射范围不断扩大，为了长三角都市圈一体化发展的需要，2010年长三角城市经济协调会第十次市长联席会议正式吸收合肥、盐城、马鞍山、金华、淮安、衢州为会员，扩展至22个城市。2013年长三角协调会第十三次市长联席会议，吸纳了芜湖、连云港、徐州、滁州、淮南、丽水、宿迁、温州等8个城市为协调会的新成员，至此，长三角协调会正式扩容至30个成员城市，涵盖了上海市及江苏、浙江两省的所有地级城市和部分安徽省地级城市。因此本文将长三角地区界定为30个城市，在此基础上，利用2000年中国第五次人口普查和2010年中国第六次人口普查数据，分析这十年间长三角地区的人口与城镇化的发展特征与问题。
2、长三角地区人口变动的基本特点
长三角30个城市的年末常住人口由2000年的1.49亿增至2010年的1.72亿，户籍人口由2000年的1.43亿增至2010年的1.52亿。10年之间，常住人口增加2250万左右，而户籍人口仅增加947万多。考虑到长三角地区的人口自然再生产保持很低的水平，常住人口和户籍人口的增加主要是人口迁移流动的结果，反映了在2000年到2010年间外来人口大规模涌入长三角地区。
由表1可以看出，无论是长三角核心城市群的16个城市，还是30个城市，十年间增加的常住人口都大大超过了增加的户籍人口。长三角地区16个城市的常住人口增加数与户籍人口增加数的比值达到4.45，30个城市的两者之比也达到了2.38。常住人口规模远高于户籍人口规模，常住人口的增加数远超过户籍人口的增加数，这些数据均表明长三角地区常住人口的增加主要是由非户籍迁移的流动人口的增加，长三角地区的人口导入主要是大量非户籍的人口导入。且这十年间，外来人口的导入趋势越来越突出。
在长三角地区的三省一市中，上海的常住人口增加数与户籍人口增加数的比值最高，达到7.31，浙江省的比值达到3.67，江苏省和安徽省比值略低。也就是说，整个长三角都市群的核心化越来越明显，经济发达、就业机会多的城市吸引了越来越多外来人口的迁入。
3、长三角地区30个城市的人口变动特点
进一步将研究范围细化到长三角经济协调会所管辖的长三角地区30个城市，来分析人口流动对长三角城市群不同城市的影响。表2显示了2000年和2010年30个城市的常住人口和户籍人口的规模，并且根据2010年常住人口数与户籍人口数之差进行降序排列。
根据表2，2010年在长三角地区中，常住人口数最多的是上海，约2300万。而两个副中心杭州和南京的常住人口规模分别是870万和800万。另外值得注意的是，苏州常住人口规模已达1045万，温州常住人口规模也达到912万，成为30个城市中常住人口规模超过两个副中心的城市。
如果将常住人口与户籍人口的差额近似地估算为非户籍的流动人口数量，2010年上海的流动人口数量约883万，是这一都市圈中流动人口规模最庞大的城市。2010年，流动人口规模达百万以上的城市有8个，分别是上海(883万)、苏州(408万)、宁波(185万)、杭州(182万)、无锡(170万)、南京(164万)、温州(127万)、嘉兴(106万)。
从30个城市来看，长三角30个城市中17个表现为人口的净流入，其余13个城市表现为人口的净流出，即常住人口数小于户籍人口数。这13个城市和近似估计的流出人口规模分别为徐州118.27万，盐城94.15万、宿迁83.08万，淮安62.26万、滁州59.56万，连云港58.95万，泰州39.22万，丽水38.13万，南通37.54万，衢州36.91万，扬州17.11万，淮南12.88万和芜湖4.45万。这13个城市中除芜湖、淮南、滁州属安徽省外，衢州、丽水属浙江省之外，其余都位于江苏省长江以北。江苏省这8个城市流出人口规模最大，但流出人口更大可能是流向了长三角其他城市，形成城市群之间内部的人口相互流动。
二、长三角地区人口城镇化发展的基本特点
1、长三角地区城镇化发展的总体特征
长三角地区虽然是我国经济发达地区，城镇化水平显著高于全国，但由于人口流动及区域竞争等因素的影响，使区内经济发展不平衡，城镇化的发展也存在明显差异。从三省一市来看，上海作为一个快速发展的国际化大都市，城镇化水平最高，2010年城镇人口比重达到89.3%。江苏、浙江、安徽(部分)三省的城镇化水平基本一致，在60%左右。
从2000年到2010年的城镇化发展速率来看，长三角地区30个城市从2000年的49.15%上升到了2010年的64.56%，上升了15个百分点。江苏省的城镇化率虽然落后于浙江省，但这十年间江苏加快了城镇化的发展速度，从2000年的42.25%上升到2010年的60.22%，缩小了与浙江省城镇化水平的差距。
但从非农业人口比重表示的城镇化水平来看，江苏省高于浙江省，2000年两者差距为7个百分点，2010年上升到10个百分点。这说明，相对于江苏，浙江省对非农业人口的转移增加控制的更为严厉，浙江主要以吸纳外来人口提高其城镇化水平。
此外，2000年～2010年，非农人口比重远远落后于城镇人口比重，且差距越拉越大。以长三角地区30个城市为例，2000年两者之差为18.7%，2010年扩大到29.32%，上海的非农人口比重还出现了下降的趋势。
2、长三角地区人口城镇化发展的地市差异
从长三角地区30个地市来看，2010年江苏省13地市的城镇化水平的分布较有规律，大致以长江为界，离上海最近的长江以南(苏南)地区，包括苏州、无锡、常州、南京、镇江5个城市，城镇化水平较高，均在60%以上，以省府所在地南京市最高达77.94%，镇江市最低为61.97%;长江以北(苏北)地区，包括南通、扬州、泰州、盐城、徐州、连云港、淮阴、宿迁等8城市，城市化水平较低，都在60%以下，以扬州最高为56.75%，宿迁最低为48.29%。显示离上海越近的城市城镇水平越高，随着离开上海距离的增加城镇化水平呈下降趋势。浙江省11个城市城镇化水平的分布没有明显规律性，具体表现在：一是基本上与是否临近都市群中心城市上海没有关系，二是与是否临近省府所在地杭州市也基本无关。相互分离且构成三足鼎立之势的杭州、宁波、舟山和温州4个城市城镇化水平较高，都在63-73%之间，杭州市最高为73.25%;位于4个城市之间的绍兴、台州、金华和位于沪杭之间的湖州、嘉兴5个城市城镇化水平较低，都处于50%-60%之间。其中金华市最高，为58.97%，位于沪杭之间且紧邻上海的湖州市最低为52.89%;其余丽水、衢州两市城镇化水平最低，都低于50%，分别为48.40%和44.13%。安徽省内的5个地市级，除了滁州市城镇化水平较低，为41.5%，其余3个地级市均超过60%。
而各地市的非农人口比重远远落后于城镇人口比重，2010年上海和南京非农人口比重表示的城镇化水平相对较高，超过60%，安徽的淮南、马鞍山、芜湖、合肥和浙江的省会杭州属于第二梯队，非农人口比重在40-50%问，而浙江的金华、丽水、温州、台州四个地级市落在最后，非农人口比重普遍低于20%。值得关注的是温州在城镇人口比重计算的城镇化水平中处于较高水平，达到66.02%，而以非农人口计算的城镇化水平，仅为16.50%，在所有30个城市中，两者计算方法的差值最为巨大。同时30个城市中的安徽省内地市，两者差异则相对较小。
三、长三角地区人口城镇化发展的问题
中国的城镇化有两种数字，一个是根据城镇人口计算的城镇化水平，2010年长三角地区30个城市的城镇化水平为64.56%，然而这种算法是将常住城市的人口都包括在内，包括常住城市的农民工，也计算在城镇居民中，但是他们的身份还是农民。第二个是根据农业户籍非农业户籍的划分计算的城镇化水平，是从人口的基本属性计算的城镇化。我们说，新型城镇化的根本就是改变城乡二元结构，这也是当前中国最大的改革之一。因此城镇化的主要问题是在农民的市民化，也就是让农民融入城镇社会，享有均等的公共服务。因此从人口视角来看，长三角地区的城镇化发展主要存在三大问题。
第一，长三角地区发展不平衡。从人口分布的位序规模分布来看，上海在长三角地区中首位度依旧非常高，苏州、杭州、南京等长三角经济发达城市也是人口规模较大，人口流入较多的地市。然而长三角地区的城镇化不能全部都寄希望于少数几个大城市，而必须是中、小、大城市共同发展。大城市，尤其是上海这样的特大城市由于人口集聚效应，城市的经济能级优势凸显。毫无疑问，中国的大城市与特大城市是中国经济持续高速增长的巨大引擎，但作为一个13亿人口的大国，我们不可能像一个中小国家和地区那样，将经济与社会发展的全部效应都“押宝”在少数城市上。韩国一共5000万人口，有2000万集中在首尔，全国一半的经济集中在首尔这一个城市，但在中国是不能实现的(伍江)。因此长三角地区的发展一定是走大城市、中城市、小城市同步发展的战略，也就是均衡发展的战略，而从人口规模的视角来看，目前长三角地区人口集聚程度极其不平衡。
第二，长三角地区已成为外来人口导入的重点区域，并呈现加速增加的态势。因此如何实现农民的市民化，也就是让农民融人城镇社会，享有均等的公共服务成为重要议题。统计发现，长三角地区常住人口的增加主要是由非户籍迁移的流动人口的增加，长三角地区的人口导入主要是大量非户籍的人口导入;长三角30个城市中17个表现为人口的净流入，而另13个城市中的流出人口也更多地涌向长三角地区其他城市，形成长三角城市群之间内部人口流动。然而迁移流动人口难以市民化也带来了长三角地区城市社会分化和社会矛盾的加剧。大量的外来人口虽然在城市长期居留和稳定工作，但是并没有被地方社会福利和制度体系充分接纳，在相当多方面存在差异性的制度安排，带来对非户籍人口非均等化的社会待遇和公共服务，这也成为了新型城镇化发展的最大障碍。
第三，非农人口口径计算的城镇化远远落后于城镇人口口径计算的城镇化，且差距在不断拉大。也就是说，过去十年更多的是地的城镇化而不是人的城镇化。长三角地区64.56%的城镇化水平仍有很多水分，很大程度地依靠了土地的扩张。温州、宁波、金华和台州尤为明显，非农人口比重与城镇人口比重之差超过40%，分别达到49.52%，42.18%，40.58%和40.08%。然而在土地资源危机突出的今天，提高土地节约利用效率是发展的第一要素。新型城镇化不能一味地依靠土地财政，不是量的扩大，而是应该关注城镇化质量的提高。
四、长三角地区新型城镇化发展路径思考
综上分析，人口视角的长三角地区新型城镇化主要解决两个问题，第一，在长三角地区未来较长一段时期内，外来人口不可避免地大量迁入的事实下，如何实现外来人口尤其是农民工的市民化;第二，考虑资源承载力，如何加强区域合作，实现区域的分工协作，引导长三角地区人口的合理分布。
首先，对长三角地区外来人口主要迁入地城市积极推动“积分制”人口管理模式，引导公共服务的均等化，帮助外来人口融入城市。目前长三角地区经济的高速发展离不开外来劳动力的加入，在户籍制度短期内不可能取消的大环境下，长三角地区要推进流动人口基本公共服务均等化，必须打破长期以来仅仅把户籍作为社会福利分配的根据这一制度安排，寻找一套新标准和制度载体作为流动人口享受城市基本公共服务的根据。而“积分制”管理就是这样一种新的制度设计。它根据地方政府的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口在当地的连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记，累积达到一定积分额度才可申请享受相应档次的公共服务。降低户籍的“含金量”，改变了户籍上附加的教育、社保、医疗、住房、就业等方面的不公平政策和错综复杂的社会利益格局，才有可能促进外来人口融人迁入地城市。
以上海为主要代表的长三角地区主要迁入地城市，引入积分管理的模式就相当于推动了人口管理的双轨制机制，在维持现有户籍居民的规模及福利水平不变的前提下增加和改善对积分制持有者的公共资源与福利的供给水平，这其实不是存量的扩大而是增量效应，其优点在于避免了“户口突然无条件放开会引发的财政供给和城市承载力问题”。但同时也给予外来人口可以依据城市的落户标准为自己打分，对自己的未来有个预期和规划，促使人口自由流动、促进人力资源的合理配置。
其次，长三角地区首位城市的资源承载力始终是有限的，因此仅从首位度较高的城市解决外来人口市民化的问题始终不是长久之计，而是要从长三角区域范围内统筹考虑，区域协作，合理配置人口规模，引导人口的有序流动。上世纪90年代以来，长三角各省市为招商引资，竞相出台优惠政策，大力兴建机场、港口，竞争达到了非常惨烈的程度，使大量资源内耗。大量农业用地就此转化为城镇用地，实现了名义城镇化的快速发展。我国目前统计意义上的城镇化率超过50%，但实际城镇化率只有30%多(厉以宁)。如果我国未来达到80%以上的城镇化率，若仍是按照已有城镇化发展模式，势必土地危机凸显。因此，新型城镇化就要求长三角地区加强区域的分工协作，基于现有基础和比较优势，进一步强化各地市级的主体功能，加强区域联动，推动城市病比较明显的大中城市进行功能分解转移，推动城市群健康有序、功能互补、协调发展的总体格局。
五、相关政策与建议
最近国家发改委正在牵头起草依托长江建设中国经济新支撑带的指导意见，其中明确指出要优化提升包括长三角在在内的长江上中下游区域性城市群，促进大中小城市和小城镇协调互动发展。笔者认为，下一阶段还是要继续坚持以人为本的科学发展观，在尊重人口自然流动的基础上努力实现从控制人口自然增长转向人口宏观调控，从以行政手段管理为主转向综合运用行政、法律、经济、科技等多手段，从单一部门管理转向整合多部门力量，并引入社会力量进行综合管理，逐步从静态、封闭式的人口管理转向人口与经济社会紧密互动的开放型管理。努力通过制度安排来获取第二次人口红利(蔡昉)，将长三角人口压力转变为人口优势，发挥其在打造中国经济升级版中的积极作用。
目前可以在以下几个方面做一些探索：
其一，建立区域内跨省市人口流动信息沟通机制。可以考虑在长三角地区合作与发展联席会议下增设人口专题组，并且在长江三角洲城市经济协调会框架内设立相应的城市合作专题组，从省市和地市两个层面上，双管齐下，从源头上把握长三角流动人口状况，负责有关人口和计划生育宏观调控政策的制定和协调。
其二，完善流动人口管理制度。新的人口管理体制的突破口就在于怎样完善对于流动人口的管理机制。可以考虑设立长三角区域外来人口注册中心，采用先进的信息化管理手段，统一管理非长三角户籍人口的“身份”信息。
参考文献：
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